林業綜合行政執法改革亟需建立證據調查規則
眾所周知，我國法制建設中的落後環節是執法。無疑，實行林業綜合行政執法改革旨在解決多頭執法、重複執法的痼疾，減少執法擾民，提高執法效率。然而，筆者認為，從目前林業行政執法的現狀和改革的試點來看，僅僅依靠整合現行的林業行政執法機構等舉措來實施林業綜合行政執法改革以期望解決上述問題是遠遠不夠的。換言之，即便在解決了執法層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節等問題之後，也並不必然意味著執法不嚴和執法不準等執法落後的問題就隨之迎刃而解。更何況，嚴格執法和科學執法，同樣關乎甚至更直接地關乎行政相對人的人身和財產利益。因此，在完善林業綜合行政執法改革過程中，作為落實嚴格執法和科學執法的立足之點，高度重視林政執法的證據調查工作乃至制訂相關規則，又成了我們必須面對的一項嶄新課題。
受法律傳統的影響，我國是一個證據法極不發達的國家。在普通人的觀念中，包括在許多法律學者的著述中，執法機關受理的案件都屬於“法律糾紛”。實際上，這種“說法”容易引起人們的誤解，甚至可能導致執法活動中的偏差。嚴格說來，執法機關受理的絕大多數案件首先都不是“法律糾紛”，而是“事實糾紛”。雖然法律上的爭議在某些案件中也會佔有首要位置，但是解決這些“法律糾紛”，也總是以查明和證明案件事實作為基礎。這裡所說的與證據的收集、審查和運用有關的各種調查活動的總稱，就是筆者要說的證據調查。由於我國具有“重刑輕民”的法律文化傳統，民事、經濟、行政案件中的證據調查問題，一直沒有得到應有的重視。
當前，隨著法制建設進程的推進，一方面，案件當事人極大地加強了證據意識，一些行政決定的相關利益人，在對處理決定的內容無可辯駁的情況下，往往想從證據調查的程序上找“瑕疵”；另一方面，司法和林業行政執法人員在加強證據意識的同時，在辦案過程中如何做到既防止行政權力對相對人的侵害，又能夠通過公正的證據調查程序接受相對人的監督，以減少和消除不必要的爭議和摩擦，就必須首先從具體實施林業法律規範的執法人員自身抓起——更加重視證據調查工作，以公開、透明的證據程序規則挑戰林政執法中現存的種種不正當的“潛規則”。
證據是查明案件事實的依據，準確認定事實是正確適用法律的基礎。實踐經驗證明，很多林政錯案的發生都不是因為適用法律不當，而是因為認定事實有誤。在實際工作中，我們不難發現，林業主管部門執法時不遵守法定證據調查程序，忽視證據調查程序規則的問題，在抽象行政行為和具體行政行為中均一定程度地存在，以具體行政行為為甚；在具體行政行為中，又以行政處罰和行政許可為尤。某些林政執法人員在收集和使用證據時往往有很大的隨意性，甚至會忽略某些證據規則和輕視證據調查工作。有些執法人員甚至錯誤地認為，走證據調查的程序會影響辦案效率，由此造成侵害相對人合法權益的問題時有發生，以致於越來越多地成為老百姓打行政官司的“由頭”。
調查取證簡單、粗糙及事實認定不清
以為只要有了詢問筆錄、現場勘測筆錄以及違法當事人提供的一些依據，執法人員就認為證據確鑿了，但往往存在以下問題：對相關的證人證言，有權、有資質部門的批准、認定等證據沒有收集齊全；在詢問筆錄中，一些比較重要的事實和依據未讓當事人確認或者知曉，一些關鍵的問題沒有反覆詢問和深入詢問，我們的執法人員就對違法的事實進行認定，如對違法所得的計算，只聽被調查人陳述，未進行多方調查和核實，就自以為是地進行了認定並以此為依據進行處罰；在違法時間的認定上存在隨意性，缺乏嚴謹的取證和核對；對違法主體的認定沒有做到準確無誤，如投資人是誰，投資多少，以誰的名義申報，是聯建還是租賃關係等等。
處罰程序不完善
為保護當事人的合法權益，《行政處罰法》、《行政訴訟法》等相關法律法規作了明確而嚴格的規定，要求行政機關對行政違法行為的處罰嚴格按照規定執行。調查人數、持證並出示執法證件、告知（處罰告知、聽證告知、複議及訴權告知）、集體會籤會審、送達等，在查處程序中哪一環節未嚴格按照法律法規及規章等規定的程序和要求辦理，人民法院都可能最終判決案件撤銷或不予執行。
超過規定時限辦案和申請執行
《行政處罰法》、《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律法規對林政違法案件調查處理和申請執行有明確的規定，超過法律法規和規章規定的受理、調查處理、告知、作出處罰決定和送達以及申請強制執行的期限，人民法院也將不予受理或者不予執行。
無疑，上述問題不同程度地剝奪了相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權等實體和程序性權利，甚至還會對執法行為的正確性產生影響，進而可能損害和影響公共利益和社會秩序。出現這些問題，原因是多方面的，但對林業行政執法中證據調查程序正當性的實質意義和重要性認識不夠，對林業行政執法中證據調查的專業性實踐經驗——比如盜伐、濫伐林木和破壞林地資源等的鑑定、勘驗等等，這些看起來瑣碎的證據調查程序細節加以系統性的歸納和研究不足，正是關鍵因素之一。
就建立林業行業的證據調查規則而言，筆者認為，即使不能妙手回春，至少也有增值效果。筆者有理由相信，借林業綜合行政執法改革以及《物權法》實施的契機，如何建立健全林業行政執法的證據調查規則，將會得到更深入的研究和更廣泛的應用——因為，當人們面對涉林糾紛的時候，當林政執法人員處理林政案件的時候……，證據雖然不是萬能的，但是沒有證據絕對是萬萬不能的！
閱讀更多 務林人 的文章
