何 雨
2019年8月26日国务院印发的《关于6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》的正式公布标志着以省为单位的自贸区数量已经达到了18个。自贸区的分批次渐进式扩容，也让大多数省份跻身这一新的国家战略序列。如果以省辖市为单位，在不考虑海南省的情况下，设有自贸区的城市数量已经达到了42个之多。可以说，以2013年8月22日国务院决定设立中国（上海）自由贸易试验区为起点，经过6年多的探索与实践，我国已经初步构建起了一个由点到线再到面、从东到中再到西的全方位、立体化的自贸区布局与格局。作为第四批跻身国家自贸区的江苏，如何在国家对自贸区的共性要求中体现出自贸区的江苏个性与担当呢？如何在自贸区遍地开花、竞相发展的全国态势下，科学锁定江苏自贸区的目标与定位，开拓自贸区事业的的江苏特色、贡献自贸区事业的江苏路径呢？这是做好江苏自贸区事业的认识论前提，也是做好江苏自贸区事业的方法论基础。
一、自贸区格局的国家战略逻辑
不谋全域者不足谋一域，不谋万世者不足谋一世。跻身自贸区国家梯队，为江苏现代化事业激发了新的动能，提供了新的机遇。但是，要想在自贸区竞相发展的潮流中，准确把握江苏方位、开拓江苏路径，离不开对这一国家战略布局意图的充分理解，而意图则体现在具体的格局安排与目标定位中。根据公开资料情况，从我国自贸区的布局与格局看，其主要意图或逻辑大致有三个方面：
一是以自贸区的四梁八柱架构带动全域经济高质量发展。在沿海线上，除了台湾省，北起辽宁省、南至广西壮族自治区，包括河北省，全部设有自贸区；在沿江线上，涉及到了上海市、江苏省、湖北省、重庆市和四川省五个省市，把沿江特大城市串联起来；在新亚欧大陆桥线上，江苏省、山东省、河南省和陕西省次第分布；在沿边线上，则落子黑龙江省、广西壮族自治区和云南省。至此，可以看出经过四个批次的扩容，围绕着我国经济地理的主要轴线，国家以自贸区的“四梁八柱”架构为支点与连接点，推动全域经济高质量发展的意图非常鲜明。
二是坚持起点公平下省域自贸区发展的竞争自由。截至目前，除了历经两次扩容的上海市和全省列为自贸区的海南省较为特殊外，国务院对其他设有自贸区的各个省市全面贯彻起点公平。公开资料显示，各个省市的国定自贸区面积都在120平方公里左右，从布局安排看，也是基本上采取3片区的形式。这一省级单位内部自贸区的面积设定与布局安排，相当程度上，体现了国家层面主要是致力于创设一个公平起点，鼓励各省市在结合自身实际的基础上自由竞争，以调动各地积极性与能动性，尽早形成一批可复制可推广的经验成果。
三是在因地制宜中推动自贸区定位与省级国家战略安排的对接。作为一个主权独立的超大型空间经济体，国家内部的区域差异非常大，这也使得国家战略往往要立足于区域经济地理基础，采取因地制宜的方式方法，如粤港澳大湾区战略、长三角一体化国家战略、京津冀协同发展战略等。这种战略上的错位也投射到了国家对各省自贸区的定位上，以第四批自贸区为例，除了对各省“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求”的共性要求外，明确要求各省“全面落实中央关于……的要求”，如，山东省落实的是“关于增强经济社会发展创新力、转变经济发展方式、建设海洋强国的要求”、广西壮族自治区落实的是“关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求”、河北省落实的是“关于京津冀协同发展战略和高标准高质量建设雄安新区要求”、云南省落实的是“关于加快沿边开放的要求”、黑龙江省落实的是“关于推动东北全面振兴全方位振兴、建成向北开放重要窗口的要求”，而江苏省落实的是“关于深化产业结构调整、深入实施创新驱动发展战略的要求”。总体来说，相关要求体现了国家对各地区的差异化要求，是更高水平、更优质量对接国家战略省级使命的新部署。
二、自贸区格局的江苏定位
在总体上把握国家对于自贸区的基调与意图的基础上，自贸区的江苏篇章也就有了自身的特色与使命。对于江苏来说，只有鲜明彰显区域特色，才能够在自贸区建设中贡献区域作为。结合方案与实际，江苏自贸区的主要特色或定位有：
一是具有鲜明的交汇点特色。从自贸区四梁八柱的框架格局上看，江苏自贸区在沿海线上有连云港片区和苏州片区，在沿江线上有南京片区，在沿新亚欧大陆桥线上则有连云港片区。纵观其他设有自贸区的省份，通常会涉及到1-2个交汇点，只有江苏全面对接了我国经济地理的四梁八柱主干架构，形成了陆海联动、对内深化改革与对位高水平开放相结合的全方位格局。
二是具有鲜明的均衡发展特色。除了浙江省仅设有舟山自贸区、陕西省仅设有西安自贸区外，以1个省会城市为龙头+两个非省会城市，是各省市自贸区布局的共性特征，然而在这一“1+2”格局中，能够均衡地在全省范围内连接东西、贯穿南北的只有江苏。如，辽宁省集中在沈阳—大连—营口、广东省集中在深圳—广州—珠海、福建集中在福州—泉州—厦门等沿海导向的小三角空间内。这一省内自贸区格局以主要增长极为核心，具有较强的极化色彩，无法或很难对省内更为广大的其他地区形成良性的带动与辐射作用，相反，在马太效应下还有可能会进一步恶化省内经济社会发展的区域不均衡性格局。与之相比，江苏自贸区位于全省的东北、东南与西南，借助于正在加速建设中的以高铁为核心的现代路网体系，如，连淮扬镇、徐宿淮盐、南北沿江高铁等，不同自贸区之间的互联互通便捷高效，通过同频共振发挥“1+1+1>3”的整体效应，助力省内全域一体化发展。
三是具有鲜明的江苏强项特色。深化产业结构调整与实施创新驱动发展战略，是国家对江苏自贸区发展的定位与要求，也是江苏发展的当务之急。对于江苏来说，深入实施创新驱动战略，是构建转型升级最大动力源的需要，也是发挥全省科教人才底蕴深厚优势的需要；而推动实体经济创新发展和产业转型升级，是立基于我省制造业大省强省的底色，与我省全力构建自主可控的先进制造业体系，扎实迈向全球价值链中高端的努力相一致；打造开放型经济发展先行区，顺应了我省构建对外开放高质量的既定战略。总体而言，国家层面的定位顺应了时代趋势、体现了江苏优势。
三、自贸区建设的江苏路径
千里之行，始于足下。国家战略的红利与江苏省情的优势相互叠加，使得我们有理由在全国范围内打造出一个自贸区的江苏名片，树立起一个以自贸区为支点推动全省迈向高质量发展的江苏样本。积极抓抢自贸区机遇，充分释放自贸区红利，也意味着我省在自贸区建设上要以新作为落实新要求。为此，必须高点站位、积极谋划，加速推进我省自贸区建设：
一是要在契合自贸区空间布局的基础上发挥溢出效应。覆盖全省的南北、东西三个片区的格局，意味着自由贸易区肩负着带动区域协调发展的使命。连云港片区要在做强做大“一带一路”交汇点、向东开放与向西开放链接点的同时，积极成为苏北振兴的新支点，推动自贸区红利向徐州、淮安、宿迁和盐城的扩散，而苏北高铁网络的加速发展也为苏北其他城市对接连云港自贸区创造了新的条件。南京片区是以江浙沪皖为主体的泛长三角的地理中心，也是距离中部地区最近的特大城市。为此，要充分发挥其承东启西、连南接北的区位优势，不仅要成为长三角一体化国家战略的西翼支点，而且要在中部崛起国家战略中发挥自身的溢出效应，着眼于长远，推动南京片区红利向尚无自贸区布局周边城市，特别是安徽城市扩散。苏州片区重点要发挥其制造业基础雄厚、外向型经济发达的优势，打造我省对外开放高质量、经济发展高质量的样板。
二是要在契合自贸区功能定位的基础上预留“非预期”效应。三大自贸区有着不同的定位：连云港片区重在面向“一带一路”国家，南京片区重在自主创新与现代产业示范，而苏州片区则重在产业高端化与高水平对外开放。这是对我省自贸区的总体定位，也是我省自贸区建设的行动指南，但是，我们知道，非预期结果是事物发展的固有属性之一。对于突出优势、强化先行先试的自贸区来说，要在坚持主导定位的同时，要为自贸区内的其他的“非预期”创新预留空间，增强自贸区发展的可能性与多样性。
三是要在契合自贸区体制机制的基础上形成可复制可推广经验。自贸区是一个特殊经济区域。特殊，体现在市场主体、产业产品等方面上，更体现在其运行的体制机制上。充分利用自贸区的体制机制优势，积极开展先行先试探索，为其他地区的发展探路，是自贸区的应有之义。为此，要在问题导向下，从各个片区的实际出发，及时打通实践中的各种堵点痛点，进而为全省甚至全国提供可复制可推广的经验。
江苏省社会科学院区域现代化战略研究中心副主任、副研究员 何 雨
（转载自《长三角观察》2019年第11月号（总第96期）
