文/鄭鑫 博士 中國（深圳）綜合開發研究院創新與產業研究中心 副主任
3月12日，國務院印發了《關於授權和委託用地審批權的決定（國發（2020）4號）》（以下簡稱《決定》），一是將國務院可以授權的“永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權給各省、自治區、直轄市人民政府批准”；二是“試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託給部分省、自治區、直轄市人民政府批准”。《決定》發佈後，引起了社會的強烈關注，因為政策出臺恰逢新冠疫情期間，有人認為國家是不是要增加建設用地供給規模來刺激經濟，有人則擔心耕地保護和糧食安全問題。
筆者認為從《決定》出臺的時機來看，確實釋放了國家要促進經濟增長的信號；但從政策的實際效果看，並不會對建設用地的總供給規模產生明顯影響，主要影響在建設用地的區域分佈優化和審批效率提高等方面，也預示了我國用地管理將由剛性審批向柔性指導方向的轉變，土地改革的重點可能將聚焦在對省級政府的權力下放和大中城市的土地利用方面。
一、審批權下放後，佔用“永久基本農田”一樣很難
《決定》將“永久基本農田轉為建設用地”的事項，試點由國務院委託給了8個省、市，這並不意味著要對相應省、市的永久基本農田保護有所放鬆，增加其建設用地規模。2018年時，我國已經劃定了大約15.5億畝的永久基本農田，想要佔用永久基本農田進行建設非常難。
我國實行土地用途管制和基本農田保護的基本制度。從1998年《土地管理法》修訂後，就明確提出“國家實行土地用途管制制度”和“我國實行基本農田保護制度”；2004年《土地管理法》修正後，沿用了同樣的規定；2019年《土地管理法》修正後，將“基本農田”修改為“永久基本農田”。
永久基本農田要求實現上圖定界。與基本農田相比，永久基本農田不僅有規模指標，而且還要有空間四至，並納入到國家永久基本農田數據庫。衛星影像和遙感技術使土地執法監督的時間頻率和空間精度得到加強，一旦出現違規佔用的疑似圖斑，土地執法監督會馬上進行現場核實、並採取措施。非法佔用5畝以上的永久基本農田即可判刑。
佔用基本農田有明確的條件。我國的《土地管理法》對佔用永久基本農田進行非農建設項目有明確的規定。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目確實難以避讓永久基本農田的，才可以由國務院批准進行農轉用或者土地徵收。現在，佔用永久基本農田的審批權雖然委託給了試點的省、市政府，但是《土地管理法》規定的佔用永久基本農田建設的條件並沒有變化。
我國設置了跨區域土地督察機構。從避免和防止土地督察機構可能被同化出發，一是機構實行跨區域設立，二是規定工作人員需要定期交流。全國共設立了北京局、瀋陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局等九個國家自然資源督察局。一個自然資源督察局負責幾個省、區、市的用地情況督察，如北京局就負責北京、天津、河北、山西和內蒙的土地督察。
佔用農地進行建設有指標管理。要佔用永久基本農田和其他農用地，需要有建設用地指標、補充耕地指標；新增建設用地指標來自土地利用的年度計劃，補充耕地指標則按照佔補平衡、佔優補優的原則來自復墾得到的農用地。在審批權下放後，土地利用的年度計劃沒變，新增建設用地和耕地的規模不會有明顯的變化。
二、審批權下放後，對經濟恢復確實存在利好
《決定》出臺恰逢新冠疫情即將結束、經濟亟需恢復之時，此時出臺用地制度改革的政策確實會對經濟恢復存在利好作用。
我國土地利用總體規劃實行分級審批。國務院負責審批省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃；國務院負責審批的還有省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院制定城市的土地利用總體規劃。根據土地利用總體規劃，由批准土地利用總體規劃的政府審批土地利用年度計劃，根據年度計劃進行當年的農轉用。
省、自治區、直轄市人民政府獲得的是大中城市的用地審批權。《決定》將國務院審批的農轉用審批權授權給了省、自治區和直轄市人民政府，其實授權的是100萬人以上人口的城市的農轉用審批權。這意味著，大中城市的用地審批效率將大大提高。
將提高試點省、市的基礎設施和重點項目的審批效率。《決定》將永久基本農田、基本農田以外的耕地超過三十五公頃的，其他土地超過七十公頃的由國務院審批的事項，委託給北京、天津、上海等8個省市。這意味著，佔用耕地超過525畝、佔用其他土地超過1050畝，或者建設過程佔用部分永久基本農田的項目，在試點省、市就可以完成審批。無疑將會大大提高大型項目、線性工程的審批效率，縮短建設的時間。
試點選擇了我國重點的城市群。選取的試點省市主要分佈在京津冀（北京、天津）、長三角（上海、浙江、江蘇、安徽）、粵港澳大灣區（廣東），這裡是我國經濟最為發達的三個地區，城市密度也最高。在這些地區獲取建設大型項目的用地難度也大，建設連通城市間的線性工程（軌道交通、高速路、各種管線等）的需求也大。因此，試點的8個省市，將有助於我國大都市圈的建設和發展。
三、審批權下放後，需要注意以下問題
《決定》指出審批權下放要“放得下、接得住、管得好”，各省、自治區和直轄市人民政府不得將承接的用地審批權進一步授權或委託。這些權力只是授權給了省、自治區和直轄市人民政府，而不予許再向下授權；要求省、自治區和直轄市的人民政府用好這些權力。
補充耕地如何達到相應的品質與耕作條件。永久基本農田都是耕作條件最好的耕地。而一旦永久基本農田被佔用，必須保證補充的耕地在土地品質、耕作條件等方面達到相應的水平。現實中，很多補充耕地雖然土地品質達到了要求，但遠離村莊，耕作條件差，很容易出現撂荒，最終不能達到政策最初設計的目的。
大規模徵地可能引發的社會問題。8個試點省市被授予了徵地審批權。在徵地難度越來越大的大背景下，一次性徵地超過500畝、1000畝，也很容易引起嚴重的社會問題。而且，8個試點省市經濟發達，土地價值已經被市場放大，也需要妥善處理徵地中的問題。
四、期待土地制度的後續改革
用地審批和管理權限下放的改革，在當前疫情即將結束、經濟亟需恢復之時，確實釋放出了中央政府推進經濟增長、發揮經濟活躍地區增長潛力的積極信號；正如《決定》所提到的，這是土地管理的“放管服”改革。我們認為這是土地管理制度改革的一小步，接下來還會有更多的權力下放，國家土地管理制度將從剛性審批轉向柔性指導。此次改革也傳遞出兩個方面的具體信號：
一是，省級政府將被賦予更多用地權力。黨的十九大報告明確提出，要完成生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃定。自然資源部在《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》的新聞發佈會上，表示到2020年底將完成三條控制線的劃定和落地，並納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張地圖，實行嚴格管控。在這樣的情況下，大量審批權集中在中央，不如授權給省級政府，由省級政府在三條線允許的範圍內，使建設用地的供給更符合地方發展特點，比如建設項目的用地進度經常和供給計劃不匹配，適度的彈性更有利於土地利用。
二是，城市化高度發達地區的用地功能調整。審批權下放集中在大中城市和大都市密集區域，城市化高度發達地區承載了更多的人口、產業，有更高的地均產出；保護永久基本農田的出發點是我國的糧食安全，目前，城市化高度發達地區的一些永久基本農田其實發揮的是生態用地的功能。控制城市建設用地規模的基本出發點可能從保護永久基本農田向保護生態用地的方向轉變。
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