以總體國家安全觀為指導
提升領導幹部防範化解重大風險能力
□ 周瑞玲
黨的十九屆四中全會指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處於實現中華民族偉大復興的關鍵時期。”國際形勢複雜多變，改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，我們面臨的風險挑戰之嚴峻也前所未有。這些風險挑戰，有的來自國內，有的來自國際，有的來自經濟領域，有的來自社會領域，有的來自自然界。我們要打贏防範化解重大風險的攻堅戰，就必須堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度的威力應對風險挑戰的衝擊。總體國家安全觀作為新時代國家安全的整體理念，可以也應當成為防控各種重大風險挑戰的指導思想和提升領導幹部風險治理能力的理論依據。
一、總體國家安全觀對於防範化解重大風險的指導意義
國家安全是安邦定國的基石，是全國各族人民根本利益所在。總體國家安全觀語境下的安全是大安全理念，是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。它的核心要義是以人民安全為宗旨，政治安全為根本，經濟安全為基礎，軍事文化社會安全為保障，促進國際安全。總體國家安全觀的提出適應了進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的新要求，順應了時代發展變化的新趨勢，回應了人民群眾對於國家安全的新期待，回答了國家安全的新課題，為維護和塑造中國特色國家安全提供了根本遵循，也為新時代防範化解可能遇到的各種重大風險挑戰提供了指導思想。
第一，總體國家安全觀指明瞭防範化解重大風險的根本宗旨——保衛人民安全。我國《憲法》規定，我國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬於人民。增進人民福祉，促進人的全面發展是我們黨立黨為公、執政為民的本質要求。其中，人民群眾的生命權利、健康權利是關係切身利益的最基本最重要的權利。因此，保衛人民的安全，不受來自於自然和社會及其他領域的侵害，保衛人民群眾的人身、財產安全是國家安全的根本目的，也是我們從事一切防範化解風險工作的根本出發點和落腳點，是防範化解重大風險的根本宗旨所在。
第二，總體國家安全觀指明瞭防範化解重大風險的根本任務——捍衛政治安全。政治安全事關黨和國家安危，是國家安全的核心安全。政治安全有保障，其他領域安全才具有強有力的領導力量。因此，防控重大風險一方面要從保衛人民安全的根本宗旨出發，保衛國土安全，保衛國民安全，另一方面，為了國家的長治久安，捍衛保衛人民安全的政治基礎，就必須堅持捍衛政治安全。政治安全的核心是政權安全和制度安全，必須堅決捍衛中國共產黨的執政地位，堅決捍衛中國特色社會主義制度。
第三，總體國家安全觀指明瞭防範化解重大風險的保障——經濟軍事文化社會安全。經濟安全是國家安全的物質基礎，以經濟建設為中心是興國之要，在發展中防範化解風險是根本上防範風險的治理之道。軍事手段始終是維護國家安全的根本保障，文化安全是國家的精神支柱，社會安全是經濟社會發展的社會環境，是深化改革的重要保障，直接反映了人民群眾的安全感、幸福感。經濟軍事文化社會安全不僅僅是防範化解風險的手段，而且應該也必須成為防控風險的目的，才能夠確保國家社會的長治久安。
二、總體國家安全觀是提升領導幹部防控重大風險能力的指導思想
總體國家安全觀以系統化的維度全面觀察和審視安全問題，是新時代國家整體安全的總理念、大思路，成為提升風險防控能力的指導思想。
一是以整體性思維為統領，形成防控重大風險的合力。防控重大風險過程中，要增進風險治理主體之間的價值認同，強化彼此共同的目標願景，推動形成一致的行為取向，構建夥伴型協作關係，引導風險治理方式從碎片割據向統籌整合轉化。
二是以發展性思維為主導，處理好發展與安全的重大關係。在風險防控治理過程中既要積極穩定控制風險，維護各方面秩序和穩定，也要充分認識經濟持續健康發展的重要意義，為發展創造安全的環境，在發展中維護動態的安全，在發展中推動重大風險的防範與控制。
三是以平衡性思維為著力點，把控好重大風險的防控方向與力度。 重大風險防控需要平衡的關係包括傳統與非傳統安全，自身與共同安全，風險損害與防控力度，各利益主體的權益平衡等等，紛繁複雜。平衡思維通過整合利益背後的價值體系，整合價值衝突，合理進行價值排序，理性構建全局利益均衡，提升風險防控的整體效果。
四是以關聯性思維為指導，構建風險防控協同治理格局。充分認識風險因素、風險識別、風險轉化、風險溝通等各方面內在的普遍聯繫規律，在源頭控制、風險決策、風險預警、危機處置、輿論引導各方面共享信息與資源，強調資源整合、統籌協調；加快風險防控數據化、網絡化，加快重要物資、產品、服務等風險相關因素溯源體系、回溯工程，構築網絡化管理觀念，推動風險治理由單一向協同格局轉變，增強風險治理的預見性、科學性、系統性。
三、以總體國家安全觀為指導提升領導幹部防範化解重大風險能力
總體國家安全觀的系統性、發展性、平衡性、協同性思想對於實踐中風險防控的指導價值，貫穿於風險治理的四個主要階段，滲透於四階段的處置能力之中。
第一，提升風險識別和評估能力。隨著時代的發展，人類社會已經逐漸形成了一個開放並且十分複雜的巨大系統，按照風險社會理論來看，已經進入到後現代風險社會階段，呈現出比工業社會風險更加複雜的風險狀態。風險狀況呈現出新的態勢，從單一化走向多元化，從碎片化走向系統性，從單向性走向彌散性，可能出現多種風險在演化中高度關聯，多重疊加，變異升級，並在多個領域蔓延開來。因此，面對後現代性風險，早發現、早遏制是最有效率的風險治理策略。首先要增進對系統風險的認識，儘可能窮盡現代社會風險的各種情景，通過對典型情景的深入研究，發掘其醞釀發生發展的內在規律與機理，並儘可能深入探索風險預警、風險管控的一般規律，對風險防控實踐進行指導。目前來看，我們在經濟安全、政治安全、安全生產、社會安全等領域的情景構建與研究中取得一定進展，特別是安全生產情景構建做得比較好，並能夠給予實踐一定的指導，但是在環境安全、生態安全、生物安全等領域還需要下大力氣進行研究與探索。其次，樹立風險識別和評估中的底線思維。習近平總書記強調，要善於運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患，遇事不慌，牢牢把握主動權。底線思維促使我們增進敏感性，增進憂患意識，系統分析影響總體安全的各種因素，既要評估風險可能造成的當前影響和損失，也要評估可能引發的次生衍生後果；既要評估人財物的客觀損失，也要評估各種社會穩定、大眾心理等主觀影響。增進敏感性固然需要堅實的知識儲備，牢靠的智庫支持，同時也需要暢通的信息傳遞途徑以及對信息的高度重視準確研判，才能為守住底線做好戰略戰術準備。
第二，提升風險管控能力。現代風險的開放性複雜性以及風險傳播的彌散性和虛實結合極大地增加了風險管控的難度。雖然隨著人類科技的進步，在過去看來是難以預測的“黑天鵝”已經部分地轉化為“灰犀牛”，但是“灰犀牛”龐大的風險體量依然會經常戰勝人們有限的認知、麻痺大意的心理，從而帶來巨大的損害。特別是無人負責的“公地悲劇”也正在從傳統的經濟與環境領域轉移到其他領域，生物安全、互聯網安全、科技安全等領域的風險、風險管控知識與技術依然存在大量的未知與短板。“潘多拉的盒子”大量存在，挑戰著人類的認知與能力的底線，對國家和社會風險治理提出了更高的要求。一是對於風險治理，要守土有責，守土盡責。習近平總書記說，對可能發生的風險，各級黨委和政府要增強責任感和自覺性，把自己職責範圍內的風險防控好，不能把風險防控的責任都推給上面，也不能把風險防控的責任都留給後面，更不能在工作中不負責任的製造風險。二是處置好價值優先問題。在風險防控過程中的一個難點就是管控中可能觸及多種利益關係，群眾的安危、社會的秩序、企業的利益、環境的代價等等，人權、正義、秩序、效率、利益、自由等各種價值處於衝突之中，處理不善就有可能造成更大的損害和更深遠的社會影響。這就要求管理者瞭解價值衝突理論，在諸多矛盾之中，按照風險管控任務的重要性和影響程度，進行合理的價值排序，優先考慮和保護核心價值，兼顧保護其他價值，當然人的生命與健康始終都應當是首要價值，給予最優先的保護。三是綜合運用處置策略問題，包括但不限於風險保留、風險規避、風險減緩、風險轉移等。對於管理邊界模糊，職責不清、責任交叉的重大風險，特別需要增進部門間的價值認同，強化彼此共同目標願景，推動形成一致的行為取向，構建夥伴型協作關係，引導危機治理方式從碎片割據向統籌整合轉變。
第三，提升風險溝通能力。現代風險的複雜性、多變性以及風險治理本身所形成的龐雜信息，與人民群眾知情權之間容易產生信息鴻溝，必須通過高效地信息溝通，運用信息的傳播力、影響力、說服力和凝聚力，引導形成民眾與政府之間信任關係，形成風險治理的社會共識。習近平總書記指出，各級黨政機關和領導幹部要提高通過互聯網組織群眾、宣傳群眾、引導群眾、服務群眾的本領。一是增強信息發佈能力。堅持風險信息溝通的上下內外相結合原則，對上有彙報對下有傳達，對外有新聞對內有信息，通過信息公開、信息反饋、信息解讀與回應，充分保障社會公眾的知情權。信息溝通的同時要提升與社會公眾和媒體的溝通能力與效果，使得黨和國家的政策能夠得到精準解讀，消除人民群眾對於社會現象的認識誤區，正確引導社會心理，引導社會輿論向著有利於國家安全穩定的方向發展。二是進一步完善利益協調錶達渠道。使得各種利益群體在風險治理、危機防控中的利益訴求能夠得到合理的表達與維護，疏通風險信息傳遞與反饋的隔阻與障礙。三是加強公共安全教育，構建安全穩定的公共安全文化心理體系，以文化人，同時加強心理干預，增進社會安全的文化和心理認同。
第四，提升風險保障能力。現代風險的突發性、連鎖性以及巨大的破壞性不僅僅對於風險的防範、應對提出較高要求，而且對於風險事前、事中、事後的人財物保障以及制度的保障也提出了嚴峻的挑戰。一是要完善風險防控的制度供給。進一步完善國家相關法律法規，特別是對於危及人民群眾生命健康和國家安全重大利益的風險要抓緊立法，使得風險治理有法可依。同時要及時梳理、修改法律法規之中相互矛盾的規定，填補法律法規中風險治理的重大空白和漏洞，以規則制度的供給保障風險治理活動在法治的軌道上有序進行。二是要完善風險治理的物質保障。進一步完善我國多主體、多層次的保障體系，充分發揮社會保障的社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫功能，對於風險治理中的弱勢群體給予及時的物質精神支援，對於風險治理中做出特殊貢獻的醫生、軍人、志願者、基層工作人員等給予必要的物質精神鼓勵和國家補償，以體現公平正義的國家治理宗旨。三是完善風險治理的矛盾化解保障機制。完善長效和突發糾紛解決途徑，充分運用和解、調解、仲裁、訴訟等多種糾紛化解方式，引導社會風險及治理過程中引發的各類矛盾進入合法有序的解決途徑，以維護社會秩序持續的安全和穩定，以滿足人民群眾對於國家安全社會穩定的需求和對美好生活的期待。（作者：周瑞玲，系中共山西省委黨校公共管理教研部副主任、教授）
審核：段利軍
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