《最高人民檢察院第十五批指導性案例》解讀
│張相軍 胡文正*
2019年7月29日,經最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第二十二次會議決定,最高人民檢察院於9月25日召開新聞發佈會,正式發佈第十五批指導性案例,包括某實業公司訴某市住房和城鄉建設局徵收補償認定糾紛抗訴案、浙江省某市國土資源局申請強制執行杜某非法佔地處罰決定監督案、湖北省某縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案共三件指導性案例。這是最高人民檢察院首次發佈行政檢察指導性案例,為促進指導性案例的理解與適用,現就案例中涉及的主要問題和指導要點進行解讀。
一、最高人民檢察院第十五批指導性案例的發佈背景(略)
二、最高人民檢察院第十五批指導性案例的主要特點(略)
三、最高人民檢察院第十五批指導性案例的基本案情、要旨和指導意義
(一)某實業公司訴某市住房和城鄉建設局徵收補償認定糾紛抗訴案
基本案情:2015年9月,某市政府決定對某片區實施棚戶區改造項目房屋徵收,市住房和城鄉建設局(簡稱“市住建局”)依據土地房屋登記卡、測繪報告及房屋分戶面積明細表,向某實業公司作出房屋徵收補償面積的覆函,認定案涉大廈第四層存在自行加建面積為203.78平方米,第五層存在自行加建面積為929.93平方米,對自行加建部分按照建安成本給予某實業公司補償。實業公司不服,認為第四層的203.78平方米和第五層的187.26平方米是規劃許可允許建造且在案涉大廈建成時一併建造完成,並系經過法院裁定、判決而合法受讓,遂向該市某區法院起訴,請求:確認覆函違法並撤銷;確認爭議部分建築合法並按非住宅房屋價值給予補償。
2016年8月1日,某區法院作出行政判決,認為:案涉大廈目前尚未取得房屋所有權證,應當以規劃許可的建築面積來認定是否屬於自行加建面積。土地房屋登記卡記載的面積,連同第四層和第五層的爭議面積,共計5560.55平方米,未超過規劃許可證件載明的面積5674.62平方米,應當認定爭議建築具有合法效力。某測繪公司2011年11月13日受法院委託,對案涉大廈進行測繪後出具了測繪報告,2015年12月25日該測繪公司受市政府委託對該大廈測繪後出具測繪報告及房屋分戶面積明細表,二者相互矛盾,2011年的測繪報告被市中級法院另案判決採信在先,其證明效力應當優於2015年出具的房屋分戶面積明細表,因此對市住建局覆函依據的房屋分戶面積明細表不予採信。該判決還認為:該市中級法院另案民事判決將爭議建築作為合法財產分割歸某實業公司所有,是發生法律效力的物權設立決定,應當認定爭議的面積不是自行加建的面積。遂判決確認市住建局覆函違法,責令其對爭議部分建築按非住宅房屋的補償標準給予安置補償或者貨幣補償。一審判決後,雙方當事人均未提起上訴,也未申請再審。
該案例主要闡明:檢察機關辦理行政訴訟監督案件,應當秉持客觀公正的立場,既保護行政相對人的合法權益,又支持合法的行政行為。依職權啟動監督程序,不以當事人向法院申請再審為前提。認為行政判決、裁定可能存在錯誤,通過書面審查難以認定的,應當進行調查核實。
監督過程:1.線索發現。2018年4月,該市檢察院在處理當事人來函信件時發現該案判決可能存在錯誤,非住宅補償標準(每平方米約3萬元)與建安成本(每平方米約2000元)差距巨大,如果按照判決進行補償,不僅放縱違法建設行為,而且政府將多支付補償款1000餘萬元,嚴重損害國家利益,根據最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《規則》)第九條第一項之規定,決定依職權啟動監督程序。
2.調查核實。市檢察院在審查案件過程中,發現一審期間實業公司提供的案涉大廈規劃許可證件複印件是判決的關鍵證據之一,與其他證據存在矛盾,遂開展了以下調查核實工作:一是向法院調取案件卷宗材料;二是向市規劃委員會、市不動產登記中心等單位調取規劃許可證件及相關文件;三是向市不動產登記中心等單位及工作人員詢問了解規劃許可證件等文件複印件的來源和審核情況。經對以上材料進行審查和比對,發現法院卷宗中的規劃許可證件等文件複印件記載的面積與市規劃委員會保存的規劃許可證件等文件原件記載的面積不一致。最終查明:實業公司向法院提供的規劃許可證件等3份文件複印件,是從市不動產登記中心查詢複印的,而該中心保存的這三份材料又是實業公司在申請辦理房證時提供的複印件。市規劃委員會於2018年7月19日向市檢察院出具的《關於協助說明規劃許可相關內容的覆函》證明:案涉大廈建築規劃許可總建築面積為5074.62平方米。據此認定,實業公司提供的規劃許可證件等3份文件複印件中5674.62平方米的面積系經塗改,規劃許可的建築面積應為5074.62平方米,二者相差600平方米。
3.監督意見。市檢察院審查後,認為某區法院行政判決認定事實的主要證據系變造,且事實認定和法律適用存在錯誤。第一,2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表是受市政府委託,為了徵收某片區棚戶區改造項目房屋,對整個大廈建築面積包括合法、非法加建面積而進行的測繪,應當作為認定爭議面積是否屬於合法建築面積的依據。而2011年的測繪報告則是另案為了處理有關當事人關於某酒店共有產權民事糾紛而進行的測繪,未就爭議建築部分是否合法予以認定或區分,不應作為認定建築是否合法的依據。第二,根據檢察機關調查核實情況,判決認定規劃許可面積錯誤,以此為標準認定實際建築面積未超過規劃許可面積也存在錯誤。第三,根據市國土資源局土地房屋登記卡及附件、2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表等證據,應當認定第四層、第五層存在擅自加建。第四,另案民事判決是對房屋權屬進行的分割和劃分,不應當作為認定建築是否合法的依據。判決認定爭議建築不是自行加建,存在錯誤。市檢察院遂於2018年11月22日依法向市中級法院提出抗訴。
4.監督結果。市中級法院經過審查,於2018年12月3日作出行政裁定書,指令某區法院再審。2019年1月8日,實業公司向某區法院提交撤訴申請。某區法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條之規定,裁定:(1)撤銷本院原行政判決書;(2)准許實業公司撤回對市住建局的起訴。
2019年3月6日,市中級法院對實業公司另案起訴的市住建局強制拆除行為違法及賠償糾紛案作出終審行政判決,認定實業公司提交的案涉大廈規劃許可證件等文件中5674.62平方米是經塗改後的面積,規劃許可建築面積應為5074.62平方米。實業公司對法院認定的上述事實無異議。該案最終判決駁回實業公司的訴訟請求。對變造證據行為的責任追究,另案處理。
指導意義:一是檢察機關辦理行政訴訟監督案件,應當秉持客觀公正的立場,既注重保護公民、法人和其他組織的合法權益,也注重支持合法的行政行為,保護國家利益和社會公共利益。檢察機關行政訴訟監督的重要任務是維護社會公平正義,監督法院依法審判和執行,促進行政機關依法行政。檢察機關是國家的法律監督機關,應當居中監督,不偏不倚,依法審查法院判決、裁定所基於的事實根據和法律依據,發現行政判決、裁定確有錯誤,符合法定監督條件的,應當依法提出抗訴或再審檢察建議。該案中,檢察機關通過抗訴,監督法院糾正了錯誤判決,保護了國家利益,維護了社會公平正義。
二是檢察機關依職權對行政裁判結果進行監督,不以當事人申請法院再審為前提。按照案件來源劃分,對行政裁判結果進行監督分為當事人申請監督和依職權監督兩類。法律規定當事人在申請檢察建議或抗訴之前應當向法院提出再審申請,目的是為了防止當事人就同一案件重複申請、司法機關多頭審查。檢察機關是國家的法律監督機關,是公共利益的代表,擔負著維護司法公正、保證法律統一正確實施、維護國家利益和社會公共利益的重要任務,對於符合《規則》第九條規定的行政訴訟案件,應當從監督法院依法審判、促進行政機關依法行政的目的出發,充分發揮檢察監督職能作用,依職權主動進行監督,不受當事人是否申請再審的限制。該案中,雖然當事人未上訴也未向法院申請再審,但檢察機關發現存在損害國家利益的情形,遂按照《規則》第九條第一項的規定,依職權啟動了監督程序。
三是檢察機關進行行政訴訟監督,通過書面審查卷宗、當事人提供的材料等對有關案件事實難以認定的,應當進行調查核實。人民檢察院組織法規定,檢察機關行使法律監督權,可以進行調查核實。辦理行政訴訟監督案件,通過對卷宗、當事人提供的材料等進行書面審查後,對有關事實仍然難以認定的,為查清案件事實,確保精準監督,應當進行調查核實。根據《規則》等相關規定,調查核實可以採取以下措施:(1)查詢、調取、複製相關證據材料;(2)詢問當事人或者案外人;(3)諮詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見;(4)委託鑑定、評估、審計;(5)勘驗物證、現場;(6)查明案件事實所需要採取的其他措施。調查核實的目的在於查明法院的行政判決、裁定是否存在錯誤,審判和執行活動是否符合法律規定,為決定是否監督提供依據和參考。該案中,市住建局作出覆函時已有事實根據和法律依據,並在訴訟中及時向法庭提交,但法院因採信原告提供的虛假證據作出了錯誤判決。檢察機關通過調查核實,向原審法院調取案件卷宗,向規劃部門調取規劃許可證件等文件原件,向出具書證的不動產登記中心及工作人員瞭解詢問規劃許可證件等文件複印件的形成過程,進而查明原審判決採信的關鍵證據存在塗改,為檢察機關依法提出抗訴提供了根據。
(二)浙江省某市國土資源局申請強制執行杜某非法佔地處罰決定監督案
基本案情:2014年5月,浙江省某市某區某鎮村民杜某未經批准,擅自在該村佔用土地681.46平方米,其中建造活動板房112.07平方米,硬化水泥地面569.39平方米。市國土資源局認為杜某的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定,根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條及《浙江省國土資源行政處罰裁量權執行標準》的規定,作出行政處罰決定:(1)責令退還非法佔用土地681.46平方米;(2)對其中符合土地利用總體規劃的45.46平方米土地上的建築物和設施,予以沒收;(3)對不符合土地利用總體規劃的636平方米土地(基本農田)上的建築物和設施,予以拆除;(4)對非法佔用規劃內土地45.46平方米的行為處以每平方米11元的罰款,非法佔用規劃外土地636平方米的行為處以每平方米21元的罰款,共計人民幣13856.06元。杜某在規定的期限內未履行該處罰決定第3項和第4項內容,亦未申請行政複議或提起行政訴訟,經催告仍未履行。市國土資源局遂於2017年7月21日向某市某區法院申請強制執行杜某違法佔地行政處罰決定第3項和第4項內容。區法院立案受理後,於2017年7月25日作出行政裁定書,裁定準予執行市國土資源局行政處罰決定第3項內容,並由某鎮政府組織實施。某鎮政府未在法定期限內執行法院裁定。
該案例主要闡明:檢察機關行政非訴執行監督應發揮監督法院公正司法、促進行政機關依法行政的雙重監督功能。發現法院對行政非訴執行申請裁定遺漏請求事項的,檢察機關應當依法監督。對於行政非訴執行中的普遍性問題,可以個案為切入點開展專項監督活動。
監督過程:1.線索發現。區檢察院在辦理其他案件過程中發現該案線索。經初步調查瞭解,某鎮政府未根據法院裁定書內容組織實施拆除,土地未恢復至復耕條件,杜某也未履行繳納罰款的義務,遂檢察機關依職權啟動監督程序。
2.調查核實。根據案件線索,檢察機關重點開展了以下調查核實工作:一是向法院調閱了案件卷宗材料;二是向當地國土管理部門工作人員瞭解案涉行政處罰決定執行情況和申請法院強制執行的情況;三是檢察人員到違法佔地現場進行實地查看。最終查明:市國土資源局的行政處罰決定有充分的事實根據,申請法院強制執行符合法律規定,目前行政處罰決定中罰款仍未繳納,法院裁定拆除的地上建築物和設施亦未被拆除。
3.監督意見。2018年5月,區檢察院分別向區法院和某鎮政府提出檢察建議,建議區法院查明該案未就行政處罰決定第4項罰款作出裁定的原因,並依法處理,建議某鎮政府查明違法建築物和設施未拆除的原因,並依法處置。
4.監督結果。區法院收到檢察建議後於2018年5月30日作出補充裁定,准予強制執行市國土資源局作出的13856.06元罰款決定,7月該款執行到位。某鎮政府收到檢察建議後,迅速行動,案涉違法建築物和設施於2018年7月被拆除。
5.專項監督。區檢察院在辦理該案過程中,發現農村違法佔地行政處罰未執行到位問題突出,遂決定就國土資源領域行政非訴執行開展專項監督活動,共監督法院裁定遺漏強制執行請求事項等案件17件,鄉鎮街道未執行法院裁判文書確定的義務案件18件。市檢察院通過認真研究後發現轄區內類似問題較多,遂於2018年5月在全市檢察機關開展專項監督活動。截至2019年2月專項監督活動結束時,通過檢察機關監督,全市共整治拆除各類違法建築物及設施45.5萬平方米,恢復土地原狀23萬平方米,退還非法佔用土地21.7萬平方米。市中級法院針對檢察機關專項監督活動中發現的問題,在全市法院系統開展專項評查,有效規範了行政非訴執行的受理、審查和實施等活動。
指導意義:一是檢察機關履行行政非訴執行監督職能,應當發揮既監督法院公正司法又促進行政機關依法行政的雙重功能,實現雙贏多贏共贏。行政非訴執行監督對於促進法院依法、公正、高效履行行政非訴執行職能,促進行政機關依法履行職責,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人和其他組織的合法權益,具有重要作用。檢察機關對法院行政非訴執行的受理、審查和實施等各個環節開展監督,針對存在的違法情形提出檢察建議,有利於促進法院依法審查行政決定、正確作出裁定並實施,防止對違法的行政決定予以強制執行,保護行政相對人的合法權益。開展行政非訴執行監督,應當注意審查行政行為的合法性,包括是否具備行政主體資格、是否明顯缺乏事實根據、是否明顯缺乏法律法規依據、是否損害被執行人合法權益等。對於行政行為明顯違法,法院仍裁定準予執行的,檢察機關應當向法院和行政機關提出檢察建議予以糾正,防止被執行人合法權益受損。對於行政行為符合法律規定的,檢察機關應當引導行政相對人依法履行法定義務,支持行政機關依法行政。
二是法院對行政非訴執行申請裁定遺漏請求事項的,檢察機關應當依法提出檢察建議予以監督。根據《中華人民共和國行政強制法》第五十七條和第五十八條的規定,法院受理行政機關強制執行申請後進行書面審查,應當對行政機關提出的強制執行申請請求事項作出是否准予執行的裁定。該案中,市國土資源局向區法院申請強制執行的項目中包括強制執行13856.06元罰款,但區法院未對該請求事項予以裁定,致使罰款無法通過強制執行方式收繳,影響了行政決定的公信力。檢察機關應當對法院遺漏申請事項的裁定依法提出檢察建議,予以糾正。
三是檢察機關應當堅持在辦案中監督、在監督中辦案的理念,在辦理行政非訴執行監督案件過程中,注重以個案為突破口,積極開展專項活動,促進一個區域內一類問題的解決。檢察機關履行行政非訴執行監督職責,應注重舉一反三,深挖細查,以小見大,以點帶面,針對法院行政非訴執行受理、審查和實施等各個環節存在的普遍性問題開展專項活動,實現辦理一案、影響一片的監督效果。某市兩級檢察機關在成功辦理該案的基礎上,開展專項監督活動,有力推進了全市國土資源領域“執行難”等問題的解決,促進了行政管理目標的實現。市中級法院針對檢察機關專項監督活動中發現的問題,在全市法院系統開展專項評查,規範了行政非訴執行活動。
(三)湖北省某縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案
基本案情:2011年9月,湖北省某縣村民肖某未經許可,擅自在某水庫庫區(河道)管理範圍內316國道某大橋下建房(房基)5間,佔地面積289.8平方米。2011年11月3日,某縣水利局根據《中華人民共和國水法》第六十五條作出《行政處罰決定書》,要求肖某立即停止在橋下建房的違法行為,限7日內拆除所建房屋,恢復原貌;罰款5萬元;並告知肖某不服處罰決定申請複議和提起訴訟的期限,註明期滿不申請複議、不起訴又不履行處罰決定,將依法申請法院強制執行。肖某在規定的期限內未履行該處罰決定,亦未申請複議或提起行政訴訟。2012年3月29日,縣水利局向法院申請強制執行。2012年4月23日,縣法院作出行政裁定書,裁定準予執行行政處罰決定,責令肖某履行處罰決定書確定的義務。但肖某未停止違法建設,截至2017年4月,肖某已在河道區域違法建成四層房屋,建築面積約520平方米。
該案例主要闡明:檢察機關辦理行政非訴執行監督案件,應當查明行政機關對相關事項是否具有直接強制執行權,對具有直接強制執行權的行政機關向法院申請強制執行,法院不應當受理而受理的,應當依法進行監督。檢察機關在履行行政非訴執行監督職責中,發現行政機關的行政行為存在違法或不當履職情形的,可以向行政機關提出檢察建議。
監督過程:1.線索發現。縣檢察院於2017年4月通過某日報《“踢皮球”執法現象何時休?》的報道發現案件線索,依職權啟動監督程序。檢察機關經調查發現,肖某在河道內違法建設的行為持續多年,違反了國家河道管理規定,違法建築物嚴重影響行洪、防洪安全。水利局和法院對違法建築物未被強制拆除的原因則各執一詞。法院認為,對違反水法的建築物,水利局是法律明確授予強制執行權的行政機關,法院不能作為該案的強制執行主體。但水利局認為,其沒有強制執行手段,應當由法院強制執行。
2.監督意見。檢察機關審查認為:法律沒有賦予水利局採取查封、扣押、凍結、劃撥財產等強制執行措施的權力,對於不繳納罰款的,水利局可以向法院申請強制執行;但根據行政強制法和水法等相關規定,水利局對於河道違法建築物具有強行拆除的權力,不應當向法院申請強制執行。因此,水利局向法院申請執行行政處罰決定中的拆除違法建築物部分,法院不應當受理而受理並裁定準予執行,違反法律規定。縣檢察院於2017年5月向縣水利局提出檢察建議,建議其依法強制拆除違法建築物;同年8月向縣法院提出檢察建議,建議其依法履職、規範行政非訴執行案件受理等工作。
3.監督結果。縣水利局收到檢察建議後,立即向當地黨委政府報告。在縣委、縣政府的大力支持下,河道違法建築物被依法拆除。縣法院收到檢察建議後,回覆表示今後要加強案件審查,對行政機關具有強制執行權而向法院申請強制執行的案件裁定不予受理。
指導意義:一是檢察機關辦理行政非訴執行監督案件,應當依法查明行政機關對相關事項是否具有直接強制執行權。我國行政強制法規定的行政強制執行,包括行政機關直接強制執行和行政機關申請法院強制執行兩種類型。法律賦予某些行政機關以直接強制執行權的主要目的是提高行政效率,及時執行行政決定。如果行政機關有直接強制執行權,又向法院申請執行,不但浪費司法資源,而且容易引起相互推諉,降低行政效率。檢察機關辦理行政非訴執行監督案件,應當查明行政機關是否具有直接強制執行權,對具有直接強制執行權的行政機關向法院申請強制執行,法院不應當受理而受理的,應當依法進行監督。《中華人民共和國水法》第六十五條第一款規定,“在河道管理範圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物,或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的,由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權,責令停止違法行為,限期拆除違法建築物、構築物,恢復原狀;逾期不拆除、不恢復原狀的,強行拆除……”根據上述規定,對河道管理範圍內妨礙行洪的建築物、構築物,水行政主管部門具有直接強行拆除的權力。但在該案中,水利局本應直接強制執行,卻向法院申請執行,法院不應當受理而受理、不應當裁定準予執行而裁定準予執行,致使兩個單位相互推諉,河道安全隱患長期得不到消除,檢察機關依法提出檢察建議,促進了問題的解決。
二是檢察機關在履行行政非訴執行監督職責中,發現行政機關的行政行為存在違法或不當履職情形的,可以向行政機關提出檢察建議。最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條規定,“人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的,可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議:……(四)相關單位或者部門不依法及時履行職責,致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險,需要及時整改消除的;……”根據上述規定,檢察機關發現行政機關向法院提出強制執行申請存在不當,怠於履行法定職責的,應當向行政機關提出檢察建議。對由於行政機關違法行為致使損害持續存在甚至繼續擴大的,應當更加重視,優先快速辦理,促進行政執行效率提高,及時消除損害、減少損失,維護人民群眾的合法權益。該案中,檢察機關針對水利局怠於履職行為,依法提出檢察建議,促使河道違法建築物被拆除,保障了行洪、洩洪安全,保護了當地人民群眾的生命財產安全。
*作者單位:最高人民檢察院第七檢察廳,本文作者還有龐遠麗、賈敏。
(摘自《人民檢察》2019年第19-20期合刊)
