記者 | 徐悅東
近日，印度的新冠肺炎確診病例在不斷增加。其中，截至當地時間13號上午，印度最大的貧民窟達拉維貧民窟確診病例升至47例，其中5例死亡。
貧民窟被視為是印度防疫的一個“定時炸彈”，因為其人口密度非常大。據《衛報》報道，印度有近六千四百萬人居住在貧民窟裡。而達拉維貧民窟可能是世界上人口密度最高的地區之一，一片面積不足2平方公里的土地上，一共生活著至少100萬人，經常一個房間裡就住著八到十個人，平均1440人共用一間廁所。因此，貧民們是無法做到隔離和維持社交距離的。在貧民窟中，清潔設施十分匱乏，而且錯綜複雜的佈局，讓工作人員很難對居住在其中的人們的行動軌跡進行追蹤，也很難讓快遞員上門送貨。因此，貧民窟的居住者需要親自走出家門購買物品，人流量將會維持在較高的水平。最關鍵的是，對於掙扎於溫飽的貧民來說，防疫對於他們來說是極為奢侈的事情。這一切都是病毒傳播的溫床。
達拉維貧民窟
對此，印度政府決定延長封鎖令的期限，而且從4月11日開始，印度政府派出150名醫生前往該地區對達拉維貧民窟進行體溫排查。為了應對人均病床數量低、薄弱的醫療資源不堪重負的情況，印度政府將兩萬節火車車廂改造成隔離病房，並部署在印度的疫情重災區以應對疫情。
但是，由於封鎖令的實施，住在貧民窟的居民的非正式經濟網絡和物資供應受到了極大的影響。許多在城市打工的貧民決定不顧一切返回家鄉，這導致了將近有四千五百萬印度人返鄉。《衛報》形容這是印度自印巴分治以來規模最大的一次人口遷徙，喚起了人們對1947年大遷徙的回憶。《印度快報》將這場返鄉稱為“印度正在走回家”。印度政府已經關閉各邦之間的火車交通，這使得成千上萬人聚集在汽車站。但是，由於長途汽車供不應求，許多人選擇徒步回家。於是，不乏有窮人死於這場徒步遷徙。此外，這也有可能使得疫情擴散到醫療資源更為薄弱的農村地區。
趕著回家的印度人
印度總理莫迪對窮人們表達了歉意，並表示對窮人們提供更大的支持，比如願意為停留在城市的窮人們付房租以及提供免費食物。但是，隨著城市經濟的停擺，這些流動勞工們的非正式僱傭關係即時解散，他們無法在如今的城市下找到合適的工作，政府並未解決他們的收入來源問題。加之，在貧民窟裡無法保持合適的社交距離。迫於生計和對疫情的恐慌，這些措施難以取得理想中的效果。
印度貧民所面臨的問題也是全球化流動勞工所面臨的代表性難題。在所有遭受疫情衝擊的人群中，流動勞工所面臨的風險是最大的。對於他們來說，封鎖首先意味著難以維持生計和難以回家。排他性的全球化使得他們成為了疫情衝擊之下最脆弱的群體。
印度的貧民窟問題為何如此嚴重？
在許多人眼中，貧民窟有著最惡劣的住房條件、最不衛生的環境，是多種傳染病的傳染源，也是各種犯罪活動的窩藏地點。在許多發展中國家，貧民窟都是一個正常的現象，也是一個難解決的問題。在巴西，正如電影《上帝之城》裡展現的那樣，黑幫以貧民窟作為他們的基地，其氣焰之大令人震驚。墨西哥的貧民窟問題也很嚴重，這也給了販毒集團可乘之機。然而，印度居住在貧民窟的人口是最多的，其貧民窟問題是最嚴重的。電影《貧民窟的百萬富翁》的熱映甚至還催生了火熱的孟買貧民窟旅遊，讓中產階級一睹那些為他們做著低端產業的貧民們所居住的奇觀。為何印度的貧民窟問題會如此嚴重？
《貧民窟的百萬富翁》劇照
發展中國家貧民窟的直接成因大體有兩方面，一方面是農民因缺失土地或人口膨脹導致無法繼續在農村生活，另一方面是城市化和工業化為農民提供了大量就業崗位，使得他們能夠進城打工。但是，城市化的速度過快，社會發展落後於經濟發展，導致住房緊張，貧民窟就產生了。
隨著印度人口的快速增長，農村已承載不了如此多的勞動力，這製造了許多剩餘勞動力。由於城市發展需要大量廉價勞動力，許多農民便進城打工。大量人口向城市湧入，造成城市住房緊張。這也是貧民窟人口密度極高的原因。而且，不是所有的貧民都能住上貧民窟，根據印度全國抽樣調查組織的數據顯示，印度居住在貧民窟裡的人口約佔城市貧困人口總量的五成。這意味著還有許多貧民露宿街頭，無家可歸。
環境惡劣的貧民窟
這些年來，儘管印度的城市貧困人口在佔總城市人口的比例上是下降的，但其總數是在上升的。這說明印度的城市化速度非常快，也說明印度的貧民窟還在不斷茁壯成長。在特大城市，比如孟買、德里、加爾各答，居住在貧民窟的人口就佔其城市人口的比例在42%-55%之間。
這些進城的農民受教育程度很低，缺乏技能培訓的機會，很難真正“發家致富”。印度政府對教育、衛生和技能培訓等投資的不足使得許多沒有技能的貧民 很難找到體面的工作。因此，許多貧民做著一些非正式的僱傭工作——家政服務、為中產階級當司機、出租車司機、建築工人等。他們為這個城市提供著廉價勞動力和低端產業的服務，但是他們本身卻被城市“排除在外”。
由於貧民負擔不起住房，住在貧民窟的他們，在正式的文件上沒有“地址”。這使得他們在獲得水、電和衛生設施等公共服務的過程變得複雜，這也客觀上使得他們被排除在政府對公民的公共服務裡。而印度政府的官僚主義助長了貧民窟問題。不同級別的官僚經常要求貧民窟居民提供他們缺乏的文件。官員們還延遲提供貧民的住房供應，使得他們一直定居在這些貧民窟裡。貧民們在主流話語體系裡“失聲”，他們本身也置於印度種姓制度中的最低一環。而且，擁擠和骯髒的環境導致疾病叢生，一場疾病很容易就將他們繼續鎖定在貧困的陷阱裡。
為了改善貧民窟，印度政府該如何努力？
貧民窟是城市化的問題，這也意味著印度政府面臨著如何選擇城市化的方式，來應對貧民窟問題。《大西洋月刊》曾報道，“70%的印度尚未建成”。麥肯錫孟買辦事處的董事Shirish Sankhe很樂觀，他認為貧民窟就是即將要被建設的城市。印度的城市化還需要許多的基礎設施。他認為，在2030年之前，印度的城市化率將達到40%，預計還會有三億人口遷徙到城市。這意味著印度的城市將迎來大發展。印度需要建設7億至9億平方米的商業和住宅面積，相當於“每年新建一個芝加哥”。如今，2030年的印度中的70%到80%都還尚未建成。
而如何正確設計和規劃新建綠色城市，將低碳城市和智能城市的理念融入到接下來的印度城市大建設中，保證城市居民基本的生活權利，提供一個良好運轉的健康城市，是一個特別具有挑戰性的問題。在其中，投資城市基礎設施，比如公路、公共住房、清潔用水等就需要花費大量資金，Shirish Sankhe預測，到2030年，印度政府不得不在城市基礎設施建設上投資1.2萬億美元，這是一筆巨大的花銷。印度政府可能將不得不通過稅收或其他的創收計劃，比如土地貨幣化來籌錢，儘管這可能影響社會效益。
貧民窟的惡劣住房
事實上，印度政府已經耗資900億美元建設了德里-孟買工業走廊項目的一部分——託萊拉。印度政府要將託萊拉打造成智慧城市和綠色城市，其面積是孟買的兩倍。但是，這個項目進展卻不順利。當地農民流離失所，項目計劃超支嚴重，私人投資越來越少，此項目的命運尚不清楚。而且，託萊拉只能承載1500萬人，對於在2030年之前要移居城市的3億印度人來說，只是一小部分。因此要實現讓未來這3億進城的印度人在城市裡保有基本尊嚴，難度還是很大的。
為此，印度政府可以從源頭暫時減緩農村人口遷徙的速度，而這就必須改善農村的生活，投資農村的基礎設施建設。比如，促進農村地區的中小型工業的發展，以及尋找其他的創收機會來接納這些剩餘農村勞動力。此外，增進農村地區的醫療、教育和職業培訓的投資，對於印度政府來說這也是相當迫切的任務。
對於已建成的城市來說，修復和升級貧民窟，確保印度的貧民窟居民能獲得清潔的水、電和更好的工作以及居住權是使得保障貧民基本權利的必要措施。印度政府在這領域也做過很多努力，但是沒有多少成熟的處理經驗。
達拉維貧民窟就是印度城市化挑戰的複雜性的縮影。幾十年來，印度政府的各種重新開發達拉維貧民窟的嘗試都失敗了。對於這個問題，信奉簡·雅各布斯的學者認為，印度政府要認識到，達拉維貧民窟裡的非正式經濟網絡的重要性。達拉維貧民窟無疑是印度非正式經濟的奇蹟。達拉維貧民窟佔地230公頃，其中的皮革業、紡織業和廢物回收業的年營業額居然能高達10億美元左右。然而，孟買的土地資源短缺，人口密度過高，因超負荷運轉而面臨崩潰的基礎設施和薄弱的公共衛生條件，這些問題是達拉維貧民窟之所以成為問題的關鍵因素。
而推崇人類學家奧斯卡·劉易斯的貧窮文化理論的學者認為，窮人們因貧困而在居住方面具有獨特性，並形成了獨特的生活方式，這種貧困亞文化被制度化，並維持著貧困的生活，使得貧困世代傳遞。在上世紀六七十年代，印度政府對付貧民窟的方法是拆掉它們，並把窮人安置在郊區的公共住房裡。這些學者認為這直接導致了公共住房貧民窟化，因為印度政府只是讓他們搬了一個家，並未解決他們的貧困世代傳遞的問題。而且，印度政府的這種政策無視了從農村到城市的廉價勞動力移民，是印度經濟發展的主要動力。在印度政府實施拆貧民窟的政策裡，不透明的監管讓土地市場價格扭曲，這讓更多印度人在城市裡負擔不起住房，貧民窟反而在此期間擴大化了。
達拉維貧民窟
1985年，世界銀行資助的印度貧民窟改造計劃更具包容性，該計劃希望將貧民窟土地出租給貧民窟群體，並提供貸款以改善住房。該計劃在1995年推出，並吸引私人開發商加入。印度政府表示，如果私人開發商願意為貧民窟居民就地建設公寓住房，然後這些私人開發商就可以在原有的土地上根據自己的意願開發其餘的住房。
但是，這個計劃並沒有成功。達拉維貧民窟缺乏清晰的土地佔有數據，這使得拆遷談判難以進行。最為關鍵的是，重建意味著直接擾亂達拉維貧民窟的非正式經濟網絡，這可是達拉維貧民窟的經濟基礎，這個脆弱的經濟網絡一旦受影響，直接導致整個貧民窟居民的收入受到影響。而且，由於缺乏正式的社會安全網，達拉維貧民窟非正式的社區網絡一旦打破，也沒有什麼具體的過渡措施的話，這會直接擾亂了全體貧民窟居民的臨時安全網。而且，印度政府缺乏建設的標準，私人開發商建設的房子質量問題很多，貧民窟居民負擔不起維護的成本。
到目前為止，印度暫時沒有找到解決印度貧民窟問題的辦法。倘若印度政府要實施新的改造計劃，這個新計劃首先得讓達拉維貧民窟的居民參與其中，能充分表達他們的訴求，並要解決掉它們因改造搬家所帶來的經濟和社會影響，才能夠有機會解決達拉維貧民窟問題。而在新冠肺炎疫情的衝擊之下，印度貧民窟問題的脆弱性被完全暴露出來，如何保障這些“破碎的人”的基本權利和維持他們因疫情而備受衝擊的非正式經濟，是如今印度政府要處理的迫在眉睫的問題。
參考鏈接：https://www.livemint.com/Opinion/AhwjNLTtMS8GK7i1RBqnSI/Opinion--Indias-failure-to-address-its-urban-slum-problem.html，https://www.habitatforhumanity.org.uk/blog/2018/08/causes-urban-poverty-india/，https://www.theatlantic.com/international/archive/2014/06/70-percent-of-india-has-yet-to-be-built/373656/
撰文丨徐悅東
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