此文看懂自然資源資產產權制度改革
自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。本文主要對自然資源資產產權制度改革相關內容進行系統梳理，包括自然資源資產產權制度相關的基本概念、我國自然資源資產產權制度改革的政策演進以及對2019年4月14日中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中有關自然資源資產產權制度改革要點的解讀。
一自然資源產權制度相關基本概念
（一）什麼是自然資源資產產權？
改革開發以來，在我國自然資源開發利用保護過程中出現自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重，嚴重影響了我國經濟社會建設與發展。為了解決這一問題，自然資源資產產權這一概念於 2013 年才提出，具體是指可用於流轉交易的具有資產屬性的那部分的自然資源的各項權能，包括所有、佔有、處分、受益權利的總和。通過市場機制形成對自然資源的使用進行配置，可實現自然資源的收益性和其價值。
（二）什麼是自然資源資產產權制度？
自然資源資產產權制度是利用經濟和法律的手段對在開發利用過程中的自然資源進行保護的制度。隨著自然資源的稀缺性和生態利益的問題不斷上升，實現自然資源可持續開發和利用就成了重中之重。為自然資源確定一個明確的“主人”，規定其權利，包括所有權、使用權、處分權和收（受）益權等，規定其義務和責任，通過一個權責明確的主人來實現對自然資源的確定責任負責者，以實現自然資源經濟效益、生態效益和社會效益最佳配置。
二我國自然資源資產產權制度改革的政策演進
2013 年，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》在第十四部分“加快生態文明制度建設”中首次規定了要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記， 形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。
2014 年，黨的十八屆四中全會作出的 《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣汙染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設”。
2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》從建立統一的確權登記系統、建立權責明確的自然資源產權體系、 健全國家自然資源資產管理體制、探索建立分級行使所有權的體制、開展水流和溼地產權確權試點等方面提出了健全自然資源資產產權制度的具體措施。
2016年12月，國務院印發《國務院關於全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，針對土地、水、礦產、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源的不同特點和情況， 分別提出了建立完善有償使用制度的重點任務。
2017 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於創新政府配置資源方式的指導意見》從建立健全自然資源產權制度、 健全國家自然資源資產管理體制、完善自然資源有償使用制度、發揮空間規劃對自然資源配置的引導約束作用等方面規定了創新自然資源配置的方式。同年，黨的十九大報告進一步深化和具體化了自然資源產權制度改革的要求與表述，將其置於“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的高度，提出要“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導， 設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構， 完善生態環境管理制度， 統一行使全民所有自然資源資產所有者職責， 統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責， 統一行使監管城鄉各類汙染排放和行政執法職責”。為更好地貫徹落實黨代會和黨的全會精神，中央出臺了一系列政策文件。
2019年4月14日中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，該《意見》提出了健全自然資源資產產權體系，明確自然資源資產產權主體，開展自然資源統一調查監測評價，這對加快健全自然資源資產產權制度，統籌推進自然資源資產確權登記、自然生態空間用途管制改革，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，具有重大推動作用。
三自然資源資產產權制度改革要點解讀與要點歸納
產權制度是社會主義市場經濟的基石，推進自然資源資產產權制度改革，一大關鍵就是處理所有權與使用權的關係。因此以土地“三權分置”為代表的所有權與使用權分離改革探索，就成為一大看點。
自然資源部綜合司有關負責人表示，為解決自然資源所有者不到位、使用權邊界模糊等問題，意見提出多方面主要任務，首當其衝就是健全自然資源資產產權體系，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，處理好所有權和使用權的關係，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。
（一）要點解讀
1土地方面
落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。
2礦產方面
探索研究油氣探採合一權利制度，加強探礦權、釆礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續保留期限，根據礦產資源儲量規模，分類設定採礦權有效期及延續期限，依法明確採礦權抵押權能，完善探礦權、採礦權與土地使用權銜接機制。
3海洋方面
探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租作價出資（入股）等權能，構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘塗養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘塗養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水採礦權的關係。
緊隨其後，就是強調明確自然資源資產產權主體，以解決自然資源資產產權主體規定不明確、自然資源資產所有者主體不到位、所有者權益不落實、因產權主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題。
為此，意見提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委託省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。
推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，農村集體經濟組織成員享有合法權益。自然資源部綜合司有關負責人說，意見還強調保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。
（二）要點歸納
1重要基礎性制度
自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。
2四大基本原則
堅持保護優先、集約利用；堅持市場配置、政府監管；堅持物權法定、平等保護；堅持依法改革、試點先行。
3 2020年目標期限
到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立，自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。
4九大改革任務
健全自然資源資產產權體系、明確自然資源資產產權主體、開展自然資源統一調查監測評價、加快自然資源統一確權登記、強化自然資源整體保護、促進自然資源資產集約開發利用、推動自然生態空間系統修復和合理補償、健全自然資源資產監管體系。
5自然資源資產產權體系
1）推動自然資源資產所有權與使用權分離——適應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發展需求，與國土空間規劃和用途管制相銜接，推動自然資源資產所有權與使用權分離。
2）承包土地與宅基地三權分置——落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”、探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
3）地上、地表和地下分設使用權——加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。探索研究油氣探採合一權利制度，加強探礦權、採礦權授予與相關規劃的銜接。
4）海域、海島、水域、灘塗權利體系——探索海域使用權立體分層設權，構建無居民海島產權體系，完善水域灘塗養殖權利體系，理順水域灘塗養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權。
6自然資源資產產權主體
1）自然資源主管部門職責、資源清單和管理體制——國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。
2）收益管理制度——完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，並加大對生態保護修復支持力度。農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。
7自然資源統一調查監測評價
1）統一自然資源分類標準和開展全國調查——加快研究制定統一的自然資源分類標準。統一組織實施全國自然資源調查，掌握重要自然資源的數量、質量、分佈、權屬、保護和開發利用狀況。
2）建立自然資源資產核算評價制度和負債表——研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算，編制自然資源資產負債表。建立自然資源動態監測制度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。
8自然資源統一確權登記
1）生態空間確權登記——重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、溼地、大江大河重要生態空間確權登記工作。
2）界定產權主體、邊界——清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。
9自然資源整體保護
1）實施國土空間規劃、劃定三線——編制實施國土空間規劃，劃定並嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規範和技術標準，對國土空間實施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。
2）停止新增圍填海項目審批——以海岸線為基礎，統籌編制海岸帶開發保護規劃，強化用途管制，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。
3）國家公園自然資源資產所有權最終由國務院自然資源主管部門直接行使——加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。國家公園範圍內的全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門行使或委託相關部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門直接行使。
4）生態保護補償機制和自然保護地內特許經營權——探索建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。健全自然保護地內自然資源資產特許經營權等制度，構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。
10自然資源資產集約開發利用
1）森林和草原資源資產有償使用制度改革——深入推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產和草原資源資產有償使用制度改革方案。
2）礦業和水資源產權——全面推進礦業權競爭性出讓，健全水資源資產產權制度。
3）開發利用水平和生態保護納入出讓合同——完善自然資源資產開發利用標準體系和產業准入政策，將自然資源資產開發利用水平和生態保護要求作為選擇使用權人的重要因素並納入出讓合同。
11自然生態空間系統修復和補償
1）編制實施國土空間生態修復規劃——編制實施國土空間生態修復規劃，建立健全山水林田湖草系統修復和綜合治理機制。
2）落實和完善損害賠償制度——落實和完善生態環境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復。
12自然資源資產監管體系
1）向國務院報告國有自然資源資產報告——加強自然資源督察機構對國有自然資源資產的監督，國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資產報告。
2）向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況——各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況，接受權力機關監督。
3）建立統一的自然資源數據庫——善自然資源資產產權信息公開制度，強化社會監督。充分利用大數據等現代信息技術，建立統一的自然資源數據庫。
13自然資源資產產權法律體系
1）對土地管理法、礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法修訂——系統總結農村土地制度改革試點經驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資產產權制度改革進程，推進修訂礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關行政法規。
2）研究制定國土空間開發保護法。
14開展重大問題研究
重點開展自然資源資產價值、國家所有權、委託代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資產負債表、空間開發權利等重大理論和實踐問題研究。
15開展三類試點
1）全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點——在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點，明確委託代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制。
2）促進生態保護修復的產權激勵機制試點——在國家公園體制試點地區、山水林田湖草生態保護修復工程試點區、國家級旅遊業改革創新先行區、生態產品價值實現機制試點地區等區域，探索開展促進生態保護修復的產權激勵機制試點，吸引社會資本參與生態保護修復。
3）資源集約開發利用和加強產權保護救濟的試點——在全民所有自然資源資產有償使用試點地區、農村土地制度改革試點地區等其他區域，部署一批健全產權體系、促進資源集約開發利用和加強產權保護救濟的試點。
16開展六類紀念日宣傳
利用世界地球日（4.22）
世界環境日（6.5）
世界海洋日（6.8）
世界野生動植物日（3.3）
世界溼地日（2.2）
全國土地日（6.25）等重要紀念日，開展形式多樣的宣傳活動。
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