導 讀:近日，北京市委、市政府印發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），正式確立了北京“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架。
這是北京市貫徹落實《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號，以下簡稱“18號文件”）的實施性文件，是具體構建北京市國土空間體系並監督實施的綱領性文件，也是推動《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）實施的總體制度設計。
01 出臺《實施意見》的背景和意義
國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系並監督實施是生態文明背景下黨中央作出的重大決策部署，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。
2019年5月9日，黨中央、國務院正式印發的18號文件明確提出，建立國土空間規劃體系並監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。
為抓好貫徹落實，市委、市政府組織專門力量結合北京工作實際研究起草《實施意見》，在深入調研、反覆論證、廣泛徵求意見的基礎上，經市委深改委審議通過後於近日以市委市政府名義正式印發。
《實施意見》明確：北京市將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記對北京系列重要講話精神，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持首都規劃權屬黨中央，牢牢把握首都城市戰略定位，以《總體規劃》為統領，建立權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系並監督實施。
《實施意見》的出臺將更好地發揮國土空間規劃的戰略引領和剛性管控作用，進一步加強覆蓋全域全類型的國土空間開發保護和用途管制，是進一步完善首都治理體系，切實提高治理能力的重要舉措，對於實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的目標，堅持一張藍圖幹到底，具有重要意義。
02 《實施意見》出臺的過程
18號文件印發前，《總體規劃》已在十九大召開前獲得黨中央、國務院批覆。隨後，北京市又按照總規實施要求組織編制了首都功能核心區控規、城市副中心控規和中心城、多點地區、生態涵養區分區規劃以及亦莊新城規劃，並壓茬啟動了鄉鎮域規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃的編制工作，全面推動醫療衛生、養老、文化、體育、市政、交通以及海綿城市、應急避難、防疫等專項規劃，推動老城整體保護規劃、四個中心功能建設規劃以及三城一區、三條文化帶、大興機場臨空經濟區等重點功能區規劃和重點地區城市設計，率先按照“多規合一”的國土空間規劃方向進行了轉型探索。
18號文件印發後，北京市及時對接國家層面最新要求，第一時間組織研究了《實施意見》，完整構建了北京市“三級三類四體系”國土空間規劃總體框架，即市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類，並統籌規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障四個子體系，形成閉環管理工作流程。
作為中央18號文件的落實文件，《實施意見》結合首都規劃的特殊重要性，重點是全面深入落實習近平總書記視察北京系列重要講話精神，針對北京率先進入減量發展階段，提出更明確、更詳細、更高標準工作要求；進一步強調《總體規劃》在北京市國土空間規劃體系中的統籌引領作用，嚴格落實首都規劃權屬黨中央，堅決維護規劃的嚴肅性和權威性；進一步梳理各級各類規劃在空間和時間維度的縱向傳導、橫向銜接關係，明確北京市已有工作與18號文中總體規劃、詳細規劃和專項規劃的銜接對應關係；進一步做好與北京市新修訂的《北京市城鄉規劃條例》、規自領域專項巡視整改出臺系列政策以及北京市營商環境改革最新制度等的銜接對接。
在體系構建過程中，北京市以《總體規劃》為統領同步推動各級各類國土空間規劃編制，城市副中心控規（街區層面）於2018年12月獲得黨中央國務院批覆，13個分區規劃和亦莊新城規劃於2019年11月由市政府批覆實施，首都功能核心區控規（街區層面）近日也由首規委全會進行了研究審議。
目前，北京市區兩級國土空間總體規劃編制工作已經完成，鄉鎮域規劃、詳細規劃和各相關專項規劃正在持續推進，有效支撐規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障的各項規則制度正在有序完善。其中，國土空間近期規劃正在與十四五國民經濟和社會發展規劃同步編制，城市體檢評估正在進一步完善方法健全機制，生態控制線和城市開發邊界管理辦法、戰略留白用地管理辦法、推動減量發展激勵政策措施、建設項目正面和負面清單等一系列國土空間規劃常態化管控運行制度規則正在陸續出臺。
03 《實施意見》的主要內容
1 明確建立國土空間規劃體系並監督實施的目標和時間表
《實施意見》分三個階段提出具體目標和任務：
✔ 到2020年，基本建立本市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制；
✔ 到2025年，健全本市國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺、“多規合一”協同平臺，全面實施國土空間規劃監測預警和績效考核機制，形成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系；
✔ 到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現國土空間治理能力現代化，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。
2 統籌“三級三類”，搭建全市國土空間治理體系框架
一是健全規劃體系，將北京市國土空間規劃分為市、區、鄉鎮三級，總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三類，明確以城市總體規劃為依據、分區規劃為基礎，構建國土空間規劃“一張圖”。鄉鎮域規劃及詳細規劃、相關專項規劃經批准後納入國土空間規劃“一張圖”。
二是強化規劃傳導，明確城市總體規劃即市級國土空間總體規劃，分區規劃即區級國土空間總體規劃，鄉鎮域規劃即鄉鎮級國土空間規劃，並理順了各級規劃的傳導約束關係，詳細規劃、相關專項規劃要服從總體規劃。
三是實行全域管控，城鎮開發邊界內組織編制控制性詳細規劃；城鎮開發邊界外的村莊地區在鄉鎮域規劃基礎上編制實用性村莊規劃，開發邊界外的國有用地納入所在區域規劃綜合實施方案。
四是推動多規合一，將專項規劃分為特定地區規劃和特定領域專項規劃，要求根據國土空間總體規劃並結合國民經濟和社會發展規劃相關要求進行編制，編制內容擴展到重點領域和區域及實施政策、行動計劃等方面，要求相關專項規劃要做好與國土空間規劃“一張圖”的校核，經審批後納入總體規劃和詳細規劃。
3 統籌“四個體系”，形成全市國土空間規劃管理閉環
一是在規劃編制的空間維度上，《實施意見》明確了三級三類國土空間規劃縱向傳導和橫向銜接關係以及各級各類規劃的編制要求、編制主體、報批程序、編制原則等，構建了剛性管控傳導有力、規劃事權明確清晰的規劃編制體系，確保城市總體規劃的戰略目標指標和底線約束要求有效傳導。
二是在規劃實施的時間維度上，《實施意見》明確了國土空間近期規劃和年度實施計劃、規劃綜合實施方案等制度性安排，並就推進“放管服”改革提出明確要求，構建了統籌空間時間、市區權責清晰的規劃實施傳導體系，在各個階段性節點環節統籌把握規劃整體性和實施分散性之間的關係，在時間軸上動態解決多規合一過程和經濟社會發展過程中可能出現的各種矛盾問題。
三是在規劃監督的反饋修正上，《實施意見》結合北京城市體檢先行先試經驗，從建立預警監測機制、完善體檢評估制度、健全監督問責機制三個方面提出了具體要求和任務，構建了評估預警反饋及時、督察問責覆蓋全面的規劃監督體系，在對規劃實施及時反饋修正過程中不斷深化完善國土空間規劃“一張圖”。
四是在規劃保障的運行支撐上 ，《實施意見》就建立健全法規政策、管理制度、技術標準、信息平臺建立等方面提出明確要求，構建了規則制度全面完善、支撐保障堅決有力的規劃運行保障體系，在一本規劃、一張藍圖基礎上進一步形成一套運行管控規則，對常態化規劃運行維護形成全方位多維度的支撐保證。
4 根據北京減量和高質量發展需要，提出更高標準工作要求
《實施意見》根據國家高質量發展要求和北京市進入減量發展階段的客觀實際，一是“堅持戰略引領”，強調國土空間規劃要深入落實首都城市戰略定位，整體謀劃國土空間開發保護格局；二是“強化空間約束”，強調國土空間規劃要以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”原則；三是“加強空間協調”，強調國土空間規劃要統籌三生空間和三大設施佈局，注重城市品質，提升城市韌性，要統籌區域、統籌領域、統籌城鄉，堅持山水林田湖草生命共同體理念；四是“落實空間保障”，明確國土空間規劃要統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，維護和保障首都國土安全和生態安全；五是“推進空間治理”，強調國土空間規劃要注重目標導向、問題導向並以人民群眾的需求為導向，創新治理方式，完善治理機制，以國土空間基礎信息平臺整合空間大數據，運用智能技術提升規劃感知適應能力，不斷提高國土空間精治、共治、法治水平。
同時，《實施意見》還就各級黨委政府落實主體責任、相關政府部門密切協同配合、規劃自然資源部門加強監督檢查等提出了工作要求。
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