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PPP是政府和社會資本合作模式，對拉動社會投資、降低公共基礎設施建設成本具有重要作用。2014年至2020年2月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目9459個、投資額達到14.4萬億元，PPP成為公共基礎設施項目運營的經典模式。近日，財政部發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“《操作指引》”），以規範PPP項目全生命週期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。本期議苑就該問題進行討論。
主持人：趙 鑫
嘉 賓：匡賢明（中國改革發展研究院經濟研究所所長）
李長安（對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）
和靜鈞（西南政法大學政治與公共管理學院副教授）
出臺《操作指引》的背景是什麼？有何意圖？
匡賢明：PPP的本質是用市場化的辦法實現公益性的目標。 這涉及到兩個關鍵環節，一是政府PPP項目的設計、發包與監管；二是項目實施方的參與、施工與費用的補償。兩個環節形成一個閉環，關節點在於績效。PPP推出以來的一段時間內，更多關注項目設計和實施層面，對績效管理缺乏統一標準。這使得各級地方政府以委託方身份在選擇、管理、考核社會資本時缺乏抓手，社會公共利益衡量難以做到全面和客觀，甚至有可能增加地方政府隱性債務風險。
在這個背景下，《操作指引》，相當於一個操作指南，無論是政府還是社會資本，都可以此為依據。從制度層面看，這有利於穩定各方的制度預期，有利於PPP項目的平穩健康發展，也有利於降低糾紛解決成本。更重要的是，它有利於釋放社會資本巨大的潛力，使各地的重大項目能夠與社會資本有機結合，既達到公益性目標，又實現高效增長。從這個意義上說，《操作指引》有長遠的制度意義。
李長安：PPP就是政府與社會資本合作，生產公共產品或提供公共服務的一種模式。自PPP運作以來，受到地方政府和社會資本的普遍歡迎，合作規模日益壯大。但是，如何對PPP模式進行有效監管，特別是進行績效評估，卻存在著許多問題和缺陷。一方面，地方政府引入PPP模式後，質量是否符合要求，管理是否有效；另一方面，社會資本加入的積極性是否提高，基本利益是否得到保障等，都需要進行評價和評估。
此次《操作指引》的出臺，是在總結多年運營經驗的基礎上提出來的，主要還是為了加強對PPP項目的管理和評價。和靜鈞：一直以來，對純公共基礎設施或準公共基礎設施的規劃、建設、運行、管理，都是由公共財政一手包辦的。但基於公共財政的有限性，註定了在經濟建設中必須讓民間資本融入進來，因為社會上有充裕的存量資本。為了規範PPP項目管理，也為了讓PPP融入到整個資本市場，尤其是為了滿足政府預算績效管理的“花錢必問效”的鐵紀律，財政部適時推出PPP項目績效管理的操作指引，體現了“按效管理”原則，表現出代表公共利益方的管理者更積極有為的態度。
近段時間“新基建”受到社會各界的關注，《操作指引》將對新基建產生哪些影響？
和靜鈞：“新基建”是相對於“老基建”而言的，以智能服務為特色的“新基建”PPP項目，除了在傳統的大型公共基礎設施建設領域發揮作用，同時在公共產品、公共服務、準公共事業等領域，也具有顯著優勢。以新冠肺炎疫情防控中推出的“健康碼”為例，項目的構想、設計，基本上由社會資本方阿里巴巴集團完成，速度快、專業性強，社會效益顯著。而“老基建”領域，項目前期準備工作基本上由政府承擔，除非政府擁有足夠的專業能力，否則由政府參與或獨立完成的前期工作，要麼漏洞百出，要麼低效拖沓。
此次出臺的《操作指引》，使以績效管理為框架的“新基建”的評估更加明確，項目週期相對縮短，這能夠激發社會資本的參與熱情，績效評估的能效得以充分提高。匡賢明：無論是新基建，還是傳統基建，共同點都是需要社會資本的參與。《操作指引》更加註重市場導向，強調項目全生命週期績效管理，對管理規範、有技術優勢的社會資本來說更為有利。可以預期，《操作指引》將有助於釋放出新基建對PPP項目的需求，使更多社會資本參與到新基建中。
李長安：從新基建的內容看，很多都屬於公共或準公共產品和服務的範疇，這也是能夠引入PPP模式的基礎。據統計，在全國已經落地的PPP項目中，包括信息網絡建設、光電、充電樁、生物質能、智慧城市、科技等的新基建項目投資佔比不到1%。新基建的融資需求大，建設週期長，在當前地方政府財政壓力不斷加大的背景下，單純依靠政府財政難以為繼。因此，引入PPP模式勢在必行。與此同時，大量已引入PPP模式的新基建項目，也急需開展績效評估的規範化管理，
該文件的出臺，有助於規範新基建項目的績效評估，提高項目建設的效率。《操作指引》還有哪些亮點值得關注？
李長安：此次《操作指引》的一個亮點，就是要求績效評估覆蓋PPP項目的全生命週期，文件明確規定，PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命週期開展的績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動。這樣，績效評估將包含中間績效目標和最終績效目標、總體績效目標和年度績效目標等系列目標，覆蓋項目全過程以及事後評價。不僅如此，績效目標的內容和績效評價指標體系的規定也比較詳盡，《操作指引》明確PPP項目績效指標體系由績效指標、指標解釋、指標權重、數據來源、評價標準與評分方法構成，這對於具體操作具有很強的指導意義。事實上，對於績效指標體系的設立和規範，是《操作指引》的核心內容之一。
和靜鈞：《操作指引》第二十六條關於項目信息公開並建設信息及時更新的PPP項目綜合平臺的要求，非常重要。 如果做不到這一基本要求，PPP項目的公共性就會喪失，PPP將會淪為特許權壟斷經營的工具，反而違背了政府與社會資本合作的初衷。注重公開，接受監督，這既是PPP項目健康成長的基礎，也是項目績效管理的重點。
匡賢明：《操作指引》有兩大亮點。
一是考核力求量化。第七條PPP項目績效目標編制中，細化量化是最重要的要求。它提出，PPP項目的績效目標應從產出、效果、管理等方面進行細化，儘量進行定量表述；不能以量化形式表述的，可採用定性表述，但應具有可衡量性。目前正在實施的PPP項目，確有一部分績效管理的目標不清晰、考核指標不具體、職責分工不明確、具體方案缺乏可操作性、公眾等相關方參與不足等問題發生，影響了PPP的實施效果。力求量化，就是在管理、考核的過程中，形成相關方有共識的績效標準，減少主觀化，減少不合理的自由裁量空間。
另一個亮點是實行全面按效付費制度。 從PPP管理探索看，早期實施方案有績效考核設計，但考核結果未與付費掛鉤，使得考核缺乏約束力，《操作指引》明確要求“完全掛鉤”，使績效成為付費最重要的標準，由此可以倒逼PPP項目的規範運作，提升項目的實施效果。
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