筆者長期從事基層調研，發現了一個值得觀察的現象。前些年，基層領導普遍比較“霸氣”，遇事敢決斷，口頭禪是“出了事我負責”。近些年來，基層領導普遍講規矩，哪怕是一丁點小事，也要搞集體決策，對辦事的下屬，常會千叮嚀萬囑咐，“別給我出亂子。”
“霸氣”的領導，當然是敢擔當的，但也難免一不小心出了亂子，成了亂作為的典型。而講規矩的領導，卻往往容易當成太平官，亂作為是沒有的，但也難說有擔當。看來，領導幹部既要擔當，還要避免亂作為，是一件不容易的事。
如何能讓幹創業的動力。
筆者在調研中發現，基層“背鍋”現象仍然存在。隨著治理重心下沉，基層的治理資源和事部既要敢擔當，又防亂作為？這需要完善建立健康的制度環境，保護幹部幹事權都有所增加，卻容易因為屬地責任而被問責，有的基層幹部有權卻不敢用，有的幹部反映做事的人更容易被問責。
筆者在一箇中部地區鄉鎮調研瞭解到，2018年該鎮承擔了市裡下達的景區建設任務，舉全鎮之力終於完成了。但也因此，縣裡佈置的拆除空心房的任務滯後了。結果，年終考核時，因重點工作未完成而被一票否決，分管副鎮長還被問責了。在疫情防控期間，也有戰疫一線的基層幹部反映，受疫情影響，因客觀條件不允許，手裡的工作滯後了，受到群眾投訴，結果因“戰時紀律”而被從重從快問責。
類似案例提醒我們，要防止基層治理陷入“不出事”邏輯，避免基層幹部出現“避責”心態，更要為幹部營造主動擔當作為的健康制度環境。
“不出事”邏輯、“避責”心態從何而來？筆者在基層調研中發現，有的地方的基層治理看似是講規矩了，但規矩之下卻也不作為了。有的幹部雖在做事，卻並非出於內在動力，而是考核壓力的結果。基層“背鍋”的同時，上級業務部門也有“督查化”的傾向。有的業務部門以治理重心下沉的名義將主體業務轉移給基層，通過強化督查考核權，把自己變身為某項業務的專項督查部門。要防止督查檢查氾濫，減弱基層幹部幹事創業的熱情和動力。相關業務部門更應聚焦主業，讓督查檢查工作歸位於紀檢監察部門。
基層是一個相對獨立的治理單元，主要通過面對面服務群眾的方式開展治理活動。基層治理事務往往細小瑣碎，服務對象比較多元。這就意味著，絕大多數基層治理活動是很難用統一、既定的方案進行的。因此，對基層工作的監督和制度規範，應該服務於治理有效性，而非消耗治理資源。
比如，在精準扶貧等治理活動中，為了達到“精準”的目標，國家建立了嚴格的貧困戶識別、幫扶和脫貧標準，並通過國家扶貧開發系統監督基層的政策落實。在實踐中，因為基層的實際情況與理論模型之間並不能簡單對應，有的基層為了實現數字精準，反覆填表、製作臺賬，這一過程容易滋生官僚主義和形式主義。筆者接觸的多位扶貧幹部都對脫貧攻堅任務有高度的使命感，也能身體力行投身扶貧事業，但他們卻對工作中的形式主義問題感到無奈。“數字精準”表面上提高了基層治理的規範程度，實際上卻消耗了基層幹部的擔當精神與工作熱情，降低了治理的有效性。
鼓勵幹部敢擔當、防止幹部亂作為，需要有良好健康的制度環境。其核心是，基層的自主權要與治理的規範化程度相匹配。一方面，基層治理需要適度規範化。但規範化不是文書化，也不是督查化，而是要建立一套適合基層實際的治理流程。這個治理流程，既不影響基層的自主性，還可以有效避免亂作為。另一方面，基層治理需要更大的自主權。基層的自主權不僅在於治理資源下沉、事權下放，還在於基層能夠根據實際開展治理活動的自由裁量權。
（作者為武漢大學社會學院研究員）
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