當前，新冠肺炎疫情肆虐全球，已經影響到全球200多個國家和地區。2020年3月11日世界衛生組織總幹事譚德塞宣佈，新冠肺炎疫情具有全球大流行的特徵，並表示這是首個冠狀病毒傳播引發的全球大流行。疫情的暴發給包括中國在內的全球大多數國家的突發公共衛生事件應對體系帶來了嚴峻的考驗，在此背景下，針對國外突發公共衛生事件應對體系開展比較研究，對於發現我國突發公共衛生事件應對體系的存在不足、進而提升我國的應對能力具有重要意義。
新加坡：“外緊內松”的“佛系抗疫
此次全球抗疫過程中，世界各國採用了各自不同的抗疫策略。其中新加坡的抗疫策略因為和國際社會相當不同，特別引人矚目，有國內媒體將其形容為“佛系”抗疫。其主要表現形式是不鼓勵公眾佩戴口罩、不禁止大型群眾集會、不進行社區隔離、企業不停工、中小學不停課。實際上新加坡的抗疫政策並不是無所作為，而是“外鬆內緊”，內裡做了大量的預防和控制疫情的工作，其抗疫政策的核心目標是實現儘可能“保經濟發展，穩社會秩序”，步步為營，依靠科學和專家，以科學證據為基礎，循證抗疫。儘管國情完全不同，新加坡抗疫策略對當前我國進入後疫情時代，如何循序漸進恢復經濟生產，有一定的參考價值。
抗疫策略
新加坡的抗疫策略總結起來就是 “外鬆內緊，可防可控”。“外松” 表現為所有措施都以儘可能不打亂商業和生活秩序，不影響經濟發展為核心目標，不大規模地進行社區隔離、不叫停大型商業和社會聚集活動、不停課、不停學。“內緊”表現為自中國發現疫情以來新加坡採取了大量的細緻的管理手段，試圖通過精細的、有步驟的、精細化管理，以事後糾錯為主，通過其高素質的公務員隊伍，以及高素質的國民實現“人定勝天”的抗疫戰爭的勝利。其“佛系抗疫”策略的組成部分：“特別追蹤隊”、幼兒園和中小學不停課不停學以及不鼓勵帶口罩的政策，淋漓盡致地體現了其抗疫策略核心理念。
新加坡政府防疫策略的核心舉措之一是不進行封鎖社區和限制移動的主動預防，而是通過事後積極追蹤並隔離與確診病人密切接觸者，做到杜絕傳染源，使染病規模始終可控。1月22日當第一起感染者被確診後，新加坡衛生部立即組建了70人（每組10人，共7組）的特別追蹤隊。其任務就是每天2班倒，從早上8：30工作到晚上10點，每週7天連軸轉，通過撥打電話尋找病人的密切接觸者（close contact）。新加坡政府認為通過手術刀般精準地追蹤和密不透風的追蹤體系，所有與確診病人親密接觸過的接觸者都可以被找到和隔離。
新加坡“佛系抗疫”政策的另一核心政策是幼兒園和中小學不停課不停學。這一政策和世界其他國家在疫情一開始首先停課停學的舉措大相徑庭。3月22日在新加坡中小學春假結束、民眾普遍認為假期會延長的情況下，新加坡教育部部長王乙康向公眾解釋了照常開學的理由。王部長指出有充足的證據顯示年輕人比成年人更不容易感染新冠病毒，目前確診的幾個學生都不是在家裡和學校感染的。他援引新加坡國立大學醫院藥學組主任、國際衛生組織全球傳染病暴發警告和響應網絡主席Dale Fisher的觀點，指出學生在學校可能比在家裡更安全。一是學校有足夠的衛生檢查和監督舉措。二是學生放假在家，會跑到社會上和在社區玩耍。此外停學對社會的正常運作影響很大。對於那些夫妻是雙職工的家庭，小孩不上學會給父母工作帶來很大的困擾。特別是抗疫期間，前線醫護人員的子女如果不上學在家的話，會嚴重影響他們的工作。
新加坡“佛系抗疫”抗疫政策的另一突出特色，是政府不鼓勵民眾佩戴口罩。援引世界衛生組織的建議，新加坡衛生部不鼓勵人們帶口罩。新加坡衛生部在報紙頭版和社區廣告中以非常醒目的標記提醒民眾如果身體健康的話，不需要戴口罩。在橙色警戒之後，新加坡總理李顯龍發表電視講話再次重申，民眾如果健康的話，不需要帶口罩，並且保證政府有充足的供應。新加坡媒體和醫學專業人士也通過各種途徑，向民眾宣傳和解釋帶口罩對於防範病毒沒有作用，表示如果口罩佩戴不合格，還會有害健康。2月19日新加坡貿工部部長陳振生在新加坡中國總商會的閉門談話錄音被洩露。陳振生談及政府不建議民眾戴口罩，是因為口罩在世界範圍內缺貨，如果民眾戴口罩，消耗巨大，無法將口罩留給醫護工作者使用。新加坡民眾整體非常相信政府。政府不建議戴口罩，絕大多數新加坡人在社區感染集群逐漸增加、不明感染源越來越多的情況下，仍然不佩戴口罩，生活如常。在陳部長解釋不鼓勵佩戴口罩是因為口罩採購困難的情況下，新加坡民眾對政府的做法表達了高度的支持和信任。
日本：建立完善的從中央到地方的突發公共衛生事件應對體系，及時應對疫情信息
截至4月7日，日本國內新冠病毒感染累計確診4000多例。在兩個多月的時間裡，日本的感染者雖有大幅度增加，但與歐洲國家相比，增幅較小。從整體治療效果看，一是死亡者少，累計治癒者多。50%以上的重症感染者已康復。二是日本醫療體制正常運轉，保證了重症患者得到有效救治。自新冠肺炎疫情在日本蔓延以來，日本政府依據《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對策特別措施法》，在內閣設立新冠病毒對策本部，制定應對措施，並按照現行公共衛生危機管理體制進行疫情防控。
抗疫策略
日本公共衛生危機管理體制分為三級政府兩大系統。三級政府是指國家（厚生勞動省）、都道府縣及市町村。兩大系統是國家層次和地方層次的公共衛生危機管理系統。當國家突發公共衛生危機事件時，根據地方自治制度及《傳染病法》的相關規定，國家、地方政府及國民必須履行相應的義務和責任。
內閣決策機制及具體措施。1月30日，內閣開會決定設立新冠病毒對策本部（以下簡稱對策本部）。對策本部是非常設機構，只有危機發生時才設立，同時設立的還有內閣危機管理中心和內閣信息集約中心。內閣危機管理中心作為政府開展危機管理活動的中樞機構，採取24小時全天候體制。當緊急事態發生時，內閣危機管理中心下設內閣對策室，室長由內閣危機管理總監兼任，各個省廳派遣局長組成對策室成員。內閣信息集約中心迅速收集和確認疫情相關信息，並在第一時間向政府主要領導報告。危機管理中心根據內閣信息集約中心提供的信息召開緊急會議，提出應對方案，為決策提供參考。當緊急事態發生時，根據《事態對策法》第10條第1項，由內閣總理大臣設立緊急對策本部，由緊急對策本部調整各省廳的權限。截至2020年3月20日，新冠病毒傳染病對策本部召開了21次會議，傳染病對策專家會議召開了8次。
日本公共衛生危機管理體制特點。第一，公共衛生危機管理體制的法制化和程序化。日本政府根據危機的不同種類和不同階段，依法應對。根據《內閣法》，為應對國家危機，在內閣官房常設內閣危機管理總監一職，協助官房長官處理危機管理相關事務。當公共衛生危機發生時，立刻設立對策本部，由對策本部負責制定針對性、操作性強的對策。對策本部長由總理大臣擔任，厚生勞動大臣及其他大臣擔任對策本部成員。同時，在內閣設立內閣危機管理中心。此次新冠肺炎疫情發生後，日本政府嚴格按照《傳染病法》《檢疫法》《新冠病毒等對策特別措施法》，設立相應機構，採取相應對策。同時，制定了標準化的公共衛生危機管理行動方案，例如，及時向國民、企業及社區提供信息；準確掌握國內疫情情況；完善醫療保障（諮詢中心、門診及住院）措施；對受疫情影響的中小企業提供低息貸款及對家庭提供現金補貼等。
第二，公共衛生危機管理體制的專門化和科學化。日本政府嚴格按照客觀數據和專家意見科學決策。日本政府在內閣設立信息集約中心，及時收集並分析處理國內外疫情信息，並直接提供給對策本部成員及新冠病毒對策專家會議。對策本部為了聽取醫學等領域專家意見，啟動新冠病毒對策專家會議，專家會議會長由國立傳染病研究所所長擔任，成員由大學和研究機構的相關研究人員組成。這次新冠肺炎疫情發生後，安倍首相充分聽取專家意見後才制定“重點救治重症患者，最大限度減少死者，防止醫療體制崩潰”的應對疫情基本方針。日本政府根據上述方針，通過在諮詢、檢測及治療上設定較高門檻，排除輕症患者，重點救治重症患者。同時，通過呼籲國民保持自律，儘量不聚集、不參加大型活動，有效管控了疫情，保障了社會活動和經濟活動正常進行。
第三，公共衛生危機管理體制的系統化和信息化。日本公共衛生危機管理體制具有快速反應的縱橫交錯的應急管理網絡。在內閣統一指揮下，涵蓋厚生勞動省、地區分局、保健所、綜合醫院、國立傳染病研究所等國家級應急管理系統和由都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市町村保健中心等組成的地方管理系統。值得一提的是，系統內各部門都建立了各自的應急管理機制。因此，當公共衛生危機發生時，系統內的各部門按照各自的危機管理機制，恪盡職守，並同其他部門相互配合，保證系統的高效運轉。日本政府為了提高應對危機的能力，將最新技術應用於政府危機管理系統。信息化建設一直是日本政府危機治理機制建設的重點所在。在這次新冠肺炎疫情防控當中，信息圖像的收集與彙總、新冠肺炎疫情的預測、救助及流行病學調查等方面，信息技術發揮了重要作用。
韓國：“查病源、重隔離、多檢測”，建立清晰的防疫策略
韓國在新冠肺炎疫情暴發的初期階段防控較有成效。但2月18日第31例患者的出現，成為了韓國防控新冠肺炎疫情的分水嶺，防疫形勢急轉直下，大邱和慶北地區以新天地教會會員為中心的集體感染人數迅速攀升，2月26日新增病例達到每天946例的高峰，新增病例中與新天地大邱教會及清道郡大南醫院有關的佔比達68.8%。韓國防疫重心逐漸轉移到防控社區感染方面，面對新形勢韓國政府立即完善並升級原來的相關應急管理體系。
抗疫策略
一積極構建中央到地方的協同指揮系統。2月23日韓國政府正式發佈新冠肺炎疫情最高級別“嚴重”預警，首次由國務總理丁世均擔任“中央災難安全對策本部”的本部長，成立了以“中央災難安全對策本部”為指揮中心的全國防疫體系；在中央，以“中央應急處理本部”（由保健福祉部長官擔任本部長）、“政府支援本部”（由行政安全部長官擔任本部長）共同協調管理；在地方，以各地區“災難安全對策本部”為基盤。韓國國務總理、中央災難安全對策本部長丁世均2月25日抵達大邱，坐鎮指揮抗擊新冠肺炎疫情的工作。
二“查病源、重隔離、多檢測”的防疫思路清晰、措施得當。針對大邱和慶北地區的疫情，文在寅總統指示採取“最大程度的封鎖”措施並非封堵該地區，而是最大限度阻斷疫情擴散。對新天地教會的會員進行大規模篩查，對確診者和疑似病例實行隔離，要求疫區入境人員設置手機自我診斷系統APP，每天上傳自己的體溫情況，進行自我管理，發現異常可及時與診療中心聯繫。韓國政府開發了一種帶有GPS功能的APP來管理（隔離人員）。這些人一旦踏出家門，系統就會自動報警。
仿效中國的“方艙醫院”，韓國政府在大邱疫區的園區，用 45個集裝箱建造起集裝箱醫院，同時啟用了軍方機動醫院緊急增援。為了收治更多患者，還增設了生活治療中心，以便將輕症患者與普通人隔離。
政府出臺一系列相關的法律措施來確保防疫工作的推進。2月26日，在國會全體會議上通過了《傳染病預防法》《檢疫法》《醫療法》三法部分修訂案，統稱“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒絕接受檢疫時可處以300萬韓元以下罰款的條款；對拒絕、妨礙或迴避隔離的行為，故意隱瞞、漏報事實等行為，將判處兩年以下有期徒刑或2000萬韓元以下罰款，提高了威懾力。
韓國政府本著“應收盡收、應檢必檢”的全免費原則，加大了財政投入，為抗擊新冠肺炎疫情編制了11.7萬億韓元（約合人民幣684.3億元）規模的補充預算，政府加大了生產試劑盒的支持力度，每週能生產1.5萬個試劑盒，可以支持每週40萬人次以上的檢測量，極大地支援了韓國的疫情防控。韓國還創新檢測方法，設置了633個篩查點，包括“免下車”篩查診所（要求檢測者全程在車內，醫護人員從車窗採樣僅需要10分鐘即可完成），以及在發生疫情的建築物前臨時設置診所等，日檢測能力達2萬人。在韓國，新冠病毒的檢測機構和委託檢測機構可達81家，從2月4日首款檢測試劑盒獲批至3月19日，韓國已累計為27萬多人進行了病毒檢測，相當於每200人中就有1人接受了檢測。韓國具備這樣的檢測能力是吸取了2015年中東呼吸綜合徵的教訓。加強檢測能力是硬道理，韓國經驗值得全球借鑑。
文章來源：《人民論壇》雜誌 2020年4月上 《新加坡“佛系抗疫”的策略及特點》《日本公共衛生危機管理的特點及應對》《從疫情防控機制看韓國應急管理體系》
作者：廈門大學公共事務學院公共政策研究院教授 於文軒；天津社會科學院日本研究所所長、研究員，東北亞區域合作研究中心研究員 田香蘭；吉林大學行政學院國際政治系教授、博導 王 生
視覺：王洋
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