前言
2020年3月13日，美國佛羅里達州博卡拉頓市的伯曼律師集團對中華人民共和國及中國其他幾個政府實體提起集體訴訟，指控其沒有正確處理COVID-19病毒的爆發。雖然我國大概率不回應該起訴訟，但是，既然美國公民可以在美國法院以中國政府為被告提起訴訟，那麼中國公民或法人是否也能在中國法院對美國政府提起訴訟？
經研究伯曼律師事務所起訴狀及相關外國報道，本文將對此問題進行深入研究。
一
伯曼律師事務所起訴狀分析
（一）
受理法院
根據該起訴狀原文，本次受理案件的法院為Unite State District Court Southern District of Florida, Miami Division，即美國佛羅里達州南區聯邦地區法院邁阿密分院。美國法院體系分為聯邦系統和州系統。聯邦法院系統分為普通法院和專門法院，普通法院分為三級，分別是：聯邦地區法院、聯邦上訴法院（巡回法庭）、美國聯邦最高法院。州法院系統也分為三級，分別是：州基層法院（各州基層法院命名方式不同）、州上訴法院、州最高法院，州最高法院的上訴案件可以由美國聯邦最高法院審理。佛羅里達州南區聯邦地區法院總部位於邁阿密，故本案由該地區法院的邁阿密分院受理。
（二）
原被告信息
本次訴訟的五個原告包括四個居住在佛羅里達州的自然人Logan Alters, Marta Reyes, Lawrence Wood, Stephen Clyne和博卡拉頓的一家棒球訓練中心The Pitching Lab LLC d/b/a TBT Training。
被告涉及中華人民共和國、衛生與健康委員會、應急管理部、民政部、湖北省政府及武漢市政府。
（三）
案件類型及案由
根據起訴狀用詞及對事實的描述，可以確認本起訴訟為民事訴訟、且為集體訴訟，案由為侵權責任糾紛。
（四）
管轄依據
1、級別管轄
起訴狀稱，根據美國2005年《集體訴訟公平法案》（CAFA），與美國法典第28章司法制度和司法程序第1332條d款，即法院如果需要行使異籍管轄權，需要滿足爭議雙方所有當事人間的完全異籍(complete diversity)且雙方的爭議數額(amount in controversy)必須大於7.5萬美元，受理法院享有管轄權。
此外，根據1976年《外國主權豁免法》以及美國法典第28章1602條（被告的商業行為發生在美國之外，但對美國存在直接影響）、1605條a款第5項（某外國或者該外國任何官員或僱員在職務或僱傭範圍內的行動中發生侵權行為或不作為，從而在美國境內造成人身傷害、死亡或者財產損害或喪失），受理法院對本案享有管轄權。根據美國相關法律規定，因聯邦法律、條約或州憲法而係爭的所謂“聯邦問題案件”由聯邦法院管轄。本案中原告基於美國法典第28章（美國法典United States Code, 即U.S.C，屬於聯邦法律）起訴，因此受理法院享有本案管轄權。
2、地域管轄
起訴狀稱，根據美國法典第28章第1391條b款（2）和c款，受理法院享有地域管轄權。1391條b（2）規定：當事人可以嚮導致索賠事件的主要發生地或主要訴訟標的物所在地法院起訴。1391條c款規定：當事人可以向司法轄區提起訴訟——①自然人，包括合法獲准在美國永久居留的外國人，其居住地應被視為其司法轄區；②根據適用法律，有能力以其共同名義起訴和被起訴的實體，無論是否註冊成立，如果是被告，應被視為居住在該被告受法院對所涉民事訴訟的屬人管轄的司法轄區；如果是原告，僅在其主要營業地所在的司法轄區內；③非美國居民的被告可在任何司法轄區被起訴，在確定在何處可對其他被告人提起訴訟時，共同被告的情況不予考慮。
根據前述法律規定，中國政府作為非美國居民，原告可以在美國境內的任何司法轄區對中國政府提起訴訟。
（五）
具體主張
根據起訴狀所載內容，原告共提出五項主張，分別為：
（1）過失（NEGLIGENCE）；
（2）因過失導致的精神損害（NEGLIGENT INFLICTION OF EMOTIONAL DISTRESS）；
（3）因故意導致的精神損害（INTENTIONAL INFLICTION OF EMOTIONAL DISTRESS）；
（4）實施危險行為的嚴格責任（STRICT LIABILITY FOR CONDUCTING ULTRAHAZARDOUS ACTIVITY）；
（5）損害公共利益（PUBLIC NUISANCE）。
原告用以支持該等主張的事實和理由多為我國公開發布的新聞報道，及未經證實的消息等。因涉及證據材料和舉證責任問題，本文對此暫不予討論。
（六）
原告要求陪審團介入
原告在訴狀中要求陪審團介入審理。與我國陪審員制度不同，在美國法律制度中，陪審團在案件審理中一般負責對事實部分進行評議。在本案中，陪審團很可能對原告的賠償金額作出裁定。
（七）
案件最新進展
本案原告之一Logan Alters委託其代理律師撤回起訴，法院已同意其申請，並決定與2020年5月1日上午9:30舉行第一次庭前聽證會。
二
在我國起訴美國（或其他國）政府的可行性
2020年3月20日，武漢某律師將美國聯邦政府、美國疾病控制與預防中心、美國國防部、美國軍事體育理事會四被告訴至武漢市中級人民法院，要求四被告賠償誤工費、精神損失費共人民幣20萬元，同時在國家級媒體上公開賠禮道歉，並承擔案件受理費等相關費用。
那麼，在我國起訴美國（或其他國）政府究竟是否可行，具體理論分析如下：
（一）
中國對於國家主權豁免的態度
1、中國對於國家主權豁免的部分立法情況
①1986年，全國人大常委會頒佈《中華人民共和國外交特權與豁免條例》。
②1990年全國人大常委會頒佈《中華人民共和國領事特權與豁免條例》，確定了外國駐中國使領館及其人員的豁免權。
③1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》規定了軍艦和政府的非商業船舶的豁免問題。
④2005年10月25日，全國人大常委會頒佈的《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》中，賦予了外國中央銀行財產的豁免權。
⑤2007年，最高院出臺《最高人民法院關於人民法院受理涉及特權與豁免的民事案件有關問題的通知》。
⑥《中華人民共和國民事訴訟法（2017）》第261條規定，對享有外交特權與豁免的外國人、外國組織或者國際組織提起的民事訴訟，應依中國締結或參加的國際條約的規定辦理。
2、我國就國家主權豁免問題部分公約（條約）簽署情況
①1980年中國參加的1969年《國際油汙損害民事責任公約》第11條規定，締約國就油汙損害賠償案件放棄對油汙損害所在締約國法院的管轄豁免。
②1986年我國加入《承認及執行外國仲裁裁決公約》，即《紐約公約》。
③1993年批准的《國際救助公約》也承認用於商業目的之國有船舶或國有貨物不得享有豁免權。
④1996年批准1982年《聯合國海洋法公約》第 32、95、96 條規定了軍艦、政府公用船舶的豁免權。
⑤2004年中國積極參與了《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》的起草，並予以簽署。該《公約》基於聯合國國際法委員會1991年第43屆大會通過的《國家及其財產的管轄豁免條款草案》制訂。其中，《公約》第五條表明國家豁免屬於一般原則，第十至十七條闡述了八種情況下國家不能無條件享受國家豁免待遇。需要注意的是，《聯合國國家及其財產豁免公約》生效條件為“自第三十份批准書、接受書、核准書或加入書交存聯合國秘書長之日後第三十天生效”，而目前僅有28個國家加入了該公約，提交的加入書數量未達到該公約規定的生效數量，因此該公約尚未生效。
綜上，可以看出，中國對於國家主權豁免方面的立法較為分散，至今沒有專門的法律法規系統規定國家本身的豁免問題。
3、中國對於國家主權豁免的政治立場
從美國阿拉巴馬州聯邦地區法院於1982年9月作出的清政府與西方四國銀行簽訂的借款合同糾紛案判決，即“湖廣鐵路債券案”可以看出，由於中國特殊的歷史背景和經濟環境，豁免問題經常處於考慮之中。中國一貫堅持，國家及其財產享有豁免是國際法的基本原則，堅持絕對豁免主義，反對限制豁免說。同時認為有必要把國家本身的活動和國有企業的活動區分開來，並認為國有企業是具有獨立法律人格的經濟實體，不應享有豁免。進而，認為國家可以在個案中主動表示放棄該項豁免權，但我國到外國法院特別出庭，就其管轄權問題提出抗辨，不應被視為默示接受該外國的司法管轄。
根據前述立法及條約簽訂情況來看，雖然中國對於很多采用限制豁免的國際立法採取積極態度，但是，在國家豁免問題上的態度依然搖擺不定。由於沒有明確的法律規範，導致此類問題只能通過外交途徑解決，以至不僅在理論上存在著不同認識，在實踐中也具有大量不確定性。
主張絕對豁免導致的結果就是：不僅任何當事人無法在中國法院起訴另外一個國家，而且起訴與外國國家有關的財產、直屬於外國國家的法人也將被駁回；即使立案，外國國家一方也可以主張中國持絕對豁免的態度而終止訴訟。也就是說，中國對於外國國家、國家所有的法人、財產沒有任何有效的控制。
反之，中國及其國有企業、國有財產卻極有可能在其他採取限制豁免的國家被訴，在被訴的時候很難以絕對豁免的主張獲得該國法院的支持。例如，前述“湖廣鐵路債券案”，雖然上訴法院最終裁定撤銷一審法院判決，但依據的理由卻是“該案件發生在美國《外國主權豁免法》頒佈之前，根據法不溯及既往原則，該案件不能適用《外國主權豁免法》”，並非支持我國“絕對豁免”的主張。
（二）
我國現有法律體系下程序上的可行性
如不考慮政治和外交因素，僅根據我國現有法律進行理論分析，在我國法院起訴外國政府未妥善防控新冠疫情，從而侵犯我國公民權利，造成了我國公民的健康損害及財產損失，可能並不存在程序上的障礙。
《聯合國國家及其財產豁免公約》第十二條規定：“ 除有關國家間另有協議外，一國在對主張由可歸因於該國的作為或不作為引起的死亡或人身傷害、或有形財產的損害或滅失要求金錢賠償的訴訟中，如果該作為或不作為全部或部分發生在法院地國領土內，而且作為或不作為的行為人在作為或不作為發生時處於法院地國領土內，則不得向另一國原應管轄的法院援引管轄豁免。”
《中華人民共和國民事訴訟法》（“《民訴法》”）第二百五十九條規定，在中華人民共和國領域內進行涉外民事訴訟，適用第四編“涉外民事訴訟程序”的特別規定。第四編中沒有規定的，適用《民訴法》其他有關規定。
《民訴法》第二百六十條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用該國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”
《最高人民法院關於適用的解釋》（“《民訴法解釋》”）第五百二十二條規定：“有下列情形之一，人民法院可以認定為涉外民事案件： （一）當事人一方或者雙方是外國人、無國籍人、外國企業或者組織的；（二）當事人一方或者雙方的經常居所地在中華人民共和國領域外的； （三）標的物在中華人民共和國領域外的；（四）產生、變更或者消滅民事關係的法律事實發生在中華人民共和國領域外的；（五）可以認定為涉外民事案件的其他情形。”
《最高人民法院關於人民法院受理涉及特權與豁免的民事案件有關問題的通知》規定，以外國國家等為被告向人民法院起訴的民事案件，人民法院應在決定受理之前，報請本轄區高級人民法院審查；高級人民法院同意受理的，應當將其審查意見報最高人民法院。在最高人民法院答覆前，一律暫不受理。
根據前述規定，我們認為，我國公民無法根據《聯合國國家及其財產豁免公約》以外國政府為被告提起民事訴訟。第一，因為該公約目前尚未生效，且第十二條並不屬於國際慣例，不能作為依據，如果要起訴美國政府則更為困難，因為美國目前沒有加入該《公約》。第二，該《公約》第十二條要求“作為或不作為的行為人在作為或不作為發生時處於法院地國領土內，則不得向另一國原應管轄的法院援引管轄豁免。”顯然，外國政府因防控疫情不力而侵犯我國公民權利時，不可能位於我國國內。因此，根據伯曼律所起訴狀的思路，我們可將目光轉向國內法。
首先，如前所述，因長久以來堅持“絕對豁免主義”，我國並沒有本國自己的《國家主權豁免法》。因此，我國公民向本國法院起訴外國政府時，缺少相關法律依據，而只能依據國內《民訴法》及相關法律。而我國法律並未明確禁止以外國國家及其它在中國享有特權與豁免的主體成為我國民事案件的被告，只是需要經辦法院層報至最高人民法院決定是否受理。我們理解，在最高人民法院批准受理案件的前提下，起訴一國政府侵權，被告為外國政府，當事人一方是外國組織，屬於《民訴法解釋》規定的“涉外民事案件”。在該類型案件的法律適用上，可以適用我國《民訴法》，但我國締結或參加的國際條約的適用應當優先於《民訴法》的規定。
1、外國政府是否可以作為訴訟參加人
《民訴法》第四十八條規定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。”《民訴法解釋》第五十二條進一步規定：“其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。”
根據前述法律規定，外國政府並沒有被排除在民事訴訟當事人之外。且根據前述《最高人民法院關於人民法院受理涉及特權與豁免的民事案件有關問題的通知》推斷，只要經過最高人民法院批准，我國法院可以受理以外國政府為被告的案件。因此，在我國法院提起訴訟，可以將外國政府作為被告，在受訴法院層報最高人民法院批准後，受訴法院即可受理該案件。
2、管轄
①級別管轄
《民訴法》第十八條規定：“中級人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本轄區有重大影響的案件；（三）最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件。”
第十九條規定：“高級人民法院管轄在本轄區有重大影響的第一審民事案件。”
第二十條規定：“最高人民法院管轄下列第一審民事案件： （一）在全國有重大影響的案件；（二）認為應當由本院審理的案件。”
《民訴法解釋》第一條規定：“民事訴訟法第十八條第一項規定的重大涉外案件，包括爭議標的額大的案件、案情複雜的案件，或者一方當事人人數眾多等具有重大影響的案件。”
根據前述法律規定，重大涉外民事案件應當由中級人民法院管轄。按前述伯曼律所出具的起訴狀思路，在一國法院起訴他國政府，爭議標的額極高，且屬於一方當事人人數眾多的集體訴訟案件。因此，如果我國公民法人按相同思路向我國法院提起訴訟，應向中級人民法院或以上級別的法院提起訴訟。而在美國律所訴中國政府案中，受理法院為聯邦地區法院，該法院為聯邦法院系統裡最低一級的法院，即基層法院，因為聯邦上訴法庭只享有上訴管轄權而不享有初審管轄權，其受理的案件絕大多數為上訴案件。而我國法院體系內，中級法院也可受理一審案件。
②地域管轄
《民訴法》第二十八條規定：“因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。”
《民訴法解釋》第二十四條規定：“民事訴訟法第二十八條規定的侵權行為地，包括侵權行為實施地、侵權結果發生地。”
根據前述法律規定，首先排除“被告住所地人民法院”管轄，因被告位於中華人民共和國領土之外，不存在“被告住所地人民法院”。因外國政府防治疫情不力，侵犯了我國公民健康權、財產權等權利，我國公民可以在侵權結果發生地，即被侵權人所在地的法院提起訴訟。
綜上所述，我國公民因被外國政府侵權而向我國法院提起的訴訟，可以向被侵權人所在地的中級人民法院或以上級別的法院提起訴訟。
3、法律適用
《中華人民共和國涉外民事關係法律適用法》第四十四條規定：“侵權責任，適用侵權行為地法律，但當事人有共同經常居所地的，適用共同經常居所地法律。侵權行為發生後，當事人協議選擇適用法律的，按照其協議。”
我們理解，中國公民與外國政府大概率沒有共同經常居所地，也不存在侵權行為發生後雙方協議選擇適用法律的情況，因此，我國法院審理涉外侵權責任案件，應當適用侵權行為地法律。而侵權行為地又分為侵權行為實施地和侵權結果發生地，根據《東方置業房地產有限公司與安徽省外經建設（集團）有限公司、哥斯達黎加銀行、中國建設銀行股份有限公司安徽省分行保函欺詐糾紛二審民事判決書》，侵權結果發生在我國時，適用我國法律並無不當。
根據前述法律規定及相關指導案例，我國公民在我國法院起訴外國政府侵權行為，只要侵權結果發生在我國，就可以適用《中華人民共和國侵權責任法》。
4、送達
《民訴法》第二百六十七條規定：“人民法院對在中華人民共和國領域內沒有住所的當事人送達訴訟文書，可以採用下列方式：（一）依照受送達人所在國與中華人民共和國締結或者共同參加的國際條約中規定的方式送達；（二）通過外交途徑送達；（三）對具有中華人民共和國國籍的受送達人，可以委託中華人民共和國駐受送達人所在國的使領館代為送達；（四）向受送達人委託的有權代其接受送達的訴訟代理人送達；（五）向受送達人在中華人民共和國領域內設立的代表機構或者有權接受送達的分支機構、業務代辦人送達；（六）受送達人所在國的法律允許郵寄送達的，可以郵寄送達，自郵寄之日起滿三個月，送達回證沒有退回，但根據各種情況足以認定已經送達的，期間屆滿之日視為送達；（七）採用傳真、電子郵件等能夠確認受送達人收悉的方式送達；（八）不能用上述方式送達的，公告送達，自公告之日起滿三個月，即視為送達。
《民訴法》第二百七十六條規定：“根據中華人民共和國締結或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，人民法院和外國法院可以相互請求，代為送達文書、調查取證以及進行其他訴訟行為。”
《民訴法解釋》第五百三十六條規定：“受送達人所在國允許郵寄送達的，人民法院可以郵寄送達。郵寄送達時應當附有送達回證。受送達人未在送達回證上簽收但在郵件回執上簽收的，視為送達，簽收日期為送達日期。自郵寄之日起滿三個月，如果未收到送達的證明文件，且根據各種情況不足以認定已經送達的，視為不能用郵寄方式送達。”
《最高人民法院關於依據國際公約和雙邊司法協助條約辦理民商事案件司法文書送達和調查取證司法協助請求的規定》第二條規定：“人民法院協助外國辦理民商事案件司法文書送達和調查取證請求，適用對等原則。”
根據前述法律規定，涉外民商事案件的文書共有八種送達方式。實踐中多采用第一種，即根據國際條約送達。此處提到的國際條約應為《海牙公約》。《海牙公約》是多邊國際條約，1992年1月1日起在我國生效。根據該公約，全國人民代表大會常委會確定我國司法部為中央機關和有權接收外國通過領事途徑轉遞的文書的機關，有關的送達程序是：我國法院如果請求公約成員國向該國公民或第三國公民或者無國籍人送達民商事司法文書，由有關中級人民法院將請求書和所送達的司法文書，送有關高級人民法院轉最高人民法院，由最高人民法院送司法部，轉送給該國指定的中央機關；必要時，也可由最高法院送我國駐該國使領館轉送給該國指定的中央機關。
上述法律及司法解釋中並沒有對涉外送達的途徑限定為司法協助途徑。只是在實踐中，大量基層法院依賴全國法院司法協助系統，未能主動採用其他途徑嘗試送達。司法協助途徑進行送達的好處在於有全國的統一系統，操作簡便，同時有最高人民法院背書權威性較強。但是，該途徑需要通過三級法院層層遞交，層層檢查，效率較低，造成大量長期不能送達的案件出現。
5、執行
我國1986年加入的《承認及執行外國仲裁裁決公約》已經有效地為我國承認和執行外國仲裁裁決提供了法律基礎。
2019年7月2日，中國代表團完成了《承認與執行外國民商事判決公約》談判，並簽署了相關文件。該公約是全球首個全面確立民商事判決國際流通統一規則的國際文書，旨在使各國判決在全球得到執行。雖然該《公約》目前尚未生效，但可以預見，該《公約》將與《承認及執行外國仲裁裁決公約》一樣，為國際民商事活動提供更優質、高效、低成本的司法保障，對國際民商事領域司法合作影響深遠。
該《公約》第二條第四款規定，不能因為訴訟當事人一方是國家包括政府、政府機構或者任何代表國家行事的人這一事實，就將判決排除在本公約適用範圍之外。
該《公約》第四條第三款規定，判決只有在原審國有效才能夠被承認，判決只有在原審國可以執行才能被執行。其次，本公約將“無實體審查”作為基本原則，要求在滿足法定條件的前提下被請求國法院不對判決進行實體審查。無實體審查原則的例外是，公約第七條所規定的可以拒絕承認和執行外國判決的情形，這些情形包括：送達程序、判決通過欺詐獲得、承認或者執行將明顯違反被請求國的公共政策、管轄權問題等。
《民訴法》第二百八十二條規定：“人民法院對申請或者請求承認和執行的外國法院作出的發生法律效力的判決、裁定，依照中華人民共和國締結或者參加的國際條約，或者按照互惠原則進行審查後，認為不違反中華人民共和國法律的基本原則或者國家主權、安全、社會公共利益的，裁定承認其效力，需要執行的，發出執行令，依照本法的有關規定執行。違反中華人民共和國法律的基本原則或者國家主權、安全、社會公共利益的，不予承認和執行。”
《民訴法解釋》第五百四十四條規定：“當事人向中華人民共和國有管轄權的中級人民法院申請承認和執行外國法院作出的發生法律效力的判決、裁定的，如果該法院所在國與中華人民共和國沒有締結或者共同參加國際條約，也沒有互惠關係的，裁定駁回申請，但當事人向人民法院申請承認外國法院作出的發生法律效力的離婚判決的除外。”
根據前述法律規定，我國承認執行外國法院判決需要以雙邊司法協助條約或者互惠原則為前提。但是，就“互惠原則”這一前提條件而言，我國在互惠關係的認定和互惠原則的適用方面沒有明確的法律規定。法律互惠要求兩國具有基本對等的承認執行外國判決的條件，這就需要進行外國法的詳細查明，在司法實踐中具有一定難度。事實互惠要求對方國家存在承認執行本國判決的事實，亦在司法實踐中具有難度。
三
總結和建議
在我國現有法律框架下，因主權豁免問題，向我國法院起訴外國政府侵權行為難度較大，但層報至最高人民法院批准後，仍然不排除可以在我國法院起訴外國政府的可能性。程序法上，可參考適用我國《民訴法》關於“涉外民事案件”部分的相關規定。實體法上適用《中華人民共和國涉外民事關係法律適用法》進行準據法的判斷和適用。理論上來看，“國家主權豁免”雖然對於起訴外國政府阻礙巨大，但是，僅從法律程序上來看，仍然具有一定可行性。同時我國也應當認識到國內部分法律的缺失，使得有些問題無法適用直接的法律依據解決。
隨著全面依法治國和“一帶一路”建設工作的推進，不難預見，國家政府與私人之間的交往增加，該領域實體和程序方面的法律不能僅以習慣法作為依據。落實“一帶一路”構想的過程中，必然會涉及國家行為及國家財產爭議。我們建議，中國作為“一帶一路”行動的提出者，可以採用一種更為積極的態度面對此類問題，推進各類國際條約在我國國內的轉化適用，做到真正有法可依。
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