楊聖敏
中央民族大學資深教授。中國民族學學會名譽會長、中國人類學會副會長。研究領域主要包括中國北方、西北和中亞民族歷史與文化，民族關係、民族起源、民族生態問題與社會發展問題等。著有《中國民族學六十年》等。
摘要：縱觀清代中葉至1949年200多年的歷史，儘管新疆長期面臨俄、英等外敵環伺的局面，但如內部穩定，則外敵難以侵入並擾亂新疆社會。歷史上新疆出現的亂局多肇始於新疆社會內部各種矛盾的激化，矛盾激化造成社會不穩，外敵遂趁虛而入並最終導致全局性動亂甚至領土丟失。民國時期（1912-1949），新疆的統治者曾多次更換，其中唯楊增新治新的17年（1912-1928）是社會較為安定的時期。對這一時期新疆地方政府的治疆措施進行分析，有利於借鑑歷史經驗。
關鍵詞：楊增新 新疆 治理思想 治理措施
自清代以後，特別是18世紀中葉以後至1949年200多年的時段，新疆作為中國西北角一個地域廣袤的邊疆省份，長期面臨強鄰與外敵環伺覬覦的局面。英印政府在南疆社會中持續地滲透和鼓動分裂。俄羅斯則在北疆或武力入侵，或扶持傀儡勢力割據一隅。同時，土耳其、美國甚至日本也頻頻插手新疆社會以售其奸。也就是說，對於新疆來說，外敵的覬覦與滲透衝擊是一個常態。在此衝擊之下，新疆社會有時陷入動盪甚至完全崩壞，但當地方政府處置得當時，也能夠保持較長時段的基本穩定。從這個角度來看，新疆局勢能否穩定的決定性因素在內（新疆社會內部穩定的力量）而不在外（外敵的衝擊）。
縱觀新疆200多年的歷史，似乎可以得出這樣的結論：如內部穩定，則外敵難以擾亂新疆社會。歷史上新疆出現的亂局多肇始於新疆內部各種社會與民族矛盾的激化，外敵遂趁虛而入並最終導致全局性動亂甚至領土的丟失。民國時期（1912-1949），新疆的統治者曾多次更換，其中唯楊增新治新的17年（1912-1928）是社會較為安定的時期。因此，對這一時期新疆地方政府的治疆措施進行分析，有利於我們借鑑歷史的經驗。
一、 楊增新的民本思想與治新主張
歷來對楊增新的評論，或褒或貶，但對他下結論時，總不外乎說他是一位守舊派、封建政治家或封建軍閥、獨裁者，“一個北洋軍閥範疇的人物”。多次到新疆探險並與楊增新有過交往的瑞典探險家斯文·赫定曾如此評論楊增新：“他是一個代表中國舊社會、舊文化、舊道德、舊傳統的最後一個典型人物。”對楊增新的權術深表欽佩的盛世才也說：“可是研究新疆歷史，知楊將軍思想落後。”徐旭生在其所著《西遊日記》一書中稱：“他的為人同前清慈禧後頗多相似之點：一，他們兩個的政見全偏守舊。”另一位叫文公直的作者在《最近三十年中國軍事史》一書中稱“其人思想蔽錮，極力反對新思潮”。就連對他盛讚不已的堯樂博士也稱：“楊增新頭腦固屬守舊。”民國初年，更有人曾將其與袁世凱並列稱為“東西兩梟雄”。總之，他是一個守舊的封建專制主義者。這個評論基本上是沒有爭議的。但是北洋軍閥系統的眾多人物以及與他同時代的眾多軍閥，無一非守舊派，也無一非封建與專制。專制，是楊增新那個時代中國各地軍閥的共性。因此，這個評論顯然太籠統。楊增新的思想作風及施政措施，與其同時代的其他封建獨裁者相比，有許多不同之處，其特點是十分鮮明突出的。
楊增新是一個頑固的守舊派，因此他反對在新疆實行任何形式的政治變革，既反對資產階級革命，也反對無產階級革命，但他卻始終主張與蘇聯政府友好相處。楊增新是一個專制的軍閥，因此他在新疆閉關自守、唯我獨尊，獨裁達17年之久，但在當時的中國，他又是唯一主張並實行裁軍的軍閥，同時他又始終主張並竭力維護國家的完整與統一。楊增新固然一貫努力維持封建制度，是新疆各種封建勢力的總代表，但他又始終主張節制或減輕封建統治階級對人民的剝削和壓迫，並以此來安定民生，穩定政權。
美國人拉鐵摩爾稱：“辛亥革命後，新疆政權落在一個很有經驗的中國官員手裡，他善於平衡當地各個民族間的力量使新疆保持長期的穩定。後來他與蘇聯簽訂了通商協定，有效地抗衡了英帝國勢力在新疆的拓展。”瑞典人斯文赫定在評論他是一位守舊派的同時，稱讚說：“楊增新學問淵博，眼光遠大，手腕靈活，他如果生長在歐洲社會，必是一個偉大人物。他具有高度的愛國心，他唯一的夢想是中國的統一。”我們研究他的思想，就會明瞭他的種種主張之間並不矛盾。與同時代的軍閥或舊官吏相比，楊增新的特點在於他具有濃厚的民本思想。
中國幾千年治國理政的傳統思想見諸史書中，《尚書·五子之歌》有“民惟邦本，本固邦寧”；《孟子·梁惠王上》有“保民而王”“君舟民水”；《論語·學而》有“節用而愛人”；《荀子·大略》有“天之生民，非為君也。天之立君，以為民也”。這些觀念深深植根於歷代封建士大夫的思想中。楊增新的所作所為，正是中國士大夫階層傳統的“安定民生”“收拾民心”，並以此來穩定政權的民本思想的反映。
楊增新治新主張的形成，一則出於他本人的出身和經歷，二則是基於當時新疆特殊的政治經濟環境。楊增新出身於一個封建官僚家庭，自幼苦讀詩書，深受中國封建的舊文化、舊傳統、舊道德的薰陶。他26歲中舉人，27歲成進士，28歲入官場，相繼在北京、甘肅、新疆做官，並曾受到光緒皇帝和慈禧太后的特別召見。他一生除勤於公務外，還“手不釋卷”，對中國幾千年封建統治階級的“得民之道、治民之術”深有研究，並一直身體力行。
當時的新疆，落後於內地大多數省份。在經濟中，資本主義成分微不足道，資產階級和工業無產階級的力量都十分弱小。如果沒有外力介入，無論是資產階級革命還是無產階級革命，都難以在這裡發動。而新疆封建勢力強大，民國以後，在全部牧區和一部分農區，世襲的札薩克制並沒有改變，各族王公貴族照舊世襲爵位，實行落後的封建統治，全疆人口主要仍是地主、牧主與農民、牧民兩大階級。楊增新執政以後，無意也無力改變這種狀況，因此他的省政府雖在名義上擁護共和，“但其政治設施無一非滿清遺制”。新疆經濟、社會的落後及封建勢力的強大是他繼續實行封建統治的原因和基礎。17年中，他一直在努力維持這個落後社會的平衡與穩定。他的治新主張，也無不以此為出發點。
楊增新在新疆實行個人獨裁的同時，始終承認北京的中央政府，置新疆於五色國旗之下。在他治新時期，中央政府變動頻繁，執政者相繼為袁世凱、黎元洪、段祺瑞和曹錕等，他一律通電擁護。1927年南京國民政府成立，楊增新立即通電南京，表示擁護，並換上青天白日旗。在北洋政府時期，楊增新與袁世凱在政治上是互相理解支持的。但對袁以後的幾位執政者和中原的其他軍閥，楊大多蔑視之，然而只要他們代表中央政府，楊仍表示擁護。
楊增新這種維護國家統一的主張，一方面基於他個人的愛國思想和封建正統觀念，另外也要以中央政府的承認來標榜自己的合法性，並依靠中央政府的支持來阻止國外侵略勢力和其他軍閥對新疆的覬覦。
袁世凱死後，對於黎元洪、段祺瑞等人統治下中原軍閥混戰割據的局面，楊增新是痛心的，並曾感嘆“非民國，實盜國也”。他瞧不起黎、段等人，更瞧不起張作霖，稱這樣的軍閥“生不如死矣”。他認為當時“四海騷然”，陷“人民於水火”都是這些人統治不當、爭權奪利所致。他期望國家的安定，而且認為國家安定的關鍵在於統治者“激發天良”，首先要像他一樣擁護中央政府，以息天下之爭；其次要實行以民為本的統治方法，才能達到民樂國安，防止革命的出現。為此他還曾建議北洋政府實行裁軍。
楊增新以封建統治階級傳統的民本思想來評價中外的一切革命，他不贊成馬克思主義，但他又在一定程度上承認俄國十月革命的合理性。他認為十月革命是由於沙俄政府對人民的剝削壓迫過重，造成“民窮財盡”而引發的“暴民革命”。對清王朝的滅亡，他一方面說這是“天之所廢其誰能興”，但又不認為這是封建制度的失敗，而是統治政策的失敗，即清朝統治者未能通過節制對民眾的剝削和壓迫來安定民生，收拾民心，穩定政權。同時他反對辛亥革命，認為這場革命造成了“四海騷然，生靈塗炭”。因此他支持袁世凱建立一個新的封建王朝，希望通過改良封建統治來維持一個新的封建的“民樂國安”的局面。但是袁世凱復闢帝制的失敗及此後北洋政府治理下的全國戰亂，使楊增新對中原的局勢絕望。他把北洋軍閥的統治稱為“武人專制”，把辛亥革命和其他的反封建的人民革命稱為“暴民專制”。他預言：“默察今日時局，竊恐武人專制久必變為暴民專制。”他既反對“暴民專制”，也反對“武人專制”。但他又無力改變中原局勢發展的方向，只好“紛爭莫問中原事”，偏安一隅，按個人的理想和策略專注於建設自己的“邊庭勝境”，一個所謂的桃花源式的新疆。
楊增新對中國幾千年的封建統治思想深有研究，他的言論和治新主張與措施，無不表現出封建統治階級傳統的民本思想。具體地說，楊增新治理新疆的思想和主張主要為以下三點：其一，他認為新疆特殊，不同於內地省份，故須有特殊政策；其二，他認為在當時的情況下，只要能維持住新疆的完整與安定，就算他統治成功；其三，他認為要治理好新疆，就是要無為而治，以靜制動。
楊增新於1912年剛剛就任新疆都督兼布政使時，在其前任袁大化等人參加的歡迎宴會上，曾發表過一次慷慨激昂的演說，他說：“新疆孤懸塞外，從漢唐以來，時附時叛，多半因為中原多事，兼顧不暇，於是當地人乘機倡亂，到了中原平靖，武力充實，當地人乃又再事歸附。但是，當時新疆不但與中原關係較淺，尤其還沒有外力之侵略，縱使叛附不定，還不至於發生重大的影響。如今情勢，卻已大不相同，自清朝開闢西域，以迄改建行省，歷次大軍西征的軍費，和承平時期協餉之所耗，中原金錢花在新疆的，早已不可勝數。中原對新疆的負擔，如此其重，倘使一旦掌握不住，那麼，外有強鄰之虎視，內有外蒙古的狼貪，只怕此一大好河山，即將淪於異族之手。數十百年以後，再想跟以前一樣的加以‘收撫’，勢不可能。”楊增新認為在當時的形勢下，只要能使新疆免受外敵侵略，對外保住新疆的邊界，對內使新疆不脫離中國，就是他治理新疆的主要任務。為實現這一目的，首先就要使新疆不受中原戰亂和俄國十月革命的影響，保持社會的安定。這就是他提出的“保境安民”。
為了防止“革命”在新疆發生，他主張把安定民生作為政本，即“治天下者，以人為本”。他主張“改良政治”，實行“民生政策”、“保民政策”和“養民政策”。他認為，只有“改良政治”，才能使“外人過激主義遽難輸入”。他說：“欲求根本解決之法，惟在改良政治，以服人民之心，減輕負擔，以紓人民之力，而又從速振興農商工，一切實業，使民無遊惰，自可免變故之發生。若專持兵力壓制，決不濟事。”他認為馬克思列寧主義“斷非兵力所能壓制，亦非陰謀所能解決，全在改良政治，實行民生政策”。為此，他曾責成“各道尹督飭各知事、縣佐，實行保民政策，實行養民政策，作根本之計劃”。如何改良政治呢?一是要“無為而治”，二是要“以靜治動”。所謂“無為而治”，就是在一定程度上減少或不增加政府的財政開支，“節用愛人，不開奢侈之門”。節制對人民的賦稅徭役的剝削，減少對人民、社會的生產、生活的干預。所謂“以靜治動”，就是“謹小慎微，不開禍亂之門”。同時千方百計設法避免民眾介入政治運行的過程。其辦法就是“閉關而治”，將新疆社會變成一個“雞犬之聲相聞，民至老死不相往來者”的一潭死水般的“小國寡民”社會。為此他還將自己的《讀老子日記》印發給各位僚屬學習。
楊增新曾在其督署東花園中建了一座三層的鎮邊樓。樓成，左右撰聯皆不適意，惟愛同僚王樹枏一聯曰：“共和實草昧初開，羞稱五霸七雄，紛爭莫問中原事；邊庭有桃源勝境，狃率南迴北準，渾噩常為太古民。”這副對聯，確實體現了楊增新對時局的看法及治新的主張。
二、整頓吏治與民生政策
楊增新要改良政治，實行“民生政策”、“養民政策”，最主要的一項措施就是整頓吏治。
清末，新疆吏治之腐敗甲於全國。在新疆為官者無不橫徵暴斂，滿載而歸。楊增新曾為州、縣官數十年，對清末新疆吏治之腐敗十分清楚，並曾痛斥：“一旦得官即以回纏為魚肉，橫徵暴斂為全國所無，第得署一優缺，無不滿載而歸，不知者皆謂新疆富足，其實百姓之窮甲於他省，不過使二三貪劣之吏，潤身回家而已。”到了民國初年，情形依舊。楊增新稱：“今新疆知事在任期多搜刮民財，卸任者多虧空公款，人人有日暮窮途之思想，無非孽孽為利，飽則思颺。”
大體言之，自清代以後，一般官吏都將新疆視為撈財地區，趨之若鶩，而該地處於邊陲，民族複雜，並非久留之地，因此一旦到新疆做官，都拼命搜刮，宦囊一飽則立即東歸。楊增新認為，多一官即多一擾，吏治腐敗是政局不穩的主要禍根。針對以上情況，他制定了許多辦法和規章實行整頓。
其一，澄清仕途與優遇官吏。民國初年，新疆的各級政府大多仍沿用清代的舊官吏。另外，還有大量由關內送來的候補官，其人數相當於現任官的幾倍，遊蕩於天山南北，等待補缺。楊增新深知這些人萬里投荒，只為發財。於是他多次呈請中央政府，不要再向新疆派遣官吏或候補官。同時，將遊蕩於各處的候補官一部分資遣東歸，一部分勸令他們棄政經商，自謀生計。這樣，新疆各級官吏的數目逐漸有所減少，而且比較穩定。
另外，楊增新又優遇現職官吏，讓他們的官俸稍高於關內官吏，以使其安心為官，鼓勵廉潔。楊增新認為，官俸少也是官吏們貪汙中飽、搜刮百姓的重要原因。由於新疆大量發行紙幣，通貨膨脹，舊有官俸已不足以維持各官吏及其家屬的生活，這樣就使廉潔者“日在艱窘之中”，“悔為廉吏”，又推動了貪婪者肆意剋剝百姓，虧空公款，使公私兩受其害，不如提高官俸，鼓勵廉潔。為此，他特呈報中央政府，說明新疆比中央所規定的官俸稍高的原因。
南疆維吾爾族聚居區，過去一向實行伯克制，新疆建省後，取消伯克制，將伯克改為鄉約，由地方官任命。過去劃歸伯克用的公有土地仍歸鄉約佔用。民國以後，中央政府明令取消鄉約所佔的土地，楊認為這樣反倒鼓勵了鄉約魚肉人民，於是呈請中央政府保留鄉約的養廉地。他說：“新疆鄉約之壞，為全國所無，往往與地方官聯絡一氣以魚肉百姓……然官吏虐民尚有去任之時，惟鄉約虐民如附骨之疽，牢不可拔。”他說，如果收回了鄉約的養廉地，將會使鄉約枵腹從公，於情理既有不順，若今鄉約向民間另行攤費，則弊端百出，百姓被鄉約之擾害將必更甚於昔日，民何以堪。
其二，注意獎勵廉能，懲辦劣吏。如庫車縣知事桂芬，在收繳賦稅時，能將以前浮收積弊革除，不從中取利，比較廉潔。鄯善縣知事張銜耀，興修水利，開墾荒地，成績突出。二人都受到楊增新的嘉獎。
楊增新整頓吏治的又一措施是培養新官，懲辦劣吏。楊增新最重視縣官的挑選任命，他說縣知事“位卑而責重……以一人之身兼握庶政之柄，民生國計皆繫於此”。“一定要選擇既有舊學基礎，又有新知識，並且熟悉新疆情況的人擔任。而這樣合格的人又很缺乏，於是他於1916年6月9日呈報政府，於7月1日成立了一個政治研究所，招收一部分卸任或候補知事集中學習，設外交、財政、警察、實業、法律、算學六門課，經過二年的學習”，1919年7月底這些人考試合格畢業後都先後委任了官職。
為了節制現任官吏的貪贓不法行為，楊增新鼓勵人民控告地方官，並且方法很簡單，只要寫信給他，告某官吏貪汙失職。他先將被告者撤職調省，然後派員調查。如所控並不屬實，則委以優缺或令返任，對控告者亦不反坐。如查實確有犯罪情事，則嚴厲懲辦。如喀什道12個縣知事中，因虧空公款受到懲辦的就有11人。貪欠公款銀8萬餘兩的于闐州牧謝維興，浮收銀錢、勒派苛索達4萬餘兩的伊寧縣知事廖焱，分別於1914年8月和1915年4月被槍決。另外因貪汙受賄、違法虐民等事被撤職法辦的縣知事還有多人。受到懲辦的還有一些鄉約和縣吏。
為了加強對地方官吏的監督考察，楊增新於1916年12月8日通令各縣知事，每年將自己任內的政績總結上報。同時，他又通令各道尹，對自己轄下的各縣知事按季寫出考語密報給他本人。楊據情況評出甲、乙等級，進行獎勵或懲處。
其三，革除新疆過去各種陋規。
（一） 嚴禁地方官販賣鄉約與驗放阿訇。“楊增新曾稱新疆的鄉約是政治毒瘤，是百姓身上的‘附骨之疽’，‘民眾畏鄉約較畏地方官為甚’。這些鄉約依仗官府勢力對百姓肆意欺壓掠奪。利之所在，故爭相趨之。地方官則賣放鄉約，收受賄賂，在南疆各地已成通病。鄉約的數目也越來越多。1914年7月6日，楊增新通令南疆各縣知事，嚴禁賣放鄉約，同時要求各縣只留規定數目的鄉約，其餘所謂的總鄉約、副鄉約、會辦鄉約、幫辦鄉約等一律撤除，否則該知事即從嚴懲辦、決不寬貸。”楊增新認為：鄉約多假公虐民，多一鄉約即為民多一豺虎。因此他儘量減少鄉約的數量。“到1915年2月，楊增新又通令鄉約由當地人民公舉，然後由縣知事任命。任命鄉約時，只收紙筆費6兩，此外不得納賄，並規定鄉約任期為二年，任期內違法的由縣知事呈報省長核准革職，並永不錄用，公正勤廉的可連選連任，但任期至多不得超過6年。”
1919年12月11日，楊增新又根據地方官驗放阿訇之情況，指出驗放阿訇即賣放阿訇，較賣放鄉約流弊更屬無窮。賣放阿訇的知事不僅收受賄賂，而且一些阿訇依仗官勢壓制不同派別，使官府介入教民宗教上的爭端，造成官府與百姓的矛盾，甚至地方上的動亂。因此下令嚴禁官府插手阿訇的任免事宜。
（二）免除陋規與捐款。庫車縣負責收糧稅的鬥行，每逢趕集之日即派人在路口攔截百姓向集市運送的糧食，並照數記簿收稅，沒賣完的糧下次再賣時，又要重複收稅。楊增新認為“此等之事，擾民極大”，於1915年12月20日指令庫車縣知事桂芬取消鬥行的收稅權。當時，一些地方官常借賑濟貧民、補助公款等事任意向民間勒索捐款，楊增新認為這種捐款“全無益於貧民，徒飽官紳之私囊”，於1914年2月7日明令禁止。
（三）革除稽查偵探巡長。民國以後，新疆各縣均設有稽查、偵探、巡長諸名目，這些人多依仗官府，橫行街市，肆意勒索欺壓百姓。有些人還串通盜賊，勾結鄉約一起狼狽為奸。1914年2月9日，楊增新明令速行裁撤。到1916年4月，他發現稽查等名目仍未盡除，於是又再次通令各縣永遠禁革。
（四）革除門丁。當時政府各機關衙門，都設有門丁。百姓或僚屬見長官，必先以紅包贈門丁，否則拒不通報。故有“十謁朱門九不開”之語。門丁還多內與書吏串通，外與鄉約勾結，矇騙長官，欺侮百姓。1915年4月5日，楊增新通令各州官道尹衙門不準任用門丁，各縣衙門也慎用或不用門丁。
（五）嚴禁官賣蠶子。南疆各地自古以來養蠶之風甚盛，且為民間一大利源。但民間不知收養蠶子之法，每年需向別處購買蠶子。於是很多地方官就購買外國蠶子，高價轉售於人民。這些蠶子向國外買來時每匣不過幾錢或一兩，而賣給人民時每匣高達五六兩。楊增新稱這些官吏是“假興利之名，而為罔利之實”，是南疆一大弊政。遂於1915年5月明令：以後養蠶之戶，每年確需蠶種若干，應聽民間自行購買，毋庸由政府購買蠶子轉發民間。並通告各地方養蠶戶，倘有書役鄉約，矇混舞弊，追令買賣，勒收重價者，准予上告。同時，對於各官府以管理桑業而設的各種機構業務，命令一律停辦，蠶絲稅收中的一些冒名加徵的舊弊，也明令取消。楊增新認為，如官府不插手民間養蠶業，南疆蠶業才會有振興之日，如官府插手，則無發達之望。這也體現了他不擾民的無為而治思想。
（六）改革蒙回王公對屬下之陋規。楊增新除了要求漢族官吏改革苛民、擾民、虐民的陳規外，還勸蒙古、維吾爾等少數民族的王公貴族、頭人改革陋習，減輕屬民之負擔。如1915年1月呈報北京政府，將土爾扈特東部落人民所交的喇嘛廟祭牛、盟長親屬婚嫁費等項費用核減一半，並用蒙漢兩種文字發佈告示曉喻該部民眾。
（七）禁止擅自沒收哈薩克族槍支。北疆的哈薩克族常自置槍支。一些地方官曾以維持治安為名收繳哈薩克牧民的槍支。為此，楊增新特別要求地方不得擅自沒收哈薩克槍支，已沒收的，則發給價銀進行補償。
（八）嚴禁苛索“鞋腳錢”。尉黎縣知事以發展地方氈業為由，強迫民間低價交售羊毛，收來的羊毛並不製造氈毯，而是高價轉賣出售，從中牟利。收購羊毛時，還要百姓額外付“鞋腳錢”。楊增新得知，嚴加痛斥，並於1914年3月6日指令禁止。同時，對於借修渠、墾荒、開礦等以振興實業名義勒索百姓的吐魯番、皮山、莎車等縣知事也都嚴詞痛斥，嚴厲禁止。
（九）限制地方官對農民的盤剝。當時新疆各縣官府，往往設有社倉，目的在青黃不接時借糧給百姓，以資接濟，但一些官吏藉機從中盤剝。如洛甫縣百姓春季借糧時，每10個恰拉克只給8個恰拉克。秋季還糧時，每10個恰拉克要多交2個恰拉克。百姓向楊告狀，楊遂通令各官府，如有類似弊端發生，嚴懲不貸。另外，對於地方官在徵收糧賦時淋尖、踢斛、高入平出等舞弊，以及對百姓任意攤派和收糧食、柴草、煤炭、車馬等事，也鼓勵民間告發，並通令一經查實，從嚴懲辦。
為隨時瞭解各地方官施政情況和民情，楊增新還經常派人到各處巡訪視察，事後向他報告。另外，他還重建了全疆的警察體系，每縣設警察30至60名。在司法行政的整頓中，他拒絕各省大量向新疆遣送流犯，禁止部下對犯人刑訊、跪訊，禁止借辦案罰款，還要求適當改善監獄犯人的生活條件。
楊增新整頓吏治的目的，就是要限制並減輕地方官對百姓的過分剝削和壓迫，藉以緩和官民之間的矛盾，鞏固他的封建統治，這些措施確曾收到一定的效果，對於社會的安定起到了一定的作用。根據1912年至1916年的統計，新疆執行死刑的人犯只有32人，1916年至1917年兩年判無期徒刑的有12人，1916年全疆民事訴訟案共12件，刑事案共63件。在民國初創、中原戰亂的那個時代，這些數字確是比較少的。
但是，楊增新的各項通令、禁令，往往只能起一時的作用，時過境遷，各地官吏的舊態復萌。所以，同樣的禁令，有的隔幾年便頒佈一次，結果還是無法禁絕。有時候禁絕了某一陋規，官吏們又想出新的花樣來盤剝百姓，楊增新有時不得不感嘆他的命令行不通，並稱在當時的社會里，好官是看不到的。1919年，楊增新曾接連下過十幾道查禁官吏貪汙的命今，並通令告誡他的部下們：“為官者既不愛民，為民者自必仇官，欲不受潮流之影響，得乎?吾謂為官者苛，為人民所驅逐，其罪不必在驅逐之人，而在被驅逐之人……蓋其平日政治不良，有以致之……用特敬告同僚，改良政治，以順民情，庶幾消患未萌，不至為邊民所驅逐矣。”
在一個封建專制的社會里，做官發財是官僚們的準則。楊增新既要通過整頓吏治來改良政治，安定社會，又要利用各級官吏來維持他的統治，而當官吏們普遍抱著千里為官只為財的目的時，改良政治的政策往往是行不通的。為此他哀嘆：“人皆以君主為專制，吾以為中國數千年來非君主專制，實官僚專制。官僚專制於天下，雖有聖帝明王，無如之何。”
三、閉關自守與無為而治
楊增新治理新疆的措施一曰“無為而治”，即整頓吏治，實行民生政策，以緩和階級矛盾；二曰“以靜治動”，即閉關自守，實行愚民政策，以避免新疆受中原和蘇聯發生的革命運動的影響，避免民眾介入政治運行的過程。
楊增新實行閉關自守政策，一是為防止北京國民政府插手新疆事務。當時，他雖然對歷屆中央政府都表示擁護，但對中央政府的指令往往是陽奉陰違，有時乾脆拒不執行，完全按自己的政策獨行其事。例如，原清朝在新疆所設各府、廳、州、縣，雖按北京政府的規定一律改為縣，但縣署組織、縣知事及職工薪俸等則全由楊規定，與內地各省不同。軍隊編制更是新舊並行，與內地迥異。中央對各省首腦的名稱，屢有變更，於是楊的官銜由都督兼民政長變為將軍兼巡按使，再變為督軍兼省長。最後，變為省主席兼邊防督辦。但萬變不離其宗，他在新疆的政策全然不變，仍是我行我素。他常對人說，他“認廟不認神”，不管中央政府組織如何變更，當權者是何黨人，他都承認，而自己的一套老辦法則始終不變，即嘉峪關外，唯我獨尊。凡中央政府派人來新，除與他有關係或特殊情況者外，他一律拒絕。如民國初年他拒絕中央政府派遣的孫道仁來新任禁菸督辦；內務部擬送山東、河南等省遊民來新開墾實邊，也遭到他的拒絕。他還拒絕中央向新疆派遣道、縣等官吏，拒絕陸軍部向新疆派遣軍校畢業生。他在進新疆的門戶星星峽設卡稽查，任何公私人員，不經他的批准不得入境。
楊增新還嚴防其他軍閥插手新疆。1925年以後，馮玉祥的部下劉鬱芬率軍進駐蘭州，擔任甘肅省主席。宋哲元擔任了陝西省主席。到了1927年，馮玉祥為了控制整個西北，有進軍新疆的動向。楊增新立即封鎖新、甘間的交通，並調兵遣將，集結星星峽，以防禦馮玉祥入新。但新疆的軍隊久不訓練，武器低劣，戰鬥力極差，根本不是久經戰陣的西北軍的對手，而且全新疆的軍隊不足萬人，一時也抽調不出足夠的兵力去抵禦馮玉祥。於是楊增新虛張聲勢，施計迷惑馮玉祥。他命人趕製了500頂白布帳篷，架設在星星峽駐軍之營房附近，造成當地駐軍很多的假象。同時，又由各地駐軍中抽調了16個連向省城集中。然後讓他們分頭在迪化與哈密之間往返行軍，造成省城軍隊源源不斷增援星星峽的假象，並派人到關內宣揚星星峽駐有重兵四五十營之多。當時由於新疆多年處於封鎖狀態，關內無法瞭解新疆的駐軍真相，馮玉祥未敢輕舉妄動。楊增新又請寧夏主席馬福祥從中斡旋，由新疆省庫撥給劉鬱芬軍費120萬銀元，遂使馮玉祥打消了進軍新疆的企圖。楊增新於是得以繼續獨霸新疆。
此外，自1915年以後，楊增新封鎖關內以及國外與新疆的通訊，對新疆實行文化封鎖。他派人每日在郵局中檢查，凡新疆人民訂閱關內及國外的一切報紙、刊物一律沒收，只有省政府訂閱一份內地的《申報》《新聞報》和《大公報》，而這些報紙寄到新疆需兩個月，已沒有什麼新聞價值了。人民只准看當時新疆出版的《天山日報》。《天山日報》所載的內地消息，都是半年以前的舊聞，而這份報紙發至各縣時，又需半年的時間。
內地寄入新疆的信件也被全部扣留，須經兩次以上的開封檢查。所以一般的信件往往要在檢查中耽擱幾個月，有的信竟要一年以後才能到達收信人手中，但這還算是幸運的。如信件中有涉及政治、軍事或有不可解的詞句，即送至督署請楊增新過目，很多信件因此被沒收。外交信件也有專人檢查，但如果是俄、英、法這三種外文以外的文字，如當時一些波蘭、荷蘭、德國人的信件，因無人認識，則全部沒收。
楊增新以老子“民之難治，以其智多”為依據，反對“開通民智”。他說“天下之事，出於愚者恆少，出於智者恆多”。因此，他主張實行愚民政策，讓人民在政治上渾渾噩噩，不關心、不參與任何政治活動，以此來防止和抵制任何革命思想的傳播，實現他“以靜治動”、“無為而治”的目的。
為實行愚民政策，除了拆檢信件、封鎖新聞、提倡宗教等措施外，楊增新還反對人民學習一切知識，不熱心辦教育。他說：“中國不論何項學堂，都含有流氓性質。一言以蔽之曰，要升官發財。”學生畢業之後，“皆欲於政界中求生活，學堂畢業之人日多一日，仕途競爭之風亦日甚一日，天下大亂必由於此。”因此，在楊增新時期，新疆的教育事業甚至落後於清代。
清光緒年間，政府在新疆興辦的教育事業已規模不小，迪化有省立法政學堂、實驗教員講習所、中學校及附屬師範、巡警學堂、中俄學堂、將牟學堂、陸軍小學等。各道府州縣學堂，則有兩等小學、初等小學、識字學堂、漢字學堂、漢語學堂、實業學堂、藝徒學堂、初等農業學堂、官話學堂等，官立私立半日全日均有。省立學堂經費，每年共172500兩，四個道屬公私學堂經費，每年共664700兩。到袁大化治新時期，將教育經費全部挪作軍費，楊增新執政後，藉口財政困難，不願恢復關閉的學堂，到1915年，全省教育經費只有四五萬兩。根據當時中央政府教育部的調查，1918-1919年全省各類公私立學校僅141所，學生總數4247人，教員總數202人。公立學校的經費共86481元，私立學校經費共5570元，合計教育經費共92051元，遠遠低於清光緒年間的水平。不僅如此，很多學校的教材依然是《三字經》、《百家姓》和四書五經一類的舊課本。私立學校中，經文學校佔很大比重，多由阿訇主辦，課程主要是講授《古蘭經》教規、教義及背誦祈禱文。教學方法全是死記硬背，像這樣的學校，楊增新均予以鼓勵。
對於想去內地求學的人，楊增新則百般刁難，並且沒有他的批准是不準離開新疆的。1919年，伊犁地區有幾位青年去北京求學，還沒有離開新疆，就被楊派兵捉回迪化關禁了18天。後來楊答應這些青年去哈爾濱學制糖，並且跟他們說：“你們如到內地入政法學校或別的學校，畢業後回來，有革命的風聲，先拿你們挨頭刀挨炮子。”
四、弱兵政策
楊增新曾說：“竊恐武人專制久必變為暴民專制。”他認為當時中原的動亂是武人專制的結果。他認為，必須實行安定民生、收拾民心的政策，才能穩定政權，專恃武力只會適得其反，而且軍隊本身也是一個動亂的根源。因此在他治新期間，一直實行“分散”、“弱兵”的治軍政策。
楊增新認為，新疆的治安不是用兵所能維持的。楊增新實行弱兵政策的另一個理由是新疆財政困難。他說：“今以新疆言之，每兵月餉四兩二錢，加以服裝、食糧、醫藥各費，每兵歲費約需六十兩，新疆賦稅收入，歲僅三百二十餘萬兩，人民僅二百三十餘萬，每人約歲擔負銀一兩五錢，竭窮民四十人之脂膏，始足養一兵之歲費。”楊增新不多養兵，當然首先是為了減輕政府在財政上的壓力，同時也為減少對人民的徵收，以避免人民的反抗。
楊增新實行分散、弱兵政策的第三個理由是自清末以來，新疆的軍隊就有專橫跋扈、難以駕馭的弊端。當時的新疆巡撫聯魁和袁大化都為此而頭痛。楊增新執政前期，他部下的武官擅權不服指揮的事也時有發生，其中的馬福興甚至發展到要取楊而代之的地步。因此他說：“假文官以政權，不得其人，其更調也尚易，假武官以兵權，不得其人，其裁抑也最難。”楊增新分散兵權的措施是不統一軍隊編制，不設大官。當時新疆的軍隊分為巡防營、陸軍和新軍三種建制。其中陸軍和新軍設師、旅、團、營、連、排等編制。巡防營卻沿襲清代的編制，保持著提督、總兵、協臺、參將、遊擊、守備、管帶、千總、把總等舊名號，與全國各省不同。巡防營兩湖人居多數。據1914年的統計，各路巡防營共有名額3700餘人，分駐於塔城、吐魯番等十餘處。陸軍稱新疆陸軍第一師，師長蔣松林，各營長以陝甘人居多，名額4000人，分駐於迪化、哈密、伊犁、塔城、阿勒泰各處。
新軍是民國初年為對付伊犁革命軍而由楊增新創建的，最初編制為8個營，楊增新自兼統帶。以後馬福興也一度擔任過統帶。後來新軍不斷髮展，最多時近30個營，共4000人。馬福興死後，新軍各營再次直接歸楊增新統轄。新軍以新疆的回族人為主。另外，新疆少數民族的部隊，如錫伯、哈薩克、蒙古、維吾爾等營，名義上也算新軍的一部分。但這部分部隊多由該少數民族的貴族王公、頭人等任營長，由楊增新直接調遣，並且往往是有事變發生時臨時建立，事變一平就隨之解散。
巡防營、陸軍和新軍都自成系統，同樣一個營的編制，則由一百餘人至三四百人不等。三個系統的軍隊都是直接向楊增新負責，而且一般都是營長直接受楊增新調遣。新疆軍隊的主力是楊增新創建的新軍，新軍基本上是少數民族士兵，這支部隊戰鬥力最強。楊利用這些士兵與漢族在語言、風俗、宗教上的差異來牽制以漢族為主的陸軍和巡防營部隊。
楊增新弱兵的措施主要是裁員和不練兵。楊增新執政之初，就以財政緊張為名不斷裁減軍隊，當時除了伊犁所屬軍隊外，新疆陸軍共有20個營4隊。到1915年，經他一再裁減，只剩步兵4個營、馬隊9個連、炮兵2個營1個連、步兵2隊，工程、警察各l隊。同時他命當時的伊犁鎮守使楊飛霞將伊犁原有軍隊也大加裁減。
光緒三十三年（1907），新疆巡防營共有14639人，有提督1員、總兵3員。楊增新執政後，將總兵、提鎮和多處副將、參將、守備等職務以及空缺和相應的部隊編制取消。到1914年，巡防營只剩3700餘人。楊增新還允許各級軍官虛兵扣餉。因此，1924年新疆軍隊編制名義上有2萬人，實際人數不足l萬。1928年，新疆軍隊號稱3萬，實際人數不足1/3。陸軍號稱有三個師，實際上除蔣松林的第一師外，另外兩個師都是虛張旗號，連師部都沒有，就是第一師各連營也都不滿員。喀什提督馬福興部下名額1300餘人，實際兵員只有300餘人。軍隊從不訓練，軍紀廢弛，衣履破爛，新疆人民呼之為“乞丐軍”。而且他的部隊官兵普遍吸食鴉片，老壯不一。各營連的軍官為了吃空額和軍餉，一到春夏，就允許士兵出外當僱工，自謀生計，秋冬之季再歸隊。至於軍隊的武器，也是破爛不堪，大炮奇少。全軍真正能用的步槍只有五六千支。而楊增新卻認為，治理新疆不需要軍隊，只需要他的“一顆腦袋，一支筆管”即可。所以保留軍隊，“不過為了體制的關係，不能不有而已”。
五、撫綏利用與牽制並舉的民族宗教政策
楊增新對新疆各少數民族，實行的是撫綏利用與牽制並舉的政策。他說：“欲求新疆長安久治，不外利用新疆各族之人，以保新疆，實為萬全之策。”因此他對新疆各少數民族，特別是人口最多的維吾爾族極為重視。他說：“倘纏回不樂為增新所用，或增新不能利用纏回，便不能立足於新疆。”因此他對新疆的各少數民族實行較為寬鬆的撫綏、羈縻政策，並利用他們牽制漢族。
這個政策的要點之一是優待拉攏各少數民族中的封建上層人物。清政府曾在新疆的各少數民族中冊封了大量王公貴族，楊增新對這些王公貴族的爵位全部予以承認，並報請北京政府重新冊封，普遍給他們晉爵，對於他們原有的封建特權也給予保留和保護。
1912年10月，南路舊土爾扈特汗旗部落盟長卓裡克圖汗布彥孟庫尚無兒子，但預先給其一子輔國公爵位。1917年該盟長病逝，就讓他年僅3歲的長子承襲爵位擔任盟長。1913年2月，南路舊土爾扈特中旗的幾位頭目被冊封、晉封為郡王、輔國公、二等臺吉等。1915年2月，哈密王沙木胡素特次子聶滋耳晉封為貝子，又任沙木胡素特為翊衛使。1914年，庫車郡王買買提明晉封為親王。吐魯番郡王伊敏和卓也被晉封為親王（鎮國公銜）。此外，拜城輔國公司迪克晉封為貝子，和闐輔國公木沙為鎮國公。木沙死後，1918年，其子承恩襲爵。另外幾十位各族王、公等貴族被冊封、晉封。所有有爵位的貴族，還由政府按等級發給100兩至5000兩年俸銀。如遇這些貴族本人或父母亡故，楊增新還派官員前往致祭，並按爵位高低發給數百至數千兩的俸銀。這些王公貴族還定期去北京覲見大總統，楊增新都發給他們豐厚的川資，例如1915年哈密王沙木胡素特進京覲見總統袁世凱，按規定進京川資2000元，但楊增新卻支付了高出規定一倍多的川資。另外，哈密王駐京期間，每月發給450元大洋和9石9鬥米的補貼，由北京返回哈密時，每日補貼大洋30元、米3鬥3升。
除了封建貴族外，楊增新還優待拉攏少數民族中的大地主、大商人。如維吾爾族的富商、地主饒孜被他提拔為省議會議長；阿圖什人雅合布為國會議員；還有一些維吾爾富戶被推任為國會或省議會議員，給他們以高薪和種種特權。
楊增新之所以如此優待這些王公貴族，就是要拉攏他們支持自己的政府，並利用他們來羈縻安撫新疆各少數民族人民。楊增新視這些封建貴族為自己的統治基礎，而且他本人也確實是這些封建勢力的代理人。
各王公貴族和封建地主商人都把楊增新視為自己權益的保護者，十分信賴他。如1922年楊增新向北京政府表示要告老隱退時，各族頭人立即通電，呼籲挽留，為他歌功頌德。北京政府只好表示沒有調換楊的意圖。
楊增新除了對這些少數民族上層人物實行撫綏政策外，還利用不同民族、部落和地區之間的矛盾，讓他們互相牽制。同時，又利用他們來牽制漢人。最突出的例子就是他利用回族建立新軍。當時新疆的陸軍和巡防營都以漢族人為主。楊增新為了羈縻回族和其他穆斯林民族，同時也是為了牽制以漢族人為主的舊軍隊，就招募回族和少量維吾爾族人建立了新軍。新軍是他最親信的部隊，而且戰鬥力最強。楊增新執政的17年中，始終牢牢地控制著新軍，於是其他漢族軍官即使對他不滿，也不敢與他對抗。
楊增新對於各種革命思想的傳播都持反對態度，但他對於新疆舊有的各種宗教，特別是維吾爾等民族信奉的伊斯蘭教、蒙古族信奉的藏傳佛教都加以利用，認為這些宗教有利於社會的安定。他說：“查纏民篤信宗教，尊重阿洪（訇），為牢不可破之習慣，其愚處在此，其好處亦在此，假使纏回不信宗教，不敬阿洪（訇），便不免無所忌憚。非專持法官所能維持。”因此，楊增新經常告誡各地的官吏，必須“尊重回纏經典”，對於阿訇，不得無故更換，亦不得故為凌辱，以維宗教。
楊增新利用阿訇主要為兩個方面：一是利用阿訇“開導”教民，各安本分。楊曾指令地方官，利用伊斯蘭教和阿訇“開導回纏人等，勿受外人愚弄，如有意存破壞之人，即行舉發稟官查辦，以遏亂萌”。二是利用阿訇協助地方官處理當地穆斯林中的民事和刑事案件。這樣，阿訇就成了他羈縻和管理信教群眾的工具。同時，楊增新鼓勵各族群眾特別是青年人信教，不鼓勵他們學習科學和文化。在這一點上，他與阿訇、喇嘛等宗教上層人物的利益是一致的，因此也得到了他們的擁護。
楊增新獨裁統治新疆17年。他是一位封建統治者，在思想上和政治上都是一位保守派人物，這是他同時代的人和後人所公認的。但是與同時代的其他北洋軍閥相比，他又有明顯高人一籌的地方，即他濃厚的民本思想和保民政策。儘管這種思想和政策仍屬於封建主義的範疇，但他運用這種政策，在17年中始終保持新疆領土的完整和社會的基本安定，這不能不說是他的功勞。因此，作為一個封建統治者，他不僅勝過同時代的其他北洋軍閥，也勝過了民國時期統治新疆的他的前任和後繼者。
【注】文章原載於《中國邊疆史地研究》2018年第4期。
聲 明
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