農村宅基地制度改革的現實困境及路徑選擇

摘 要：隨著我國城市化的快速推進, 宅基地利用方式與農民生活方式發生變遷, 農村土地存在利用效率不高, 審批制度混亂的問題。考察蘇南X區各個試點鄉 (鎮) 村的改革困境, 從中闡述與分析造成現今改革局面的不利因素, 最後給出相應的應對之舉。

1宅基地制度改革的現實困境

1.1宅基地政策的模糊性

從廣義上看, 宅基地政策的模糊性可以分為農村土地制度的模糊性、農村宅基地正式制度和非文本性政策信號模糊性。

1.1.1 農村土地制度的模糊性

中國農村土地產權制度在設定上採取存在多方面的有意模糊的策略。何·皮特 (2014) 指出中央政府為了留出制度運行的空間, 在制定法律時有意模糊“集體”概念, 致使土地產權制度主體模糊、權利不完整、權屬不清。首先, 所有權主體模糊, 我國《土地管理法》對於所有權歸屬界定不清, 導致農民集體概念模糊且產權所屬為集體、村委、村民小組、集體經濟組織共有, 為權益分配帶來困難。其次, 轉讓權不完整, 農民沒有非公共利益性的農地專用權與公共利益的界定模糊不清。最後, 法律和政策沒有明確還未承認農村的抵押權。

1.1.2 農村宅基地正式制度的模糊性

國家出臺的有關宅基地正式制度、政策文本、法律法規具有模糊性。政策規範中有大量原則性要求, 在宅基地改革過程中其實在政策規範和政策標準上存在相當大的模糊性, 具體政策實施效果和影響都是廣泛和模糊的, 地方在試點時很有可能產生非預期效果。比如提供了改革的“基本思路”、規劃了“三條底線”和“兩條紅線”。另外, 在用語上, 多為“應該”、“應當”等應然層面的詞彙, 並鼓勵地方結合地方實際, 平衡好底線原則和國家、集體、個人利益之間的關係, 充分給予地方創制新制度新機制的餘地。

1.1.3 農村宅基地非文本政策信號的模糊性

宅基地制度改革不僅運用成文的正式制度、法律、規範等治理工具, 還包括了非文本性政策信號。比如, 上級的口頭指示、會議精神等信息因為層級傳導而出現不確定性。異質性強的層級通常需要根據特定情景進行政策變通, 若信息失真甚至產生政策偏移和背離。目前, 全國共有15個具有不同改革模式的農村宅基地改革試點。比如金寨縣、薊州區、義烏市分別在層級制、混合制和市場制的治理結構下, 形成了“貨幣+宅基地、貨幣+購房補貼、資產置換”三種宅基地退出模式。

1.2鄉鎮規劃能力不足

依據調研實際來看, 鄉鎮政府編制村莊規劃時未充分考慮農村特性、也缺乏有效的手段。鄉鎮人民政府在區統籌調配下具有村鎮規劃編制、土地利用總體規劃等職能。在編制村莊規劃時, 鄉、鎮、村規劃部門缺乏理論和實踐經驗, 需要區規劃局或者國圖公司的技術指導才能順利完成土地調查和技術編制工作。另外, 為了實現空間集聚、結構優化的功能, 規劃編制簡單複製了城市住宅的區域生產生活方式, 忽略了以農業為主的生產需要和居住習慣。例如, 大部分村集體鼓勵建設“上樓”工程, 以縮減用地規模。

1.3村民宅基地的傳統認知

作為農民生活載體的宅基地是多重利益聚合的產權物, 包括經濟、政治、文化和社會意義。農村地區的宅基地是農民通過繼承獲得的, 在傳統觀念中宅基地作為遺產是要世代流傳的, 轉賣宅基地是有違孝道的。即使在補償標準合理的前提下, 大部分農民因根深蒂固的鄉土性也不願意退出宅基地, 而是通過繼承、流傳保留下去。農民對宅基地固守的需求是歷史性和現實性的交織結果。

2影響宅基地制度改革的因素分析

2.1行政管理體制限制和相關法律不完善

推進宅基地制度改革的實質是制定和實施試驗性政策過程。按照我國行政管理體制的科層特徵, 中央政府在制定和出臺的政策, 尤其是在佈置試點項目和工程時, 往往會採取“模糊性政策”這一策略性做法。另外, 在實施過程中, 試點政策與現存法律存在部分衝突, 各級地方政策就採取策略性回應的方法。因此政策實施結果與政策目標往往產生難以避免的扭曲。主要原因是條塊式的管理體制和上下級信息不對稱。地方政府考量實際情況, 若政策實施與地方利益不一致就會象徵性的被動回應。

2.2農村規劃理論認識不足

長期以來, 在理論和實踐上農村規劃都缺乏系統且適宜的規劃體系。尤其是村鎮在制定鄉村規劃時往往簡單粗略的規劃村莊用地, 一方面忽略了各村落的多樣性和特殊性;另一方面系統理論的積累和先進科技的應用不足影響了農村規劃的科學性和便利性。根據對蘇南X區的調研發現, 在規劃初期, 鄉鎮規劃部門在編制時市場化趨勢明顯, 為了最大效率的利用土地資源, 提高經濟效益, 缺乏原始村落的社會形態、地質肌理的保護, 降低了鄉村風土人情的氛圍, 給農村生產生活帶來不便。部分規劃能力較弱的地區, 需要依靠高級技術人才的輔助作圖。

2.3農民參與程度較弱

依據馬特蘭德的“模糊-衝突”理論, 政策衝突直接影響順暢地接近政策過程。村規劃實施主體需要充分考慮政策執行對象的利益, 不然若執行對象利益受損則對政策持反對態度, 直接後果即是政策實施失敗。農村宅基地的直接相關方是集體經濟組織和擁有宅基地的農民。除了考慮政策目標、環境因素, 他們的利益選擇、生產、生活習慣以及精神寄託也是村鎮規劃、管理考慮的範圍。從調研情況來看, 農民參與宅基地規劃和管理的程度偏低。一是因為法律未明確規定農村居民參與的方式和渠道, 保障力度不夠。二是因為村級自治組織過度行政化, 對上負責的意識強烈, 發揮基層自治的空間和動力不足, 未重視對下宣傳和呼籲村民參與。三是就村民自身角度來講, 村民法治意識、權利意識、參與理性意識較為淡薄, 一旦出現利益受損容易採取極端的方式, 更不利於宅基地改革的實施。

2.4非正式制度的制約

宅基地制度改革內容豐富, 拆遷安置、宅基地退出、轉讓都會涉及到村民居住地遷移的問題。傳統觀念和生活習慣等非正式制度制約了宅基地改革的推進。根據實地調查, 年紀越大的農民因生活習慣、人情關係和生態環境越願意留在原宅基地。而新生代農民工會因較高的生活成本抑制遷移城鎮的意願, 從而阻礙城鎮化的步伐。

3宅基地制度改革的可行途徑

3.1政策求解與完善宅基地政策法規

承擔政策執行的基層執行者在執行模糊政策時普遍使用政策求解的方式。政策求解, 即向上級尋求解釋降低政策模糊性。當從科層制組織頂端傳達下來的政策具有高度的模糊性時, 科層組織的基層執行者首先尋求上級對政策執行的解釋甚至是授權, 而非主觀臆測或者解讀政策或自行選擇政策執行手段。這種行動選擇可能出於三方面考慮:首先, 在科層組織內, 基層執行者的直接考核主體是上級領導, 例如在中國政府內部實行幹部管理的“下管一級”原則。受這一規則的約束, 基層執行者必須在行動上滿足上級領導的要求。其次, 基層執行者為了降低政策執行的風險, 會選擇上級領導對政策的解釋為標準開展政策執行工作。並且根據領導責任制, 當政策執行出現問題時, 基層執行者的上級領導需要承擔執行失敗的責任, 上級領導也有解釋政策的職責。再次, 基層執行者與科層組織頂層政策制定者的距離很遠, 缺少直接的對話渠道, 基層執行者無法從頂層那裡獲得政策解釋, 只能轉向上級領導獲得政策解釋。

3.2培育與建設專業化的規劃隊伍

提高農村規劃理論水平, 保障鄉村發展空間。村莊規劃編制需要符合區總體規劃及充分銜接多規的要求, 堅持以農民為本, 通過調查問卷、座談會等方式徵求民意, 結合各村的實際情況, 注重存量挖潛、節約用地, 有效利用特色資源, 明確村莊發展思路和用地佈局, 劃定各類村莊用地邊界。在村莊規劃劃定用地邊界的基礎上, 秉承田園文化、生態宜居的理念, 根據村莊區位、產業發展、風貌特色等現狀, 因地制宜地對集中居住點進行規劃設計, 以提升村民生活品質為核心, 進一步改善村莊生態環境, 完善公共服務, 指導村莊建設。

3.3提高村民自治水平和能力

強化農民參與意識, 提高相關利益主體積極性。完善《土地管理法》等法律, 使公眾參與的具體方法、程序和權限合法化, 保障農民參與的權利。發揮基層政府組織的作用, 充分聽取農民和集體組織意見, 儘量在改革中平衡各方利益。採取大眾化、易於理解和傳播的政策宣傳方式, 如具象化的圖片、視頻等, 或通過社會福利組織的引導, 建立農民與集體、農民與政府的聯繫紐帶, 將複雜的改革過程, 通過群眾語言深入淺出的描述和普及給農民, 以增進農民對宅基地改革相關的法律法規的理解和支持。

3.4做好政策宣傳與基層教育工作

一方面, 通過提高教育水平, 可以轉變農民對宅基地政策的固有看法;另一方面, 隨著教育年限的增加, 農民在城鎮謀生能力也會提高, 促進人口向城鎮的轉移。此外, 農村教育的發展有利於減少農民受封建習俗、從眾心理等方面的負面影響, 進而有利於宅基地改革的順利進行。農民對宅基地改革中挑戰與機遇的判斷十分重要, 要提高判斷能力, 明辨利弊。最後, 掌握信息的多寡也將影響到決策能力的高低, 因此, 農民需要提高信息收集能力, 從多種渠道獲取自己所需的宅基地退出、有償使用、抵押貸款的信息。

4結語

在深入農村實地調研的過程中發現了宅基地改革還現存的問題, 比如說宅基地政策的模糊性、鄉鎮規劃管理職能不足、農民參與程度較低和非正式制度制約等問題。

但是試點地區的改革本就不是一帆風順的, 從政策創制到政策執行再到政策調整, 其實是政府、集體、農戶三大主體的互動與博弈。對於政府而言, 在壓力型體制下可以通過政策求解逐步將模糊性的政策逐漸變得清晰化;對集體而言, 可以學習和提高自己制定鄉鎮規劃的能力和水平, 充分發揮村民自治的作用, 從而提升村民的獲得感;對村民而言, 可以利用村社集體組織, 獲取更多宅基地改革的信息, 擯除傳統習俗的禁錮, 積極參與到改革的浪潮中。

原標題：農村宅基地制度改革的現實困境及路徑選擇——以蘇南X區為例

作者：鄭夏青 南京理工大學公共事務學院