宅基地“三權分置”改革:“三權”關係、政策內涵及實現路徑

一、研究背景與文獻綜述

宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度,承載著安定農民、穩定社會的特殊功能,對於保障農村居民住有所居、促進社會和諧發揮著重要的“穩定器”作用。但是進入21世紀以來,隨著我國鄉村社會經濟加快轉型發展,大量農村人口向城鎮轉移,農村地區宅基地及農房閒置問題越來越嚴重,現行宅基地制度弊端開始凸顯,在一定程度上背離了公平和效率價值[1]。當前宅基地制度改革仍然是我國農村土地制度改革中的“短板”,同時也是農村土地制度改革中最敏感的領域,可以說是牽一髮而動全身。如何有效盤活利用農村閒置宅基地,激活“沉睡”土地資產,賦予農民更多的土地財產權利,為實施新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展增添新動能,這些問題引起了全社會的高度關注。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中有關農村宅基地制度改革思路是中央提出宅基地“三權分置”政策的思想萌芽[2];2015年1月,中央印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》,該意見的出臺標誌著宅基地制度改革進入“破冰”階段[3];2015年3月,原國土資源部在全國選取15個試點縣(市、區)正式開展宅基地制度改革試點工作;2017年11月20日,十九屆中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關於拓展宅基地制度改革試點的請示》,並將宅基地制度改革拓展到33個試點地區[4];2018年1月,中共中央國務院印發《關於實施鄉村振興戰略的意見》,該意見首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,從而為新時期深入推進宅基地制度改革指明瞭方向,可以認為是未來中國農村宅基地制度改革的頂層設計[5]。自中央提出探索宅基地“三權分置”以來,該政策引起了全社會的普遍關注。雖然中央提出了宅基地“三權分置”的政策設想,但未明確界定其政策內涵,也未從法理層面加以闡釋。

自中央提出宅基地“三權分置”以來,學界針對宅基地“三權分置”的內涵展開了研究,例如董祚繼認為宅基地“三權分置”的本質是對宅基地產權體系再造,以實現宅基地產權細分[6];姚樹榮等認為“三權分置”下的宅基地權利體系包括所有權、資格權、使用權和發展權[7];韓立達、徐忠國等認為“三權分置”中的集體所有權屬於自物權,是農戶資格權和宅基地使用權的“母權”,具體包括佔用、使用、收益和處分等權能[8,9];劉聖歡等認為宅基地集體所有權還包括集體對宅基地的管理、監督及收回等權能,是政府治理職能的體現[10]。針對農戶資格權,鍾和曦等認為其出發點在於保障農民“不失所”[11];呂廣輝、劉銳等認為資格權屬於集體經濟組織成員享有的宅基地分配取得和佔有使用權[12,13]。但是目前針對農戶資格權的性質,學界存在爭議,李鳳奇等認為資格權與農地“三權分置”中的承包權相似,是依附於集體經濟組織成員身份的人身權[14];李鳳奇等認為宅基地資格權是宅基地使用權人在讓渡一定期限使用權之後的剩餘權[15]。關於“三權分置”中的宅基地使用權,溫世揚等認為分離後的宅基地使用權具有去身份性,其權利主體範圍不侷限於集體成員[1];王冬銀認為通過放活宅基地使用權可以發揮宅基地要素的流動性、增加農民財產性收入[16];韓文龍等認為放活宅基地使用權需要建立風險防範機制以防發生社會風險[17]。

可見,學術界雖然圍繞宅基地“三權分置”的內涵開展了一些研究,但從宅基地產權變遷視角對“三權”內在關係、政策內涵及其實現路徑進行研究的還較少。宅基地“三權分置”是繼農地“三權分置”之後宅基地制度改革理論和政策的重大突破。近年來,我國部分地區積極開展宅基地“三權分置”改革實踐,並取得了一些成效。實踐證明,在加快新型城鎮化進程和實施鄉村振興戰略“雙輪”驅動背景下,宅基地“三權分置”政策為破解宅基地制度改革困境、有效盤活利用宅基地、激活農村“沉睡”土地資產及增加農民財產性收入指明瞭方向。但是現階段,宅基地“三權分置”還停留在政策層面,仍需要結合實踐探索加強理論研究。鑑於此,本文基於新中國成立以來宅基地產權變遷視角,對宅基地“三權分置”改革中的“三權”關係、政策內涵及其實現路徑進行研究,以期加強對宅基地“三權分置”改革的理論研究及政策認知,進而為未來推進宅基地制度改革做出整體性判斷和勾勒[18,19]。

二、新中國成立以來宅基地產權變遷回顧

現代產權理論表明,產權是由物的存在以及關於物的使用所引起的利益主體之間相互認可的行為關係,是一系列用來確定每個人相對於稀缺資源使用時的地位和社會關係[20],其重要性在於可以幫助一個人形成與其他人進行交易時的合理預期[21]。具體來說,產權一方面是通過法律來界定和維護人們對財產的權利,具有排他性、可分割性、可分離性、可轉讓性等屬性[22],是市場經濟條件下生產要素得以流通的法律前提[23];另一方面,產權是包括所有權、佔有權、使用權、收益權和處置權等多項權能在內的一組權利束[24]。對我國農村居民而言,宅基地是國家保障其在農村基本居住權的基本生活資料,農民分配取得宅基地資格的排他性、限制可讓渡性使得宅基地對於保障和實現農民“居者有其屋”、促進農村社會和諧發揮了較好的“穩定器”的作用[25,26]。宅基地產權制度是我國農村土地產權制度中最特殊的制度安排,同樣也是一種社會工具。宅基地產權的本質是與宅基地有關的活動中相關利益主體所產生的行為關係規範,是由宅基地所有、佔有、使用、收益和處置等權利組成的一組權利束。宅基地產權制度作為我國的一項本土土地制度,是在特定歷史背景下發展並形成的,與社會制度、政治制度關係密切。新中國成立以來,先後經歷了農民私人所有、“兩權分立”“三權分置”的產權變遷過程[27]。

(一)農民私人所有(1949年10月-1962年9月):國家權力主導下的制度設計

從1949年新中國成立到1962年9月27日《農村人民公社工作條例修正草案》(以下簡稱“六十條”)頒佈施行前,宅基地歸農民私人所有,農民可以自由買賣、租賃、出典和繼承,宅基地歸農民私人所有受到法律保護[28]。在此期間,根據農村土地權利的變化,分為兩個階段,第一階段:1949年10月至1955年11月9日,農民享有農村土地的所有權;第二階段:1955年11月9日至1962年9月27日,農村土地逐步集體化,由農民私有變為合作社集體所有,但宅基地仍為農民私有。

1.第一階段:

農村土地歸農民所有。新中國成立初期,國家開展了轟轟烈烈的土地改革運動,廢除了封建土地制度,並將農村土地分配給農民,實現了土地改革目標,並被1950年6月30日中央政府頒佈實施的《土地改革法》所確認。隨後,1954年的《憲法》第8條明確規定國家依法保護農民土地所有權,確認農村土地和房屋完全屬於農民私有,鞏固了土地改革運動的成果,初步形成了農民土地及房屋的私有制度。

2.第二階段:

農村土地歸合作社集體所有,但宅基地仍為農民所有。根據1955年11月9日全國人民代表大會常務委員會第24次會議通過的《農業生產合作社示範章程草案》和1956年6月30日全國人民代表大會第3次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》,國家完成了社會主義三大改造運動,積極引導和鼓勵農民加入合作社,並將農民所有的生產資料逐步轉為集體所有,實現了農村土地從農民私有到合作社集體所有的轉變,但是農民自己的宅基地仍屬於私有,農民依然享有宅基地的所有權,房屋所有權與基地所有權的權利人均為農民,國家給農民頒發房地權證[29]。其中,《高級農業生產合作社示範章程》第30條明確規定了農民入社後必須把私有的土地轉為合作社集體所有,同時第16條又規定農民原有的房屋地基不必入社。可見,雖然通過農業的社會主義改造運動,實現了土地等生產資料轉為合作社集體所有,但農民原有的房屋基地仍歸農民私有。

筆者認為在宅基地農民私人所有時期,土地產權界定具有明顯的公共性,是通過國家權力以公共方式來界定土地產權制度,國家權力在農村土地產權制度安排中發揮了決定性的作用。該時期農村土地產權制度是在國家權力主導下安排的,國家通過土地改革運動界定了農民私有土地產權邊界,明確了產權主體的責、權、利,協調了國家、集體和農民的利益,發揮了較好的制度效應,滿足了農民“耕有其田、居有其屋”的願望,兼顧了效率與公平,符合土地產權界定的公共性要求。

(二)“兩權分立”(1962年9月-2017年12月):從公權過渡到私權

從1962年9月頒佈施行“六十條”到2017年12月,宅基地產權經歷了從公權逐漸過渡到私權的發展歷程,大致可分為兩個階段,分別為1962年9月-2007年10月和2007年10月-2017年12月。

1.第一階段:

確立“一宅兩制,公地私房”制度。1962年9月頒佈實施的“六十條”具有轉折意義地確立了“一宅兩制,公地私房”的宅基地產權制度,實現了由農民私有到集體所有的根本性轉變。隨後,1963年3月20日中共中央印發的《關於各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中對宅基地產權問題又作了有關補充規定,其中宅基地使用權和宅基地所有權的概念第一次在該通知中出現,並規定了宅基地所有權歸生產隊集體,農民可長期使用宅基地,宅基地上的房屋永遠歸農民所有[30]。至此,宅基地所有權與使用權“兩權分立”制度基本確立,形成了“一宅兩制、地房分離,申請取得、長期使用”的基本框架。此後,1978年的《憲法》《農村人民公社工作條例》(試行草案)以及1982年的《憲法》及《村鎮建房用地管理條例》都進一步鞏固了“一宅兩制,公地私房”的宅基地產權制度,且在1996年底之前,農村居民和城鎮居民均可申請取得宅基地使用權[31]。但是從1997年之後,城鎮居民則不能申請取得宅基地使用權,只有擁有集體經濟組織成員身份的農民才可以原始取得宅基地使用權。1995年10月起實施的《擔保法》明確規定了宅基地使用權不允許抵押,但是由於房屋和宅基地不可分,禁止抵押宅基地使用權也就意味著農民私有房屋也不能抵押,由此導致農民住房財產處置受到了嚴格限制。至此,我國農村宅基地產權變遷至宅基地所有權歸集體、使用權及房屋所有權歸農民且農民的住房處置又受到嚴格限制。

2.第二階段:

確立宅基地用益物權與保障農民住房財產權。2007年10月起實施的《物權法》首次以基本法形式對宅基地產權進行了規範,將宅基地使用權確立為用益物權的一種,彰顯了宅基地使用權的私權屬性,為推進宅基地制度改革奠定了法律基礎。《物權法》第117條規定了用益物權人對他人所有的不動產或動產依法享有佔有、使用和收益的權利;第152條規定了宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。從上述兩條可見,《物權法》賦予了宅基地使用權的用益物權屬性,既然屬於用益物權,那麼作為使用權人的農民對分配使用的宅基地就理應依法享有佔有、使用和收益的權利。但是本文認為,“兩權分立”框架下的宅基地產權制度以保障農民居住權作為其首要功能,仍具有明顯的身份及福利保障性質。事實上,在農村地區,一方面宅基地使用權隱形流轉長期存在,尤其是在城鄉結合部的郊區和經濟發達地區的農村尤為突出;另一方面,隨著農業人口進城,宅基地的居住保障功能正在逐漸弱化,與此同時,宅基地及住房的資產功能則在不斷加強。對於農民而言,在現行《物權法》《土地管理法》《擔保法》等法律框架下,和城鎮居民相比,農民的宅基地用益物權及住房財產權難以真正得到保障和實現,這顯然是一種財產權的制度限制,是不公平的。為此,十八屆三中全會通過的《決定》明確提出要保障農戶宅基地用益物權、改革完善農村宅基地制度,有條件地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,這一頂層設計為進一步推進中國農村宅基地產權制度改革變遷提供了動力基礎。

(三)“三權分置”:多元主體共享產權

早在中央提出探索宅基地“三權分置”之前,作為宅基地制度改革試點地區的浙江省義烏市就在全國率先開展了宅基地“三權分置”改革工作,湧現出具有代表性的“浙江義烏模式”。隨後,部分地區相繼出臺了具體實施方案,積極探索宅基地“三權分置”改革路徑,其中一些地區在“三權分置”政策框架下敢為人先,在實踐中大膽探索和創新,形成了如“安徽旌德模式”“浙江象山模式”等一系列具有較好借鑑價值的典型實踐樣態[19]。2018年9月,中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,再次提出探索宅基地“三權分置”。筆者認為,中央提出的宅基地“三權分置”改革新政是新時期背景下我國深入推進宅基地制度改革的重大創新,在一定程度上擺脫了自確立農村宅基地“兩權分立”制度以來的路徑依賴,順應了城鄉融合發展趨勢,重塑了城鄉人地關係,豐富了農村宅基地產權體系,有效實現了城鄉融合發展背景下多元主體共享宅基地產權,更好地激發了農村內部發展活力,為鄉村振興注入了新動能。因此,宅基地“三權分置”改革的關鍵是重塑宅基地產權結構和權利體系,使宅基地產權邊界更加清晰、產權內容更加豐富,以實現多元主體共享宅基地產權。

三、“三權分置”框架下的宅基地“三權”關係闡釋

(一)宅基地集體所有權與農戶資格權:基礎關係

筆者認為“三權分置”格局下的宅基地集體所有權是重塑宅基地產權體系、實現宅基地產權從公權過渡到私權的重要基石,是農戶資格權的權源,而農戶資格權屬於成員權權利行使部分權能的結果,農戶資格權的實現依賴於農戶以戶為單位向所在地農村集體經濟組織提出宅基地使用權申請,獲得批准後即原始取得宅基地使用權,不具備集體經濟組織成員資格的主體則不能原始取得宅基地使用權。因此,宅基地集體所有權在“三權”中處於基礎性地位,是產生宅基地農戶資格權的本權和基礎性權利。

(二)宅基地農戶資格權與宅基地使用權:派生關係

宅基地“三權分置”政策的創新之處在於將“兩權分立”下的具有用益物權性質的宅基地使用權分為宅基地農戶資格權和宅基地使用權,併產生分離的物權法效果,主要表現為,在集體經濟組織成員農戶所擁有的宅基地資格權中,新創設具有用益物權效力的宅基地使用權。其中,宅基地農戶資格權是農戶作為集體成員所享有的宅基地權能,宅基地使用權是非集體經濟組織成員的社會主體在一定期限內對宅基地及房屋享有佔有、使用、經營及收益等權利。也就是說,由於從宅基地農戶資格權中分離出宅基地使用權,作為集體成員的農戶依然享有固有的宅基地使用權,但不是圓滿的宅基地使用權。顯然,按照物權狀態將“兩權分立”中的宅基地使用權剝離而形成的宅基地農戶資格權和宅基地使用權,宅基地使用權是在宅基地農戶資格權基礎上派生的權利,而非外力作用下的權利裂變所產生,屬於用益物權狀態的內部再細化。筆者認為,具體可以分為兩種情況:一是宅基地使用權是從農戶實際使用的宅基地中派生出來的,作為非本集體成員的宅基地使用權人可以直接對抗取得資格權的農戶;另一種是在村集體沒有宅基地可分配使用的情況下,農戶以不實際佔有、使用宅基地的形式享有保留分配宅基地的資格權,即由集體確定資格權給農戶,農戶並不申請使用具體的宅基地,宅基地使用權人可以直接與集體經濟組織發生法律關係,此時則從宅基地集體所有權中派生出宅基地使用權,此種流轉模式不涉及到與單個農戶資格權與宅基地使用權之間的對抗關係。

(三)宅基地集體所有權與宅基地使用權:監督關係

2018年中央一號文件已明確指出,在放活宅基地使用權時不得“違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。鑑於此,筆者認為,宅基地使用權是基於宅基地流轉合同的簽訂,從宅基地農戶資格權中派生出來的權能,雖然集體作為宅基地所有權人不是宅基地流轉合同的當事人,但是集體作為土地所有權人,其對於宅基地使用權人享有監督的權利,對獲得宅基地使用權的相關主體利用宅基地及農民農房所從事的開發、經營等活動起到監督調整的作用,確保農村宅基地及農房不被用於建設別墅及私人會館,嚴格宅基地用途管制,防止社會資本下鄉“圈地”從事房地產開發經營等活動。

四、宅基地“三權分置”的政策內涵

目前學術界對宅基地“三權分置”的研究尚處起步階段,關於“三權分置”政策的內涵尚無統一定論。通過對現代產權理論和新中國成立以來宅基地產權變遷進行回顧,依據《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權的規定,筆者認為,宅基地“三權分置”與農地“三權分置”政策較為相似,是在以重塑城鄉關係、順應城鄉融合發展趨勢及盤活農村存量建設用地、提高農村土地資源利用效率及激活農村土地資產、增加農民收入為目標的背景下,考慮到當前宅基地基本居住保障功能逐步弱化導致農村宅基地和住宅閒置浪費問題日益突出,農業轉移人口市民化進程中農民對住房財產功能訴求日益增強[32],在落實集體土地所有權的基礎上,重塑“兩權分立”中的宅基地使用權,從原來的“兩權”中分離出具有身份性和居住保障功能的農戶資格權,並繼續擔負著農民住房保障功能;與此同時,進一步強化“兩權”中宅基地使用權的用益物權地位,並從中剝離出獨立的宅基地使用權,由其單純地承載資產功能,實現在保障農民居住權的基礎上兌現財產權,使原來的宅基地集體所有權、宅基地使用權的“二元產權結構”演變為宅基地集體所有權、農戶作為集體經濟組織成員的資格權和社會主體共享宅基地使用權的“三元產權結構”,最終實現宅基地權能體系重構與多方主體共享宅基地產權的新格局,以滿足宅基地產權從公權過渡到私權的現實要求,這樣既堅持和強化宅基地集體所有的土地公有制底線,又兼顧作為集體經濟組織成員的農戶保留使用宅基地的身份專屬性,同時還讓不具備集體經濟組織成員身份的社會主體可共享宅基地使用權,從而解決農村宅基地和住宅閒置浪費問題,有效提高農村土地資源利用效率,並激活數百萬億的農村宅基地市場,增強宅基地使用權的流通性及實現農民宅基地財產價值,這樣可以更有效地實現包含集體土地政治治理與收益分享功能、宅基地居住保障功能及財產價值功能在內的宅基地產權制度,形成集體、農戶和社會主體三方共享宅基地權利的產權配置格局,進一步深化在土地公有制框架下賦權擴能與賦權於民,以及實現宅基地資源配置中開放性與封閉性的均衡,以滿足堅持集體土地所有制下保障農民“不失所”及實現宅基地資源市場化配置,實現農民住房財產價值的現實需求[33]。鑑於此,本文構建了宅基地“三權分置”政策的內涵框架(見圖1)。

圖1 宅基地“三權分置”政策的內涵框架

根據上述框架,筆者認為宅基地“三權分置”改革並不是在“兩權分立”基礎上對宅基地產權結構進行簡單重塑,也並非簡單地將宅基地使用權分割為宅基地農戶資格權和宅基地使用權兩種新的權利並重新配置,其本質是在重塑宅基地產權結構的同時,實現宅基地產權結構、體系、權能及內容的演變,最終形成集體、農戶、其他組織及個人等多方主體共享宅基地權利的格局,不僅重構了農民集體經濟的實現路徑,鞏固了宅基地的社會福利功能,改變了宅基地使用權的實現方式和路徑,兼顧了公平和效率,讓宅基地可以通過市場機制實現高效利用和優化配置,破解了一直以來宅基地產權變遷所陷入的“內卷化”困境,解決了農業轉移人口市民化後的宅基地和住宅閒置浪費問題及難以實現住房財產權的現實難題,同時也有效解決了宅基地制度所承載的功能之間的矛盾衝突問題及超載問題,滿足了經濟結構變革和城鄉融合發展格局變化對宅基地制度變遷的實際需求,實現了多元主體共享宅基地權利[34]。

五、宅基地“三權分置”政策的實現路徑

(一)落實宅基地集體所有權,完善集體經濟組織所有權權能

不論是“兩權分立”還是“三權分置”,宅基地集體所有權內涵是一致的,都是集體經濟組織作為土地所有者依法對集體土地所享有的佔有、使用、收益和處分的完全排他性權利,很顯然,屬於自物權。從新中國成立以來宅基地產權變遷回顧來看,宅基地集體所有制是在農民土地私有制的基礎上,經過社會主義三大改造運動後在特殊的歷史時期形成的,適用了制度的公平性原則,對農民建造住宅所用宅基地採用無償分配的方式,滿足了福利分配的制度需要,承擔著為農民提供生活資料和生存保障的政治治理功能。改革開放以來,伴隨著我國市場經濟體制的建立和完善,工業化、城鎮化進程不斷加快,由於農村集體所有制賴以存在的社會經濟基礎逐漸弱化,導致宅基地集體所有權主體“虛化”及集體所有權“虛置”,使得作為自物權的所有權因缺失處分權而不完整,以及與處分權相聯繫的收益權也很難實現。因此,筆者認為,在宅基地“三權分置”產權格局中,宅基地集體所有權作為自物權,其所有權人——農村集體經濟組織除了擔負著為農民建造住宅分配使用宅基地的主要權能以外,還應承擔對宅基地的規劃利用、使用監督及收回處置等治理性功能;另外,為了保障集體經濟組織作為土地所有權人在經濟上得到實質性的體現,在農戶流轉宅基地、放活宅基地使用權的過程中,集體經濟組織還應享有集體土地收益分享權能,這樣才能在堅持農村土地集體所有制不動搖的前提下真正落實和實現集體土地所有權。

(二)重塑宅基地產權結構,保障農戶享有更完整的宅基地權利

按照中央的宅基地“三權分置”政策,創設宅基地農戶資格權的初衷是為了實現宅基地繼續承擔農戶的居住保障功能,保證農民享有基本的居住權益而“不失所”。宅基地農戶資格權具有顯著的身份屬性,享有該權利的主體只能是擁有集體經濟組織成員身份的集體成員。因此,保障作為集體成員的農戶基本居住權是設置宅基地農戶資格權的根本出發點,也就是說,在“三權分置”權利格局下不論宅基地使用權如何放活,都要保障農戶作為集體經濟組織成員應享有的基本居住權。目前,我國《物權法》《土地管理法》並沒有對宅基地農戶資格權進行界定,學術界針對資格權法律意蘊的理解也歧見紛呈。現階段學術界針對農戶資格權的界定存在“成員權說”“用益物權說”“宅基地使用權說”三種觀點,其中,“成員權說”認為宅基地資格權是農戶以集體成員身份申請取得的宅基地佔有權、使用權,形成於宅基地的分配階段,落地前享有分配資格、落地後享有實實在在的使用權,是集體成員實現在農村集體土地上享有的居住權益的方式[35];“用益物權說”觀點認為農戶資格權是物權,但為了避免與宅基地使用權中的佔有和使用權能產生衝突,資格權不應具備佔有和使用的權能,只具有收益和處分的權能;“宅基地使用權說”則認為農戶資格權是一項具有身份屬性的財產權利,是設立了一定期限的次級使用權後的宅基地使用權,可以理解為法律意義上的宅基地使用權,仍然具有宅基地使用權的全部權能,只是在行使時受到次級使用權的限制,因此有學者認為應捨棄農戶資格權的稱謂。通過考察宅基地“三權分置”政策的實踐樣態及農戶資格權生成的實踐邏輯[36],筆者更傾向於“宅基地使用權說”觀點,考慮到與現行宅基地產權制度的有效銜接,可以將宅基地農戶資格權界定為農戶作為集體成員而專享的宅基地使用權,即農戶以集體成員身份依法對集體所有的宅基地享有佔有、使用、收益和處分的權利,同時在“三權分置”權利格局下,農戶享有使用、流轉、互換、置換、退出、抵押等一系列權能,其中流轉權能主要通過轉讓、出租和入股等形式實現。因此,筆者認為在“三權分置”格局下,擁有集體經濟組織成員身份的農戶不應喪失其享有的宅基地使用權權能,只是通過重塑宅基地產權結構,賦予了農戶資格權,改變了農戶行使宅基地使用權權能的方式,將“兩權分立”下的宅基地使用權部分權能在一定期限內交由他人,由他人給農戶支付對價並在該期限內享有宅基地的佔有、使用及經營、收益權。因此,筆者認同“宅基地使用權說”的觀點,認為“三權分置”中的宅基地農戶資格權的本質是通過重塑宅基地產權結構,保障集體成員農戶享有更多的宅基地權利。

(三)推進社會主體共享宅基地使用權,促進農村宅基地盤活利用

從中央提出宅基地“三權分置”的政策思路及地方探索的實踐樣態來看,“三權分置”權利格局下的宅基地使用權雖然與原來的宅基地使用權名稱相同,但二者權利主體、內容頗為不同。從權利主體來看,根據現行《物權法》第152條的規定,宅基地使用權主體即農戶對宅基地只享有佔有和使用並用於建造住宅及其附屬設施的權利,使用權人僅限於農村集體經濟組織成員。按照2018年中央一號文件中針對“放活宅基地使用權”的表述,該政策思路與農地“三權分置”中“放活土地經營權”的思路很相似,也就意味著“三權分置”政策下的宅基地使用權的權利主體更加多元化,打破了原來宅基地使用權主體僅限於本集體內部成員的束縛,本集體以外的包括任何自然人、法人或非法人組織等各種社會主體都可以在一定期限內享有包括宅基地使用、經營、收益等權利,同時擁有佔有農民住房、使用農民住房、利用農民住房經營及獲得收益等權能,打通非本集體經濟組織成員尤其是城鎮居民、城鄉創客、返鄉創業主體等利用宅基地及農房發展農村新產業新業態的通道,為這些社會主體在農村發展新產業新業態提供了用地空間,從而在保障原農戶繼續享有宅基地資格權及房屋財產權的基礎上,引導其通過宅基地流轉以盤活農村存量建設用地,放活農戶的宅基地使用權和房屋使用權,引導社會資本、技術、人員進入鄉村,拓展宅基地及農房使用功能,為促進鄉村振興和城鄉融合發展提供用地保障。

作者簡介： 張勇(1983-),男,安徽財經大學財政與公共管理學院副教授、南京農業大學公共管理博士後流動站博士後,主要研究方向為土地經濟與政策。;

基金： 安徽省高等學校人文社會科學重點項目(SK2019A0510); 安徽省社會科學規劃青年項目(AHSKQ2018D85);

來源：西北農林科技大學學報(社會科學版)2020年02期

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