為貫徹落實黨中央關於持續解決形式主義突出問題為基層減負的決策部署，近日，經國務院同意，民政部、國家發展改革委、公安部、司法部、人力資源社會保障部、國家衛生健康委聯合印發《關於改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。圍繞理解文件出臺的重要意義、把握推進工作的基本原則、加強統籌謀劃、抓好落地落實等方面問題，唐鳴、陳榮卓、餘衛東3位長期關注基層治理領域的專家，談了他們的看法。
唐 鳴 全國基層政權建設和社區治理專家委員會委員、華中師範大學政治和國際關係學院教授
陳榮卓 全國基層政權建設和社區治理專家委員會委員、華中師範大學政治和國際關係學院教授
餘衛東 湖北大學農村社區研究中心教授
認識重大意義
解決形式主義突出問題為基層減負增效
唐 鳴：近日，中共中央辦公廳印發《關於持續解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，要求深化治理改革為基層放權賦能；建立健全責任清單，科學規範屬地管理，防止層層向基層轉嫁責任；解決形式主義突出問題、為基層減負工作不斷取得新成效。
陳榮卓：“社區萬能章”問題是形式主義突出問題在基層的具體表現。長期以來，基層群眾性自治組織是“奇葩”證明、循環證明、重複證明的“重災區”，一些職能部門或基層政府工作人員不擔當、不作為，打著“工作進社區”的旗號，把居（村）民委員會不該管、管不了、管不好的任務轉嫁到居（村）。
餘衛東：有的證明事項根本沒有法律依據，有的證明事項居（村）民委員會沒有能力核實，但是，居（村）民委員會不出具證明，老百姓就辦不了事。這樣，居（村）民委員會常常在蓋章與不蓋章之間陷入兩難境地。
陳榮卓：徹底清理煩擾基層的“奇葩”證明，讓基層群眾性自治組織從中解脫出來，可以讓城鄉社區工作者有更多的時間走到田間地頭、走進樓棟院落，投入更多的精力抓落實，打通服務群眾“最後一公里”。
唐 鳴：《指導意見》向形式主義“開刀”，為基層減負，為實幹“撐腰”，對減證便民、優化服務提出了明確要求，是不折不扣落實中央決策部署的具體體現。
陳榮卓：依法確定基層群眾性自治組織出具證明的事項，明確不應由基層群眾性自治組織出具證明事項，加強對改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作的組織保障，也是推動“放管服”改革、落實審批服務便民化的有力舉措。
餘衛東：還要看到，《指導意見》的出臺回應了堅持依法治理、有效維護基層群眾性自治組織自身權益的迫切需要，對提升社區治理水平、增強社區服務能力有重要促進作用。
把握兩大原則以人民為中心、依法治理
陳榮卓：始終把實現好維護好發展好居民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點。老百姓關心什麼、期盼什麼，改革就要抓住什麼、推進什麼。《指導意見》充分體現了以人民為中心的發展思想。
唐 鳴：以人民為中心的基本原則體現在“兜底出具”條款上。《指導意見》對文件出臺後可能出現政策銜接不到位情況作出預判，要求基層群眾性自治組織不能將負面清單“不應由”基層群眾性自治組織開具，理解為“不予開具”，而應本著便利居民群眾辦事創業的原則，在充分評估並預先防範法律風險後，為居民群眾出具證明。
餘衛東：以人民為中心的基本原則還體現在簡化規範程序、方便居民辦事上。《指導意見》要求，確需基層群眾性自治組織出具證明的事項，規範證明樣式、方便查詢辦理、精簡程序。
唐 鳴：引導居民參與、堅持群眾自治也是改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作的重要內容。在調研中發現，有的社區把出具證明工作轉化成居民自治活動，在廣泛徵求意見、充分開展協商後，居民委員會代表居民的意見作出是否同意出具證明的決定，並且全程留痕備查。
餘衛東：基層群眾性自治組織要加強自身能力建設，換一種工作思路，原來的負擔反而成為推進治理工作的有效抓手，社區治理和服務效能就提高了。
陳榮卓：貫徹落實《指導意見》還要把握的一個重要原則就是依法治理。2017年通過的《中華人民共和國民法總則》規定，居（村）民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。成為特別法人的基層群眾性自治組織，要為履行職能的民事活動承擔相應的法律責任。顯然，出具證明是基層群眾性自治組織履行職能行為之一。
唐 鳴：《指導意見》明確，基層群眾性自治組織出具證明的事項，必須是有明確法律法規依據或經國務院批准列入保留證明事項清單、屬於基層群眾性自治組織職責範圍的事項。同時，通過負面清單將各部門一致同意的不合法、不合規、不合理的證明事項清理出來，明確不應由基層群眾性自治組織出具。
餘衛東：對於法律風險，基層群眾性自治組織自身要注意預先防範。有的居民委員會在成為特別法人後，增強了法律意識，通過全過程留痕、廣泛發動居民參與、邀請法律專業人士指導等方式改進和規範出具證明工作，從而有效規避了法律風險。
體現鮮明特色系統設計，切實可行
唐 鳴：《指導意見》以改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作為切入點，系統規劃了破解基層治理問題、推進基層治理改革、提升基層治理效能的措施，表現出了鮮明的特色和亮點。
陳榮卓：做好改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作是一項系統工程，既需要各部門一致同意、合力推進，又需要多項重點工作同時推動、互為支撐。
餘衛東：《指導意見》的系統設計表現在所列負面清單，不僅列出了不應由基層群眾性自治組織出具的證明事項名稱，而且明確了居民群眾的辦事途徑。比如，負面清單中明確了醫療衛生機構、公安部門、人民法院是出具死亡證明或宣告死亡的責任單位，並明確對應的具體情形，為居民群眾辦事提供了操作指南。
陳榮卓：居民群眾能自己證明自己，或者不需要居民群眾自行提供證明，是治理“社區萬能章”的治本之策。《指導意見》在“組織保障”部分給出了兩個“實招”——加強社會信用體系建設和加強信息共享，即居民群眾可以通過告知承諾實現自證，部門之間可以通過信息共享方式實現情況核對。
唐 鳴：信用體系建設是法治國家建設的基礎，建立以信用為基礎的新型監管體系，強化對承諾事項的事後核查，能夠有效降低個人虛假承諾現象的發生，提高基層辦事效率。
餘衛東：從長遠來看，保障《指導意見》落地有效，各地推進部門間信息共享核查就需要提上議事日程，為此要加快推進“互聯網+政務服務”建設，進一步破除部門之間的信息壁壘，打通信息孤島，讓“信息跑路”代替“群眾跑腿”。
唐 鳴：加強社會信用體系建設和加強信息共享這兩個“實招”，不僅是改進和規範基層群眾性自治組織出具證明工作的支撐措施，而且是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要方面。要打好“組合拳”，同步推進基層治理改革創新，不斷提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。
確保有效落實狠抓與善抓
陳榮卓：政策的生命力在於落實。要從根本上改變“社區萬能章”“社區成為證明大本營”等現象，就必須狠抓落實、善抓落實，既要有“實力”，更要有“巧思”。
餘衛東：首先，要因地制宜，規範推進。雖然《指導意見》具有全國性指導作用，但各地執行進度有快有慢、有深有淺，比如當前不同地方的社區出具證明事項的範圍就有所不同。因此，近期各地要根據《指導意見》因地制宜出臺本地實施意見，做到政策銜接、配套到位，防止出現“工作斷鏈”“服務真空”。
唐 鳴：重點要加強部門協同，集中規範推進政策落地，防止“以文帶行”，向基層簡單發文件了事。還要做好督查和指導，部署開展“社區萬能章”治理專項行動，上下聯動、集中推進，科學制定和細化“應由”和“不應由”基層群眾性自治組織出具證明的事項清單。
陳榮卓：其次，要釐清權責，強化責任。各地在執行《指導意見》時，要注意防範“責任轉嫁問題”，不能“蓋章有規可循，執行卻權責不明”。為此，要堅決制止和克服部門“懶政”，對於不應由基層群眾性自治組織出具的證明，要嚴格落實“誰主管、誰負責”的原則，明確相關事項責任單位，強制糾正執行“跑偏”行為。
餘衛東：同時，還要暢通問題反映渠道。比如，對於那些擅自要求居民群眾開具“奇葩”證明、部門之間相互推諉的現象要及時予以通報或曝光，“倒逼”索要證明單位的上級主管部門和推諉責任部門及時予以糾正。
陳榮卓：還要加強對社區工作人員的指導和培訓。《指導意見》出臺後，原先的一些證明事項雖然明確不應由基層群眾性自治組織出具了，但居民還是會習慣性地到社區辦理。在這個階段，社區工作人員要耐心做好解釋和說明工作，明確告知相關辦理單位，儘可能協助居民辦成事。同時，如果存在上面所說的執行“跑偏”情況，可通過問題反饋渠道提供問題線索。
餘衛東：這不是一個單項性、短期性的工作。因此，各地要持續加強宣傳，通過各種平臺讓廣大居民群眾、基層群眾性自治組織、有關職能部門都能正確把握《指導意見》的精神和政策點，讓社會各界共同監督證明清理工作。
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