中國財政科學研究院院長劉尚希在近日由中國財富管理50人論壇（CWM50）和孫冶方經濟科學基金會聯合舉辦的“如何擴大有效投資，推動經濟儘快復甦”網絡視頻會議上，探討了如何提高政府投資的“有效性”來對沖疫情影響。
他認為，從當前來看，要從“基於物的項目+投資”轉向“基於人的項目+消費+投資”，對沖疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提。
中國財政科學研究院院長 劉尚希
投資包括政府投資和市場投資，市場投資裡有民間投資、外資投資、公有制企業投資等，相對於市場投資的就是政府投資。政府投資在政府政策的實施過程中能產生什麼樣的效應，是涉及到政府政策有效性的一個非常重要的問題。政府投資也很難說得清楚，因為現在我們的政府統計也不是很完善。政府投資方面，要把這些口徑對得很準是非常難的事。
01 何謂政府“有效投資”？
中共中央政治局會議指出，要發揮好有效投資的關鍵作用。什麼是有效投資？在理論上需要探討，在實際操作中也需要進一步界定。一般來說，政府投資也稱為公共投資，是指政府通過資本性支出形成的公共資本，構成社會總資本積累的一部分。
為什麼要有政府投資？傳統的解釋是公共產品，政府投資主要是提供公共產品。現在談的比較多的角度是，政府投資主要是基於宏觀調控，作為宏觀調控的一個重要手段來影響經濟。 運用宏觀政策、政府投資來對沖疫情的影響，也是從這個角度來說的。
政府投資的範圍是兩大類：一類是基礎設施類的投資，一類是非基礎設施類投資。機場、港口、道路、交通設施、汙水垃圾處理、公共住房、公用事業、農林水利設施、國土保護等是基礎設施類投資。教育、科技、公共衛生、醫療服務等固定資產投資屬於非基礎設施類的投資。
就我國而言，還包括另外兩類。一是轉移類資本性支出，比如政府相關部門的一些錢投到企業做為技改資金，給企業創新提供補貼，在政府統計裡沒有形成公共資本和資產，但是企業會形成資本積累。從這個意義上講還算投資，但又沒有統計到政府投資裡去。另一類是基金類資本性支出，比如政府產業投資基金，運用了金融的手段，而不是直接拿預算內的錢，或者從市場上融資投資做項目。這一類的投資主要是在競爭性領域，跟基本建設是不一樣的。
在我國還有一種情況，就是地方投融資平臺 ，也可以說是地方國企的投資，或地方政府的投資，很難分得清楚。從法律角度來說，地方投融資平臺屬於市場投資，但是和政府職能攪在一起，界限不是很分明。現在有的把這些投融資平臺、或者說城投公司跟政府投資混在一起，口徑是五花八門的。
02 如何看政府投資的“有效性”？
2019年7月1日起開始實行的《政府投資條例》，是我國有關政府投資領域的第一步行政法規。這個《條例》的出臺大概用了十多年，但現在看起來，它並沒有解決實質性問題。因為在《條例》中，對政府投資，特別是強調了公共領域的投資，規定了七個方面。這是按照過時的公共產品理論、投融資理論來設定的，背後是一種界域思維、項目思維，存在著畫地為牢的考慮，有利於維護相關部門的審批權，但很難提高政府投資有效性。
從以下四個角度來判斷政府投資的有效性。
一是基於經濟的視角，短期看是否有助於穩定經濟、中長期看是否有利於經濟增長、長期看是否有利於經濟發展，這些通常是以投資乘數大小來判斷。通過研究，我們發現，當前的政府投資乘數很低，遠遠小於1。從這個角度看，短期通過政府投資穩定經濟是非常困難的。政府投資乘數還與另外一個因素有關，邊際消費傾向。目前我們的邊際消費傾向下降，居民收入這些年有些增長，但消費往下走，形成一個“喇叭口”。邊際消費傾向下降，投資乘數減小，這帶來了一個新的問題，如果邊際消費傾向不能上升，投資乘數是無法提高的。不僅僅是政府投資乘數，市場投資乘數，也與邊際消費傾向有關。邊際消費傾向又與分配差距是相關聯的，和基尼係數相聯繫。
根據相關統計，2015年的時候，基尼係數是往上走的。恰恰是2015年開始，消費是往下走的，這時投資乘數效應在不斷地下降。政府投資乘數與消費相關聯。所以這不僅僅是經濟本身的問題了，而是涉及到社會的問題，涉及到分配差距的問題，以及整個社會的平等性問題，這些變量是相互關聯的。僅僅基於經濟從投資本身去考慮投資的有效性，恐怕很難做出一個正確的判斷。
二是基於社會的視角。政府投資屬於公共投資，不能僅僅追求經濟效益，而是有社會效益的考慮。是否為有效投資，宏觀上判斷是否能促進社會階層的流動，這涉及到人口流動、教育、培訓等，政府的投資是否在這些方面發揮積極作用。微觀上判斷是否對中低收入者有益，包括項目選址、設計等，考慮誰受益、受益範圍。
如果僅僅從經濟角度，就很難照顧到是對高收入人群、還是低收入人群的影響。從社會角度，政府投資要促進社會公平，必須對廣大的中低收入者有益，不只是把這個項目搞起來就行了。公共項目受益群體的分析至關重要，若忽略這一點，政府投資的公共性、公平性就會缺失。
三是基於生態的視角，是否有利於生態持久改善，如山水林田湖生態體系；是否有利於環境質量持續提升，如氣、水、土汙染治理。政府的一些投資在這些方面效果不明顯，比如說治理，下游在投資治理水環境，如果說上游沒有治理，下游的治理投資就白花了。這就涉及到生態補償的問題以及發展權的問題。
四是空間的視角，是否有利於優化空間佈局、是否有利於互聯互通、是否利於優勢互補、是否避免合成謬誤和相互抵消。比如說現在人口正在向城市集聚，農村裡 “村村通”的公路，等修起來以後，可能村子就空了，這樣的投資是沒有什麼效果的，等同於浪費。因為它沒有考慮到人口的流動，是按人口不流動，靜態佈局下的一種投資的佈局。還有像現在區域之間的“斷頭路”不少。為什麼出現這種“斷頭路”？國家是統一規劃，但是投資是由各個省去拿的。有錢的就先修起來了，沒錢的就擱那兒了。有的一條路修了一部分，由於它不通，導致整個一條路的功能效果不能發揮出來，這就造成了投資的有效性大大地降低。
03 當前政府投資“有效性”的判斷
當前政府投資“有效性”的表現，主要從經濟維度觀察，乘數效應弱、擠出效應高、邊際效應低。擠出效應的傳統解釋，政府配置的資源多，佔用的資金多，所以導致融資成本（利率）上升。這在我們國家市場經濟條件下，解釋力不強。我國的擠出效應主要是政府“越位”，一些市場可以乾的項目，政府來幹了。最典型的就是前兩年我國的PPP項目。政府和社會資本合作的項目很多，後來擴大地方政府專項債的發行，這些專項債就把很多PPP的項目擠出去了，也就是把社會資本（市場投資）擠出去了，導致了政府投資的有效性在降低。
另外，邊際效應低，政府投資對經濟長期增長的邊際貢獻率下降，原因是公共資本的積累到達一個新的階段，在過去公共資本積累少的時候，公共投資的邊際效應是很高的。現在，存量規模大到一定程度以後，這種邊際效應不斷下降。因為現在發展也到了新的階段，從這點來看，當前政府投資的有效性，可以說是不高的。
所以說，希望通過擴大政府投資來對沖疫情的影響，從這些方面綜合地分析，效果可能不太理想。如果按照過去那種宏觀調控思路，上項目、上投資來刺激經濟，促進經濟的復甦，有可能是會適得其反。
04 政府投資“有效性”的新準則
政府投資“有效性”在新的發展階段，應該有什麼新的準則？這就要考慮到新的發展階段了。
一是從增長轉向了發展。經濟增長和經濟發展是不同的兩個概念，在發展經濟學中有明確的區分。發展的要求高於增長的要求，必須有結構升級。平時口頭表達，這兩個概念是混用的。
二是從速度到質量。這就超越了經濟維度，我們國家現在的發展不僅僅是經濟發展，還包括社會公平、生態環境等內容，而且這些內容變得越來越重要。因為人民美好生活需要的不只是錢袋子鼓起來，還需要公平正義、法治民主和環境安全。滿足這些的發展才是高質量發展。
三是從資源驅動到創新驅動。實現這種轉變，人力資本變得更加重要。創新要以高素質的勞動者和技能人才為基礎，如工程師，不只是科學家、發明家。還需要社會規則意識、契約意識的提升，這需要更高的道德和法治信仰。否則，創新也出不來，即使有了，可能也難以轉化為現實生產力。
四是從物到人。發展最終是為了人，所以人的發展才是真正的目的。健康、文化素質、勞動技能和社會道德等方面才是發展更加重要的方面。人的發展，如果沒有跟上來，我們積累的這些國民財富可能是守不住的，甚至是財富的價值和意義就會大打折扣，難以轉化為社會的文明與進步。所以，現在應該轉向以人的發展為目的的發展。
基於上述這些考慮，政府投資也應當是有一個轉向。
05 提升政府投資有效性的基本思路和建議
當前，新冠肺炎疫情將會重塑全球經濟格局，甚至是重構人類文明發展路徑。在這個全球大變局的當口，應對疫情衝擊，重新認識政府投資和政府消費至關重要。過去，我們對投資的重視總是遠遠高於對消費的重視。現在看起來，應把二者統一起來，不能對立起來看。從目的和手段的統一性來看，公共消費可能比政府投資更加重要，因為消費是到人的生產和再生產過程，也是人自身發展的過程，同時又是人力資本的積累過程。在創新驅動的新階段，人力資本就是創新的基礎，沒有高質量的人力資本是不可能有高質量的發展。從這點來講，我覺得能把短期目標和長期目標結合起來，就是在人身上、人力資本積累上做文章。
第一，提升政府投資有效性要從“物本邏輯”轉向“人本邏輯”。圍繞人的就業、人的流動、人的能力、人的健康、人的教育、人的創新來實施政府投資。比如在人口流動方面，現在城市中大約有2億多農民工，那與他們子女教育、醫療等相關的公共設施如何去擴大？政府投資是提供公共設施的基礎，所以這就需要政府投資並引導民間投資。但是，現在大量的政府投資是投向農村公共設施，而農村人卻是往城市走。還有大量投資是投向欠發達地區，而同時欠發達地區的人卻是往相對發達地區走。我並不反對擴大農村和欠發達地區的政府投資，但要考慮人的流動趨勢，不能逆著來。
所以，公共服務應當跟著人走，投資應當跟著公共服務走，不能按照靜態的人口分佈去考慮投資佈局，要促進人的流動。基於靜態的地理佈局思維，成為體制設計的基礎，比如說轉移支付制度的設計，長期來強調地理維度的傾斜，而不是人流動維度的傾斜。現在政府投資在空間佈局上也存在著同樣的問題。這會導致政府投資與人的需要脫節，降低政府投資的有效性。
第二，要從“經濟效益最大化”轉向“公共風險最小化”。 前面提到的經濟、社會、環境、空間四個維度如何統一到高質量發展上來？中央一直強調高質量發展，這也是大家有共識的今後發展的方向。高質量發展是多維度的，統一到一個尺度上，就是面對全球的高度不確定性，降低中國發展的不確定性，使公共風險最小化。風險的公共化，使各種風險轉化為公共風險，使生產、生活成本由此上升，企業難以發展，百姓難以安居樂業。這次疫情風險充分說明了這一點。傳統的社會福利最大化的理論，已經不合時宜了，在這裡不展開討論。
第三，要從“劃政府邊界”轉向“政府和市場、社會合作”。傳統的理論，尤其是公共產品理論強調的就是政府的邊界，也就是政府和市場要劃清邊界，我覺得現在不是劃邊界的問題，應該突破這種界域思維，實現不同主體行為的合作。以行為為基準來處理政府與市場、社會的關係。而不是基於邊界去處理政府與市場，政府和社會的關係，這個至關重要。政府投資只有與市場、社會結合起來，形成合力，這樣才能是有效的。
從當前來看，要從“基於物的項目+投資”轉向“基於人的項目+消費+投資”。 現在一講到政府刺激、宏觀調控，就是找項目，上投資，路徑依賴嚴重。現在應當轉向“基於人的項目+消費+投資”，這既能促進當前內需的擴大，也有利於長遠發展後勁的增強。但是這個調整轉向可能涉及到各個部門的職能、權力和利益，估計調整起來是有相當大的難度。
在新的發展階段，應當都是以人為目標來實現政府投資與政府消費的互補，尋求一個合適的兩者比列。前面已經談到，消費是投資有效性的基礎，單一地運用投資手段，無法提高政府投資的有效性。從理論上分析，擴大消費是擴大有效投資的宏觀條件。因此，對沖疫情影響，擴大政府有效投資，應以擴大公共消費為前提。
來源：中國財富管理50人論壇 2020.3.29
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