段金生
雲南民族大學人文學院教授、博士生導師。主要從事中國近代邊疆民族史研究，先後在《中國邊疆史地研究》《史林》《中國歷史地理論叢》《西域研究》《民國檔案》等刊物發表學術論文50餘篇，主持國家社科基金項目2項，主持雲南省哲學社科基金等省部級項目5項。
[提要]從中國邊疆民族史發展的整體脈絡中去理解民國邊政研究興起的內涵，才能更深刻地認識其歷史與現實經緯。民國邊政研究是一個平行與遞進、複合而多維交織的發展歷程，是中國邊疆民族書寫或研究長期積累及演化軌跡之繼續，亦呈現出與以往邊疆民族書寫或研究全新的特質；邊疆危機的刺激及西學的影響，既是民國邊政研究興起之關鍵原因，也是民國邊政特質的重要體現。民國邊政研究應特別關注政治史、中央與邊疆地方關係、北京政府時期的邊政實踐等相關領域的探討。深化對民國邊政的研究，從多元而豐富的歷史記憶與闡述中深刻理解“過去”與“現實”的關係，可對當代邊疆民族治理提供豐富的啟示。
[關鍵詞]政治史；民國時期；邊政研究；邊疆民族；邊疆治理
近年來，學術界對民國邊政研究日益重視，研究成果不斷湧現，衝擊著邊疆民族史研究在傳統視域中居於邊緣形態的思維，漸呈繁榮之象。總體觀察，這一波研究熱潮的重心主要偏重於政治史與學術史。出現這一趨向的經緯甚多，其中學術界對近代民族國家構建歷程的重視與反思應是關鍵性因素之一。需要說明的是，本文主要圍繞民國的邊政研究展開闡述。邊政研究與邊疆研究既有聯繫又有區別，一般而言，邊疆研究包括邊疆政治、經濟、文化、社會、語言、教育、宗教諸多領域，邊政研究則主要指邊疆治理或邊疆政治，是邊疆研究的中心內容。筆者在此不揣淺陋，擬結合前人研究成果，就如何深入認識民國邊政研究的內涵及研究中應重點關注的幾個問題進行初步闡述。不足之處，敬請方家指正。
一、中國邊疆民族史的發展脈絡與民國邊政研究的興起
任何事物的起伏興衰，都是內外多方面因素綜合作用之結果。中國的邊疆民族記述歷史悠久,但邊疆民族史的書寫或研究，在傳統思維認知中總體上屬於一個邊緣性的領域，此與中國傳統華夷分野思維密切相關。自先秦以來的中國邊疆民族記述或書寫，歷代呈現不同形態，但總體表現相對“平衡”然而，清代中期嘉道之際卻出現了一次邊疆民族史書寫或研究的熱潮場景，此即學術界通常所稱的西北邊疆史地之學。清代西北邊疆史地研究興起的前提，應是清朝多民族國家疆域日益穩定。那麼，民國時期尤其是二十世紀三四十年代的邊政研究作為學術界通常所論的邊疆民族研究興起的第二次重要時段，其興起之緣由如何？是邊疆危機刺激而引發抑或西學之傳導？還是蘊藏有其他內涵呢？
（一）貫通視野下的民國邊政研究
嘉道時期西北邊疆史地之學興起的重要原因，學術界討論甚多，主要包括傳統中國學術自身學理髮展、清朝內政窳敗以及外敵環伺等內外因素之影響；不過清朝實現對新疆、蒙古等地區較之以往歷朝更為穩固的控制，應是西北邊疆史地研究興起的重要緣由或前提。因清王朝對新疆、蒙古諸地區控制的穩固，才吸引了更多的在朝或在野、在新疆及蒙古或不在者對西北邊疆民族地區治理的關注。梁啟超總結稱：“(清代）邊徼地理學之興，蓋緣滿洲崛起東北，入主中原。康乾兩朝，用兵西陲，闢地萬里。幅員式廓，既感周知之必需，交通頻繁，復覺研求之有借。故東自關外三省,北自內外蒙古，西自青海、新疆、衛藏，漸為學者興味所集，域外地理學之興，自晚明西土東來，始知‘九州之外復有九州'。而竺古者猶疑其誕。海禁大開，交涉多故，漸感於知彼知己之不可以已,於是談瀛之客，頗出於士大夫間矣。蓋道光中葉以後，地理學之趨向一變，其重心蓋由古而趨今，由內而趨外。”此處梁氏所謂“康乾兩朝，用兵西陲，闢地萬里。幅員式廓，既感周知之必需，交通頻繁，復覺研求之有借”之語，正表現了清朝對新疆、蒙古諸地的穩固控制，而產生了對其“周知之必需”“研求之有借”的政治與學術的雙重需求，這是西北邊疆史地研究的基礎。當然，這次研究的高峰並未能持續，鴉片戰爭之後清朝面臨的最大難題不再是多民族國家疆域內不同族群政治勢力之間的博弈，而是域外新的工業文明形態的威脅，邊疆民族史書寫或研究呈現出一些新的變化。這種變化，是影響民國邊政研究高峰景象出現的重要經緯。目前，學術界在討論民國時期的邊政研究尤其是二十世紀三四十年代相關研究興起或引起社會各界關注的原因時，多側重於邊疆民族危機刺激的分析,對從中國邊疆民族史發展的整體脈絡中理解其興起之內涵的研究仍顯薄弱。
民國邊政研究的興起是一個平行與遞進、複合而多維交織的發展歷程，二十世紀三四十年代是這一研究凸顯的重要時期，是歷史複合因素受時局突變影響的結果。所謂時局突變，主要指的就是“九一八”事變導致中國邊疆民族危機的深重。當時有論者就明確指出：在1931年“九一八”事變發生之前,帝國主義列強之間相互牽制，使其對中國的侵略表現出一種相對均勢的形態；然而在日本發動“九一八”事變發生之後，列強在華均勢的形態被打破，對中國領土之侵略更加明目張膽，法國、英國先後都在中國邊疆地區挑起事端，中國的邊疆形勢日呈緊張之勢。時人即評論稱：“以‘九一八’事變為契機，這幾年中國全部邊疆顯然交了多事之秋。”而後，社會輿論逐漸形成“邊疆問題,就是中國的存亡問題”的認知。在這一場景下,邊政研究很快得到各界廣泛關注。不過，在充分認識到民國時局對邊疆民族研究熱浪形成的重要影響之時，應具有貫通的思維,跨越時代侷限,將此次研究場景置於中國邊疆民族史記述或書寫的發展脈絡中去思考其內涵。
1934年，陳恭祿曾論：“一國現狀之造成,一由於地理之影響，一由於古代之遺傳，一由於社會上之勢力，一由於領袖之指導”；而四者之中，“就人事而言,歷史上之遺傳，常佔重要之地位，中國古代嬗變之史蹟，頗足以資證明”。中國古代邊疆民族史的記述或研究雖居邊緣地位，但長期存在，而其所謂“邊緣”，亦是相對而言，是一定語境下的一種表述。顧頡剛、史念海在論及中國疆域形成發展時稱“疆域沿革之學，其初本為史學之附庸”。談及中國疆域沿革，自不能不涉及邊疆民族。劉宏煊也稱：“中國疆域史的研究，如果從《禹貢》開始，已歷2000多年。但在相當長的歷史時期內，它僅僅是史學的附庸。”但顧、史兩位也指出：“在昔皇古之時,漢族群居中原，異類環伺，先民灑盡心血，耗竭精力，辛勤經營，始得今日之情況……其間國力之強弱，疆域之盈虧，皆吾先民成功與失敗之痕跡。”上引所論，說明中國的疆域形成是歷史上各民族先民共同努力之結果，而論及中國多民族國家形成及疆域演變，必然要關注邊疆民族史的記述或研究，此則表現出邊疆民族史研究之重要性。然而，長期以來中國邊疆民族史的記述或研究，由於諸多複雜因素的影響而處於“附庸”之位。這一狀況，正是邊疆民族記述或研究“邊緣”形態表現。
先秦時期逐步形成的夷夏觀念和服事觀念一直是影響中國邊疆民族史書寫的主要思維，時至晚清,這一敘事的主要思維框架仍在發揮作用。當然,夷夏觀念和服事觀念的形成及其演化並非單線呈進，在不同的時勢場景下有著複雜的不同面相。《禮記•王制》載曰:“修其教，不易其俗；齊其政，不易其宜。中國戎夷，五方之民，皆有其性也,不可推移”；又稱東方之夷、南方之蠻、西方之戎、北方之狄,在語言、生活環境、習俗諸方面皆有差異。按照王爾敏的考證，先秦諸籍中的“中國”之義，大致有五：京師之地；國境之內；諸夏之領域；中等之國；中央之國。前引《禮記•王制》所言之“中國”，即指“諸夏”，是與東夷、南蠻、北狄、西戎“四夷”相對而言的；“五方之民”的言語、“嗜慾”等各不相同，強調了諸夏與“四夷”的差別。《尚書•禹貢》記載曰：“五百里甸服，百里賦納總，二百里納銍，三百里納秸服，四百里粟，五百里米。五百里侯服，百里採，二百里男邦，三百里諸侯。五百里綏服，三百里揆文教，二百里奮武衛。五百里要服，三百里夷，二百里蔡。五百里荒服，三百里蠻，二百里流。《周禮•夏官司馬•職方》的記載則以王畿為國家之中心，自王畿向四面擴展，依次為侯服、甸服、男服、採服、衛服、蠻服、夷服、鎮服與藩服等“九服”。這是先秦理想形態的國家疆域觀念,事實上從未在中國真正得到過實踐。而且人們對諸夏、夷狄的認識並非亙古不變，呂思勉指出：“一個國家建立之初總是以一個民族為主體，然後漸次吸收其餘諸民族”,此語在強調諸夏與四夷是中國多民族國家形成的基礎之時，也表達了彼此之間的交融形態。他還考證了“中國古代疆域的大略”，但稱中國古代疆域的形成“是古代‘實力所至’呢？還是‘實力所至，和聲教所及，還是有區別的’呢？若說是有區別，那實力是‘如何漸次擴充’的呢？實力所到的地方，還是‘時有蠃縮’的呢？還是進而不復退’的呢?”他明確稱“實力自然是‘漸次擴充’的，而且絕不能沒有蠃縮”。若從另一維度進行思考，他的這一認識事實上則表現了夷夏觀念在不同歷史時期及場景中的不同景象。
長期以來,學術界的書寫多將華夏族群視為中國多民族國家形成的主導來看待。如前所引，呂思勉就強調了一個國家的建立之初是以一個民族為主體形成，而“建立中國國家最早的民族，就是‘漢族’，這個也是講歷史的人沒有異議的”。此言是從多民族國家形成最初的歷史考察而言，但在歷史的長久演變過程中，各族群在多民族國家疆域形成歷程中的作用卻是變化著的。李大龍的研究表明，若按照諸夏和四夷在中國疆域形成過程中發揮的作用來觀察，遠古至唐朝時期，華夏族群或由華夏族群發展而來的漢族在中國疆域的形成過程中發揮了主導作用，這一時期中國疆域的核心區域——中原地區是由華夏族群完成統一的，奠定了中國疆域形成的基礎；但五代至清朝，對中國疆域形成起主導作用的則是四夷，它們不僅實現了對某一地區的局部統一，而且元、清兩朝還實現了全國範圍的統一併促成了中國疆域的最終形成。此一描述表現出其間之歷程相當複雜而深刻。顧頡剛、史念海所著《中國疆域沿革史》第八章在討論先秦區劃地域觀念時就稱，“春秋之時,天下之觀念尚甚狹小”，而所謂九州“原來為一空泛之名稱，而非一種具體的地方制度”，但春秋戰國時期“各大國努力開闢土地之結果，中國乃愈推愈遠，天下亦愈放愈大，中國人之地理觀念乃隨之而變，於是具體地方制度之九州說起”；而此時“周天子久替，諸侯競起，中原復無霸主，異族楚、吳、越等迭興,天王中心之觀念已失，夷夏之限亦破”。這—論述充分表現了夷夏觀念和服事觀念在春秋、戰國時代的複雜變化,而在其後長時期的中央集權時代，這些變化並未止步，華夏或少數民族之間力量的伸張或政權範圍的伸縮，都自然要引起對夷夏觀念的重新闡述。此即所謂“義理之說與時勢之論往往不能相符,則有不可全執義理者。蓋義理必參之以時勢”，“一切歷史事變都是難於斬然截斷”。考察民國邊政興起的內涵，既要思考當時之時勢場景，亦不能忽視歷史傳統的影響。如果從中國邊疆民族史記述或研究的發展歷程觀察，民國邊政研究雖因時勢而興，而其間的複雜內涵則相當深遠。
(二）民國邊政的特質
民國邊政研究之興起，是中國邊疆民族記述或研究長期積累及演化軌跡之繼續，亦呈現出與以往邊疆民族記述或研究全新的特質。當前學術界在論及民國邊政研究興起的緣由時，多從邊疆危機的刺激及西學對此次研究高峰形成的影響來論。而這兩者,既是民國邊政研究興起之關鍵原因，也是民國邊政特質的重要體現。特質總是基於一定社會土壤形成並有異於一定場景之外的，民國邊政的特質，是中國多民族國家疆域發展及邊疆民族在多民族國家疆域形成中角色的演變及近代西力、西學傳入後社會多元因子交織呈現出來的。
民國邊政研究是中國多民族國家疆域發展演變形態中的自然趨向。顧頡剛、史念海總結言，早在傳說時代的黃帝時期，先民們已經開始“嘗劃野分州，建置萬國”，即疆域區劃之肇始。九州、十二州、大九州之說，都表現出古代先民對疆域形態的一種制度設計，而直至“自郡縣肇建而地方制度與區劃，始稍見完善”，這表明疆域區劃一直存在於多民族國家發展的歷史之中並且在不斷完善與補充。《詩•小雅•北山》中記載稱“溥天之下，莫非王土”，先秦時期形成的這一“天下”思維對中國歷史的發展進程產生了重要影響，“大一統”觀念逐漸形成。“天下”究何所指？而“天下”之外的區域是否存在呢？學術界的研究認為，由於自然地理環境等各種客觀條件的制約,東亞地區特別是中國中原地區的先民視野中的“天下”範圍，主要指的是東亞區域，具體而言，“天下”是以華夏族群居住地為中心幷包含“四夷”的分佈區。而誠如楊聯陞所觀察，不能認為歷史上的中國“概不承認世界上的其他文明民族”，漢朝史籍對大秦的高度評價表明，“許多中國人非常尊重印度”，且一些時期“中國在政治上、軍事上把鄰近的民族當作平等的‘敵國’”。這種文化觀念的認知，看似矛盾，事實上卻表現了中國多民族國家疆域的凝聚及形成進程的不斷加強。事實上，中國古代雖然沒有國境線的概念，但不能說沒有實際的控制範圍，此即所謂疆域範圍，上引楊聯陞的觀察或可從另一維度表明此點。而發展至清朝，中國多民族國家疆域進入最後形成階段。李大龍通過研究認為，雖然近代國家的相關學理知識在鴉片戰爭之後對清王朝的內政、外交產生著重要影響，但其實清朝向近代國家的轉型並非始於此時，早在康熙皇帝簽訂一系列邊界條約並開展劃界行動時，即已開始了這一轉型進程。結合前述清代西北邊疆史地研究興起的內在基礎可以觀察出，正是中國多民族國家疆域範圍的不斷明確，當西方列強挾堅船利炮強勢介入中國的疆域形成過程，沙俄、英國、日本等列強對西北、東北、西南邊疆的覬覦《勘分西北界約記》《煙臺條約》等對清王朝原有疆域形成了強烈衝擊，不僅清王朝統治層作出了反映，如在新疆、臺灣等地設立行省，加強邊疆與內地一體化進程，而且知識界也出現了關注疆域問題的討論；中華民國成立之初，《中華民國臨時約法》更以近代民族國家憲法的方式明確了中國的疆域範圍。這些舉措自然促使中國社會各界進一步關注邊疆民族史的研究。其實前述西北邊疆史地之學興起,本質也是中國邊疆民族史研究發展的自然表現內容,但在這個漸變過程中，晚清以降的政治界及知識界對邊疆民族史的關注是超越以往的，只不過在西方列強侵略導致國家面臨多元危機的形態下，邊疆民族史研究的這種發展景象被其他急迫的問題所遮照。因此，考察民國邊政研究興起的內涵，必然要從中國邊疆民族史發展的歷史脈絡中去思考，才能更深刻地認識其興起的歷史與現實經緯。
當然，民國邊政研究出現的歷史場景是植根於傳統農業生產形態下形成的“天下”秩序的中國與西方新興工業文明形態下的民族國家的相遇。晚清士人所謂“千年未有之變局”指的即是王朝統治面臨威脅對象的變化，其實這也是邊疆民族史書寫研究內外經緯的急變，由此導致較之傳統邊疆民族史研究的特殊面相的出現。民國時期邊政研究的特質，就在近代西方政治、學術理念與傳統中國邊疆民族書寫或研究的交互影響下呈現。徐益棠曾言“我國邊疆民族之研究，創始於外國之傳教士、商人、領事、軍事家、自然科學家”,換一視角思考，此處所論邊疆民族研究，實際上就是民國邊政研究的特質表現。徐益棠還稱，從清末民初直到二十世紀二十年代末，“當時談實際的邊疆問題者，每每注意於‘土地’與‘主權'，而邊地民眾之如何認識，如何開化，如何組織與訓練，均不甚加以重視”；“邊疆上之實際問題，常被視為屬於外交或內政之問題，科學家不甚加以注意”，導致“其時邊疆學術之綜合的研究，尚無人注意”。其實結合前引內容，筆者以為，徐氏之語表面雖是近代民族國家思維形態下對邊疆民族及國家觀念的審視，但與之相對的思考則是傳統邊疆民族書寫或研究，而20世紀30年代邊疆民族研究熱潮的呈現，“邊政學”學科的提出，就是“邊疆學術之綜合研究”發展的表現。
二、民國邊政研究應重視的幾個領域
前面主要談了應從多民族國家疆域形成過程中邊疆民族史研究發展的內在脈絡來思考民國邊政研究興起的內涵。此處，筆者僅就管見所思，對民國邊政研究應該重點關注的幾個領域略陳粗識。
(一)重視政治史的研究
邊政是民國以來才逐漸興起的一個名詞。吳文藻在20世紀40年代初期的一段敘述，清晰地說明了此點。吳氏認為，在民國之前，中國並沒有專門研究邊政的學問，只有一些籌邊性質的策論性文章。而在1931年日本發動“九一八”事變後，國內有少量大學開始設立邊政學系，但還沒有關於邊政的專業課程設置；直到1937年盧溝橋事變爆發之後，以國民黨中央政治學校邊疆學校特別設立邊政專修課為肇始，關於邊政的一些相關研究科目才正式在大學課程設置中出現。吳氏的這—闡述，與胡耐安所說“邊政原是一個新穎的詞稱”的意涵是一致的。而由於其“新”，民國時期的學者們對邊政的理解在具有一些共同性認識的同時,也存有一些差別色彩。回顧並總結民國邊政一詞理解之共性與差異，歸納其基本內涵，有利於深刻理解民國邊政研究的重心或主要問題。
民國學術界對邊政理解之表述甚多，限於篇幅不一一列引，此處僅引介較具代表性的認識進行分析。吳文藻在1942年對邊政一詞從廣義與狹義角度進行解釋,在學術界具有較大的影響並被廣泛徵引。吳氏認為，所謂廣義上的邊政，就是指邊疆政治；狹義上的邊政，則是指邊疆行政。而在廣義的邊疆政治與狹義的邊疆行政之外，邊政還包含有邊疆政策之意，其介於邊疆政治與邊疆行政之間。吳氏的上述論解，是將人類學與政治學的邊政視野結合進行思考。他認為，人類學視野中的邊政，就是指狹義的邊政，即邊疆行政；而政治學視野中的邊政，則是指廣義的邊政,即邊疆政治。吳氏提倡研究邊政應將人類學、政治學的視野有機結合，但他強調應以人類學的視野為主而以政治學的視野為次。不過，吳氏在總結當時所謂的邊政學時，認為邊政學就是研究邊疆政治的術語，研究的對象則包括邊疆民族政治思想、事實、制度、行政等內容。可見吳文藻對邊政及邊政學之義的闡述,對邊疆政治表現出了相當的重視。但他強調人類學的視野居於研究過程中的主要地位，應是觀察到邊疆民族社會的複雜與多元面相，突出了重視文化邊疆的思維。吳文藻此論發表於1942年，主要是從學理層面對邊政之義進行闡述。而在1936年，時任蒙藏委員會委員長的黃慕松就從政治層面對邊政之義進行過闡述。黃慕松認為，邊疆在地理、氣候、語言、習俗、政制諸端，都與內地存在著客觀差異，不論是為了治理邊疆還是為了開發邊疆，國家對邊疆的施政都必須因地制宜。因此，治理邊疆的機構、法則及其他有關邊疆事務的一切設施，都是邊政問題。黃慕松所言的邊政，強調了邊疆與內地在自然環境、民族構成、文化風俗等方面的差異性，但明確稱邊疆治理是邊政問題的主要範疇。吳文藻與黃慕松關於邊政內涵的上述表達是有明顯差別的，黃氏側重從邊疆治理層面進行陳述，而吳氏則注重邊政學的學理建構，但二者理解的共同基礎還是邊疆政治。
其實1941年楊成志就發表了一段關於邊政的闡述,思考起來也頗有意味。楊氏認為，因為開化邊疆民眾的客觀需求，則需要邊政的實施，這一趨向成為當時邊政研究的重要主題。楊氏稱，在當時全國倡導邊疆開發與邊疆建設的社會輿論熱浪中，應根據科學的研究來指導邊政的具體實施,可謂是“計劃政治”另一形態的表現。他強調，要明白理解“邊政”，就需要準確認識邊疆的定義、問題、民族、文化、教育、調查、幹部、文獻、博物館、政治10個名詞意義，而邊疆政治的根本就是實現邊疆各項問題的解決。楊成志從多方面強調了邊政研究所涉及的各領域，但特別強調了邊疆政治在其中的重要地位。20世紀40年代，凌純聲對邊疆研究也十分關注並有相當建樹。淩氏認為，邊疆建設包括的事務甚多，但以“政治建設”最為關鍵，它是經濟、文化建設的根本；要展開邊疆建設，就必須先明確邊疆應該實施的政策。從淩氏的上述闡釋可以看出邊疆政治是其邊政認識的主要側重。
經過長期積累,20世紀50年代，胡耐安對邊政究何所指進行了深入反思並有了明確的闡釋。胡氏認為邊政不僅僅是一般意義上的邊務，它是國家的“內務行政”，本質上與“內政”是相同的。不過，胡氏也承認，因為邊疆地區歷史、人文、自然環境諸方面的客觀差異，雖然對邊疆之施治是“同土齊民”的過程,但還是應該給予特殊關切的。胡氏關於邊政之解釋，主要包括兩個層面的內容:第一個層面就是指與“內務行政”相同的治理行為，但其管理的空間是邊疆地區；第二個層面是強調邊政的特殊性，主要表現為邊疆社會形態的多元面相。胡耐安的上述思考，事實上是對民國以來邊政之義較系統的總結，其解釋較為合理與全面。由此可以觀察出，不論是民國當時的研究者還是民國之後的研究者，他們關於邊政的總結都較集中地強調應重視邊疆政治或邊疆治理(國家在邊疆地區所行之政令）。從這個角度來說,研究民國邊政要重視政治史的探討，應是自然之義。
研究民國邊政須重視政治史的探討，有其合理的邏輯。臺灣學者張玉法就稱，在中華民國史的發展歷程中，存在著民族主義與帝國主義對抗、中央政府與地方實力派之間的關係、國家和社會之間的關係等幾條主要脈絡。他認為在民國史的發展脈絡中，政治史較經濟史、文化史及教育史更為重要，因為後三者皆為前者之工具。張氏強調民國史以政治史為主的重要因素有三：第一個重要因素是近代以來中國政治形態及其演變，關係著每個個體與團體；第二個重要因素是近代以來頻繁的政權更迭,影響及於社會的各個層面；第三個重要因素是近代以來列強的對華侵略及中國政府之應對，影響著全體社會。可見張氏之論是從全局層面的觀察，邊疆社會政治自然包括在內。於此而言，民國邊政研究既是民國場景下的歷史內容，也是政治史主導下的歷史進程。
當然，此處強調民國邊政研究應重視政治史的研究，並非忽視其他領域的探討。前引諸位前輩關於邊政的闡述，事實上也強調了邊疆社會形態的多元化與複雜性。關於此點，許公武在20世紀40年代已經明確指出“邊政”包含著政治、經濟、宗教以及教育等諸多方面的問題。邊政是基於邊疆而產生的“欲研究邊政，自應先認識邊疆”,邊政研究自然不能離開邊疆的諸多複雜問題。前引諸多論述在強調重視邊疆政治的同時,也強調對邊疆社會其他形態的關注，它們彼此之間是互動關聯的。
(二）重視中央與邊疆地方關係的研究
秦漢以降《韓非子•揚權》所言“事在四方，要在中央，聖人執要，四方來效”的政治理念一直影響著中國歷史的進程。錢穆就觀察到，從政治制度層面來考察中國歷史，自秦朝開始了大一統皇權政制後，郡縣行政就一直直隸於中央，中國曆代政治的主要脈絡是“中央一統”。不過錢穆也指出，在中國長期歷史發展進程中，也存在“一統政治下偶有之變象與病態”，其突出表現就是“西漢初年之大封同姓，東漢末葉之州牧，中唐以下之藩鎮”等政治景象。蕭公權認為“晚清失政,民國開基”是中國政治制度的第三次重大變化，而在此次變化中就出現了前述政治“變象”，即中央權威失落、地方勢力崛起的形態更加突出，政治區域化之景象呈現。
如前引張玉法所言，在政治“變象”的場景下,中央與地方之關係成為民國曆史發展的主脈絡之一，而研究邊政尤其要重視中央與邊疆地方實力派關係的探討。民初黃遠庸就論：“自中華民國臨時政府成立以來，日日言統一，其實皆紙片口頭上的說話。各部只有形式之公事，無一命令能行者”，“彼等以為中央與地方有文報之往返，能派遣種種官吏到地方去,令中央有面子，即有統一。至國家權力之能否達到？則非所顧問。大抵中央求有面子不難，而國權之能實行則大難”。黃氏之論說明民初“統一”的脆弱性，在此形態下“中央政府情狀惡劣，地方政府亦呈紛擾不安之狀態……各管一隅，各自為政，省內民軍政權,均不統一”。民初的這種政治形態雖然其後的表現方式有異，但穩固而“統一”的中央政治權威沒有建立。北伐戰爭後雖然結束了直、皖、奉及各地實力派紛繁複雜的政治形態，但國民黨的黨治政權仍相當脆弱，地方實力派仍然存在，雖然表面服從於國民政府的領導，但中央政府對地方軍政等重要事務，難以過問，邊疆地區尤甚。
當時論者的描述，充分說明了民國時期中央政府與邊疆地方關係的複雜形態：就政治而論,“我國邊疆，幅員廣闊，種族與宗教等情形殊為複雜，且語言文字習俗均不相同”，是故有“中央政權時有鞭長莫及之嘆”；同時，雖然“頒佈邊疆各省組織法規，然其封建制度未除，宗教力量龐大，政治系統仍保舊規”，導致“對中央所頒法規未能確實施行，目前欲使其改善推進，殊覺困難”。朱家驊在論及邊疆教育時,也曾專門指出“邊教之普及工作，仍有待於地方政府之努力”，故“中央與地方，對於邊教之設施，應有適當之配合”。在民國中央政治權威脆弱的形態下，中央政府之相關政令在地方之推行，很大程度上取決於中央與地方的政治關係形態。整個民國時期，邊疆地區由於交通、地理、民族、經濟、社會、文化諸多因素的影響，在中央權威失落的時代，東北、西北、西南邊疆都形成了大小不一的地方實力派，不論是北洋政府抑或國民政府時代，雖然不同場景下的雙方關係形態有所差異，但總體上“國權之能實行則大難”的形態仍未發生根本變化，中央政府的施治對策在很大程度上取決於其與邊疆地方關係的形態。上引之相關闡述，充分說明邊疆社會政治形態是影響邊疆治理的重要因素，故中央與邊疆地方關係之研究，應是民國邊政研究應進一步加強的重要領域。
(三）重視北京政府時期邊政實踐的研究
按中央政府存在的主體而論，民國時期大致分為兩個時段，即北京政府（或北洋政府）及南京國民政府時期。清帝遜位後成立的南京臨時政府，因存在時間短暫,一般在時段上多納入北京政府的表述範疇之內。
長期以來，國內外學術界多將北京政府時期視為中央權威失落、地方勢力顧盼自雄。這些固然屬於北京政府時代的政治表現之一，如民初任四川都督的尹昌衡就言：“今者南北統一，共和確定之因[日]，意見參差，趑趄不進，致使各部長官虛懸無著，政府組織形式未備，遑言精神”；他還稱“外患交乘，內訌日起，滅國亡種，即在目前。有破壞之能力，無建設之實功，虧為山之一簣，淪全國於九幽”。尹氏之擔心變為現實，此後北京政府時代政局之發展就是“內訌日起”的複雜形態。是故,長期以來學術界對民國邊政之研究，多認為北京政府內政不修、中央與地方亂象紛呈，故關懷的視野較多集中於南京國民政府時期。然而,北京政府時期雖政治形態表現出“意見參差,趑趄不進”的面相，但其對邊疆民族地區的治理實非完全“忽視”，中央政府關於邊疆民族問題與列強的交涉、地方省府的具體治理等諸多實踐,其意義重大。
中國近代深受西方列強之侵略，晚清時期列強對邊疆民族地區的覬覦及晚清加強邊疆民族地區與內地一體化進程的努力，促使晚清時期邊疆民族史的書寫與研究開始發生重要變化。歷經清季、北京政府、國民政府，政體的變革、中國內外秩序的重新組建、民族主義的發展、國際秩序的變化，都對邊疆民族地區的治理產生著關鍵影響。在此歷程中，邊疆民族地區治理之曲折、艱辛、複雜,對邊疆民族地區的治理理念、策略與中國社會進程發展的互動及其演變，在謀求民族獨立、國家富強的近代中國歷史發展主線上都留下了豐厚的遺產。北京政府時期共和政體的確立、反覆與最終確立過程，是晚清改革進程的繼續，也是國民政府時代能夠初步確立黨治政體的基礎。其間，邊疆民族問題的發展變化及北京政府對其治理，自有其複雜歷程與重要面相，外蒙、新疆、西藏及其他邊疆民族區域諸問題的發酵及變化，北京政府的政治目標與措施，北京政府時期中央與地方實力派在邊疆民族問題上觀念、策略、措施的合作與歧異、彼此的互動及其效果，邊疆民族區域地方實力派的政治選擇及其地方治理思維與實踐，都對國民政府時期的邊疆民族地區治理有著深重的影響，是民國邊政研究連續性與全面性的重要內容。若能注意近代中國邊疆民族問題發生、發展演變的全面性，以及清季、北京政府至國民政府時代對邊疆民族地區治理的內在線索，可以體認到北京政府時期的邊政在近代邊疆民族史書寫與研究中實居於承先啟後的關鍵地位。
本文闡述之目的，並不是對民國邊政進行全面而深入的研究，其間之複雜內容亦非筆者所能完全把握，只是就當前民國邊政研究的現狀，結合自身研究的一些思考提出一些初步的認識。歷史與現實總是密切相聯，雖然今天邊疆民族地區的發展已經取得令人矚目的成就，面臨問題的性質也迥異於民國時代，但深化對民國邊政的研究，從多元而豐富的歷史記憶與闡述中，深刻理解“過去”與“現實”的關係，可對當代邊疆民族治理提供豐富的啟示。
【注】原文載於《西南民族大學學報（人文社科版）》2020年第1期
聲 明
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