CSSCI核心期刊《文化縱橫》2020年2月新刊上市
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✪ 羅培新 | 上海市司法局
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【導讀】經過數月努力，國內新冠肺炎疫情正被逐漸控制，但疫情全球蔓延局勢極其嚴峻，疫情輸入風險加劇，中國口岸城市的疫情防控壓力也在持續增加。為減少疫情高風險國家的境外人士湧入，本文指出，應準確理解和適用相關法律，明確“國民待遇”不等同於“國民的待遇”。國民待遇，適用於經貿領域，應一視同仁；國民的待遇，則適用於民生領域，只及於本國公民，疫病救治即屬此種。疫情爆發期，對外國公民國民的待遇，將形成疫病輸入窪地，管控稍有不慎，即可能自毀城池。根據相關國際法和國內法，作者建議，應當區分中國公民和外國公民，儘快調整簽證政策，阻遏疫情高發國家與地區的人員進入；區分隔離與救治費用的承擔，中國公民免費，外國公民則須一體承擔；詳細列明管控措施，妥善履行告知義務；強化各項管控措施，中外人士一視同仁。
本文轉自“上海市法學會”，僅代表作者觀點。特此編髮，供諸君思考。
2月25日，世界衛生組織（WHO）總幹事高級顧問艾爾沃德，在日內瓦發佈會上稱，“如果我被感染了新冠肺炎，我希望能在中國接受治療”，瞬間在國內外刷屏。
世界是平的。在全球化的當下，疫情防控，竟是如此艱難：既要內防擴散，又要外防輸入。在我國疫情漸趨平復，復工復產刻不容緩之際，日本、韓國、意大利、伊朗等國疫情相繼暴發，並有蔓延全球之勢。
山雨欲來風滿樓。在全球疫病大流行的恐懼下，中國，特別是一些醫療水平高、交通便捷的口岸城市，正在成為避風港。
問題在於，如果因為超過承受極限，病毒通過口岸，漫溢至全國，則前期全國的艱辛努力，有可能前功盡棄。
此時，必須格外重視依法防控。這裡的法，不僅包括國內法，還應當包括國際法，也就是，我國簽署的國際條約及應當遵循的國際慣例等。
在適用法律之前，必須先說清楚一個概念。
▍國民待遇，不等於國民的待遇
時下，有一個廣泛的誤解，認為我們既然要對外國人實行國民待遇，那麼中國人免費隔離、免費治療，外國人也應當享受同等待遇。
這實在是大謬不然，完全混淆了“國民待遇”與“國民的待遇”這兩個概念。
國民待遇，適用於經貿領域，是貿易自由化的車之兩輪、鳥之雙翼（另一個是最惠國待遇）。在WTO框架下，國民待遇的確是“硬核”規則。國民待遇的含義是指，成員國對外國商品、投資和服務提供者的待遇，“不低於”國內相同商品、投資和服務提供者享有的待遇。說得直白一些，商事規則面前，人人平等，不分國籍。
與國民待遇適用於經貿領域不同的是，“國民的待遇”適用的是教育醫療等民生領域，也就是我們常說的，幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶。
為什麼民生領域的政府供給，僅僅及於本國公民？道理非常直白，因為只有公民，才擔負著維護國家安全、榮譽與利益的責任。只有公民，才會在戰爭爆發時，挺身而出，戰死沙場；只有公民，才會在疫病橫行時，最美逆行，以命相拼……國際人道主義，只是極為鮮見的存在。
在新冠肺炎疫情肆虐的當下，國人生病，應收盡收、免費治療，這是中國人享有的“國民的待遇”，外國人倘若以“國民待遇”為由，到中國來要求享受同等待遇，顯然是搞錯了方向。
疫情防控，對本國人與外國人實施差別待遇，是國際慣例，與城市的開放品格無關。
確立這一前提後，我們找到了可以適用的國際條約，即《國際民用航空條例》及《國際衛生條例》。前者1974年3月正式對中國生效。後者是一部具有普遍約束力的國際衛生法，中國是其締約國，對中國當然有效。
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▍區分中國公民與外國公民，儘快調整簽證政策
門戶洞開，彰顯開放姿態，是常態思維，而疫情當下，應當遵循的是應急思維。觸目所及，美國、意大利、日本、韓國紛紛調整簽證政策，限制疫區人口流入。中國目前仍然沒有宣佈調整簽證政策。
而從2019年12月1日起，中國共有18個省（自治區、直轄市）23個城市30個口岸對53個國家人員實施過境144小時、72小時免辦簽證政策。此種寬鬆的政策，對疫情防控殊為不利。
我國亟需強化源頭解決思路，建議外交部門儘快調整簽證政策，對中國公民不作限制，歡迎其回國避難，而對外國公民，則根據其來源地，採取差別化簽證政策，以達到減少或禁止疫情嚴重國家和地區的境外人士湧入的目的。
這樣做，法律依據相當充足。《國際民用航空條例》第14條規定：“各締約國同意採取有效措施防止經由空中航行傳播霍亂、鼠疫……以及各締約國隨時確定的其他傳染病。為此，締約各國將與負責關於航空器衛生措施的國際規章的機構保持密切的磋商……”根據該條規定，我國有權對經由空中航行而產生的疾病傳播採取管控措施，當然包括簽證政策的調整。
另外，根據《國際衛生條例》第31條第2款，如果締約國按本條第1款要求旅行者接受醫學檢查、疫苗接種或其它預防措施，而旅行者本人不同意採取任何此類措施或拒絕提供第23條第1（1）款提及的信息或文件，則有關締約國可根據第32、42和45條拒絕該旅行者入境。
▍細為明確各類事項，妥當履行告知義務
預先發布通告，明確各方預期，是最基礎、也是最重要的工作。告知義務包括三個方面：
其一，簽證政策調整的告知。如果國家調整了簽證政策，例如，像日本那樣，在一定期限內取消旅遊簽證，則須儘快通過外交途徑發出通告。
其二，如實申報義務的告知。要求入境人員在入境前必須如實申報旅行路線、健康等相關信息，相關申報表格或文件要寫明法律後果，由入境人員簽字確認，如未如實申報，應當承擔中國法律規定的責任。同時，加強海關與國家移民局、航空公司等機構之間的信息交互，針對中轉等入境人員，加強信息獲取和源頭管控。
其三，管控措施的告知。針對相關入境人員採取的疫情防控措施、有關措施的期限、入境人員遵守疫情防控措施的義務、採用或不採用相關預防措施的風險、隔離及治療場所、費用承擔等問題進行詳細說明，並通過外交途徑、新聞發佈會、媒體等多種途徑廣而告之，確保擬入境人員充分獲取有關信息，以便於其合理規劃行程。
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▍強化管控措施，中外人士一視同仁
無論是在哪個國家和地區，入境航空器與人員接受屬地管理，是國際通行規則。出於疫情防控需要，我國有權對來自重點國家和地區的航空品與人員，採取相應防控措施。
其一，針對入境航空器的防控依據。
《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第9條規定，在國內或者國外檢疫傳染病大流行的時候，國務院衛生行政部門應當立即報請國務院決定採取下列檢疫措施的部分或者全部，其中包括指定第一入境港口、降落機場；對來自國外疫區的船舶、航空器，除因遇險或者其他特殊原因外，沒有經第一入境港口、機場檢疫的，不準進入其他港口和機場。
其二，針對入境人員的防控依據。
在國際法層面：《國際衛生條例》第31條規定，如果締約國按本條第1款要求旅行者接受醫學檢查、疫苗接種或其它預防措施，而旅行者本人不同意採取任何此類措施或拒絕提供第23條第1(1)款提及的信息或文件，則有關締約國可根據第32、42和45條拒絕該旅行者入境。若有證據表明存在危急的公共衛生危害，則締約國根據其國家法規並出於控制此危害的必要，可強迫旅行者接受或根據第23條第3款建議旅行者接受預防或控制疾病傳播常用的衛生措施，包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛生觀察。
在國內法層面：
（1）國家衛生健康委員會公告2020年第1號，明確將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《國境衛生檢疫法》規定的檢疫傳染病管理。
（2）《中華人民共和國國境衛生檢疫法》第三章“傳染病監測”規定，國境衛生檢疫機關對入境、出境的人員實施傳染病監測，並且採取必要的預防、控制措施；國境衛生檢疫機關有權要求入境、出境的人員填寫健康申明卡，出示某種傳染病的預防接種證書、健康證明或者其他有關證件；對患有監測傳染病的人、來自國外監測傳染病流行區的人或者與監測傳染病人密切接觸的人，國境衛生檢疫機關應當區別情況，發給就診方便卡，實施留驗或者採取其他預防、控制措施，並及時通知當地衛生行政部門。
（3）《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》規定，衛生檢疫機關應當阻止患有嚴重精神病、傳染性肺結核病或者有可能對公共衛生造成重大危害的其他傳染病的外國人入境；受入境、出境檢疫的人員，必須根據檢疫醫師的要求，如實填報健康申明卡，出示某種有效的傳染病預防接種證書、健康證明或者其他有關證件；衛生檢疫機關對國境口岸的涉外賓館、飯店內居住的入境、出境人員及工作人員實施傳染病監測，並區別情況採取必要的預防、控制措施。
無論在國際法還是國內法層面，都擁有充足的法律依據。
▍隔離與治療費用，中國公民與外國公民區別對待
如前所述，費用豁免，屬於“國民的待遇”。強制隔離和治療產生的費用，入境人員為中國公民的，可以免費；非中國公民的，則收取費用，以避免非中國籍人員大量湧入。
這樣做，法律依據仍然充足。《國際衛生條例》第40條第2款規定，締約國可以對除本條第1款中提及的衛生措施之外的其他衛生措施，包括主要有益於旅行者的措施，收取費用。
由於絕大部分入境人員為“尋求臨時或長期居留的旅行者”，因此，上述規定可以理解為可以對一般入境人員收取隔離、檢疫和治療費用，且符合國際通行做法。
但此條第1款（2）規定了可以收費的例外情形，需要引起特別關注：
“為到達旅行者進行的任何疫苗接種或其它預防措施，如其屬於非經公佈的要求或者在進行疫苗接種或其它預防措施之前不足10天公佈的要求”，通俗地講，收費可以，但是必須公佈並且至少提前10天。因此，如果決定對入境人員收取費用，必須儘快予以公告。
至於對中國公民不收費，可以理解為是一種行政給付行為，著眼於實現本國防疫目的。而對非中國公民收費，避免中國成為疫病輸入的窪地，同樣服務於這一目的。
誠如關稅是國際貿易的重要武器那樣，法律已然成為疫病防控的重要力量。構建於價值判斷之上的規則運用，已然成為當下這場戰“疫”的重要部分。
法律人，努力起來，為疫情防控提供強力法律支撐！
本文轉自“上海市法學會”，原題為“疫病境外輸入壓力日增，外國人可到中國免費醫療？國民待遇，絕不應等於‘國民的’待遇”。圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
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