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北極星大氣網訊:對“排放”的環境監測與執法是生態環境督查與執法中佔比最大、頻率最高的一部分。如何正確理解排放，是有效做到合法排放的前提和基礎。
一、排放的含義
“排放”一詞，《漢典》解釋為“排洩放出、按順序安放[1]”，百度百科詞條解釋為“是指將已有的物體或東西，在某一空間內按順序放到另一空間內，以及通過傾倒、燃燒釋放等手段，將汙染物（廢氣、顆粒物、廢水、固體廢棄物等）擴散、放置、排出到環境中的行為[2]”。
“排放”一詞在我國環境相關法律中出現的頻率較高，但除了《環境噪聲汙染防治法》第六十三條明確“噪聲排放”是指噪聲源向周圍生活環境輻射噪聲之定義外，環境法律上並沒有單獨就“排放”一詞給出任何明確的定義。
因此，如何定義和理解環境法下的排放，是合法性審查的關鍵。
[1]參見：/item/%E6%8E%92%E6%94%BE/2282185?fr=aladdin#reference-[1]-1574072-wrap，2019年11月22日訪問。
二、與“排放”相關的環境法律規定（部分）
法律名稱
條文內容
《環境保護法》
第二十五條企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放汙染物，造成或者可能造成嚴重汙染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成汙染物排放的設施、設備。
第三十四條向海洋排放汙染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程和海洋工程建設，應當符合法律法規規定和有關標準，防止和減少對海洋環境的汙染損害。
第四十二條排放汙染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當採取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的汙染和危害。
嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治汙染設施等逃避監管的方式違法排放汙染物。
《水汙染防治法》
第三十三條禁止向水體排放油類、酸液、鹼液或者劇毒廢液。
禁止在水體清洗裝貯過油類或者有毒汙染物的車輛和容器。
第三十五條向水體排放含熱廢水，應當採取措施，保證水體的水溫符合水環境質量標準。
第三十六條含病原體的汙水應當經過消毒處理；符合國家有關標準後，方可排放。
第三十九條禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監測數據，或者不正常運行水汙染防治設施等逃避監管的方式排放水汙染物。
《土壤汙染防治法》
第二十一條土壤汙染重點監管單位應當履行下列義務：
（一）嚴格控制有毒有害物質排放，並按年度向生態環境主管部門報告排放情況，
第二十八條禁止向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的汙水、汙泥，以及可能造成土壤汙染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。
第七十九條地方人民政府及其有關部門應當依法加強對向沙漠、灘塗、鹽鹼地、沼澤地等未利用地非法排放有毒有害物質等行為的監督檢查。
《大氣汙染防治法》
第四十八條鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、製藥、礦產開採等企業，應當加強精細化管理，採取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態汙染物的排放。
工業生產企業應當採取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內部物料的堆存、傳輸、裝卸等環節產生的粉塵和氣態汙染物的排放。
第七十五條畜禽養殖場、養殖小區應當及時對汙水、畜禽糞便和屍體等進行收集、貯存、清運和無害化處理，防止排放惡臭氣體。
第八十一條排放油煙的餐飲服務業經營者應當安裝油煙淨化設施並保持正常使用，或者採取其他油煙淨化措施，使油煙達標排放，並防止對附近居民的正常生活環境造成汙染。
《環境噪聲汙染防治法》
第二十三條在城市範圍內向周圍生活環境排放工業噪聲的，應當符合國家規定的工業企業廠界環境噪聲排放標準。
第二十八條在城市市區範圍內向周圍生活環境排放建築施工噪聲的，應當符合國家規定的建築施工場界環境噪聲排放標準。
第六十三條本法中下列用語的含義是：
（一）“噪聲排放”是指噪聲源向周圍生活環境輻射噪聲。
三、“產生”汙染物就一定有“排放”嗎？
1、產生的含義
《漢典》對於“產生”一詞的解釋為“從已有的事物中形成新事物、出現[1]”。此處的解釋為中性的釋義。我國環境法律也未對“產生”一詞給出明確的定義，僅在不同法律中多次使用了“產生”一詞，例如《環境保護法》第四十二條規定，“排放汙染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當採取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的汙染和危害。”
“產生”所指向的往往是消極、負面的事物，例如產生的廢氣、廢水、放射性物質等。
[1]參見：
https://www.zdic.net/hans/%E4%BA%A7%E7%94%9F，2019年11月22日訪問。
2、規定“不明”導致執法“誤判”
由於我國環境法律未對“產生”一詞給出明確的定義，且“產生”與“排放”又往往有著相似所指，所以在法律規定中也常常混用或未加嚴格區分。例如《大氣汙染防治法》第四十八條第2款規定“工業生產企業應當採取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內部物料的堆存、傳輸、裝卸等環節產生的粉塵和氣態汙染物的排放。”而在類似第一百一十九條等法律責任條款規定中，“違反本法規定，在人口集中地區對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵汙染的物質的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，並可以處五百元以上二千元以下的罰款。”，“產生”一詞在某種程度上已經涵蓋了排放的含義。這一點在《環境噪聲汙染防治法》中也有體現，第五十四條規定“違反本法第十九條的規定，未經當地公安機關批准，進行產生偶發性強烈噪聲活動的，由公安機關根據不同情節給予警告或者處以罰款。”，該條是針對“產生”噪聲活動的處罰，而所指向的基礎性規定之第十九條則使用的是“排放”，其規定“在城市範圍內從事生產活動確需排放偶發性強烈噪聲的，必須事先向當地公安機關提出申請，經批准後方可進行。當地公安機關應當向社會公告。”可見，在此“產生”和“排放”並未做嚴格區分，甚至說是同一。
以生豬規模養殖中一些地方的“一刀切”執法到生態環境部明令禁止“一刀切”的釋明與政策為例。《關於進一步做好當前生豬規模養殖環評管理相關工作的通知》（環辦環評函[2019] 872 號）第三點指出，“對規模以下生豬養殖項目和不設置汙水排放口的規模以上生豬養殖項目， 不得要求申領排汙許可證和取得總量指標，糞汙經過無害化處理用作肥料還田，符合法律法規以及國家和地方相關標準規範要求且不造成環境汙染的，不屬於排放汙染物，不宜執行相關汙染物排放標準和農田灌溉水質標準。”可見，生豬養殖一定是“產生”糞汙等廢物的，但是不能以“產生”代替環境法下的“排放”，並以此進行簡單粗暴的執法，一刀切的關停養殖場。這裡的“產生”如果經過無害化處理肥料還田，符合法律法規以及國家和地方相關標準規範要求且不造成環境汙染的，不屬於排放汙染物，亦即不屬於環境法下的“排放”。可見“產生”並不必然代表“排放”。該種理解是對“排放”法律本質的理解與把握，不僅適用於生豬養殖，同樣適用於水汙染物排放、大氣汙染物排放等。如果不能正確區分，就會導致執法錯誤，就會有損企業合法權益。
3、排放不同於“產生”
產生是新事物形成和出現的過程，而排放是形成或出現的新事物，即已有事物，從一個空間進入另一個空間的空間轉移過程。因此，前者指向的是新生事物，後者指向的是已有事物；前者指向的是形成過程，後者針對的是轉移過程。
從表現形式上看，產生表現形式就是從無到有的形成，更多的是表現為產生的客體，有廢水、廢氣、噪聲和固體廢物等不同種類；排放的表現形式多樣，有傾倒、燃燒釋放、擴散、放置、排出等行為或方式。
從先後順序來看，汙染物產生在前，排放行為在後。
從合法性來看，產生是一個自然過程，本身並無合法非法之說，只有在排放過程或沒有采取防範措施時才有合法性而言。例如《環境噪聲汙染防治法》第二條的規定直觀體現了這一區分，其第1款規定“本法所稱環境噪聲，是指在工業生產、建築施工、交通運輸和社會生活中所產生的干擾周圍生活環境的聲音。”這是對噪聲產生的一種客觀描述，沒有法律評判，其第2款規定“本法所稱環境噪聲汙染，是指所產生的環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準，並干擾他人正常生活、工作和學習的現象。”，指出產生的噪聲排放超過標準構成汙染和違法狀態。由此引申再來看“排放”，《環境保護法》第十六條規定“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家汙染物排放標準。”從一開始，國家就對排放進行了管制，區別於“產生”的自然過程，排放更多是人為過程。
從強制性來看，基於廢棄物是生活或生產過程中自然產生過程，因此國家對於汙染物或廢棄物的產生，無法完全禁止，只能鼓勵減少。例如《環境保護法》第三十六條規定“國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利於保護環境的產品和再生產品，減少廢棄物的產生。”，該種鼓勵性原則在各個分類法律均有體現。對於汙染物的排放，如上所述，國家採取了強制性的標準和措施，形成不同領域不同單行法律，同一領域法律法規規章文件標準層層細化，不同時期標準不斷調整等全面、細緻、與時俱進的強制性管理體系。
綜上，“排放”不同於“產生”。產生汙染物不一定違法，更不一定就有環境法規制下的“排放”行為。
四、排放是否一定違法？
1、零排放
“零排放”不是一個法律概念，其是在上世紀70年代首先由美國等國家提出，被稱為ZLD（Zero Liquid Disge）。從英文來看，其主要是針對廢水，且主要是針對工業企業的廢水。我國《工業用水節水術語》（GB/T21534-2008）第6.21款“零排放是指企業或主體單元的生產用水系統達到無工業廢水外排”。對於零排放的討論或爭議更多是針對排放技術是否成熟，是否可行。其實單就“零排放”概念而言，本身並沒有問題，零排放其實不是說不產生汙染物或廢棄物，而是產生後經過處置沒有空間轉移、向大自然釋放、向外界排出的過程。
上面提到的《關於進一步做好當前生豬規模養殖環評管理相關工作的通知》（環辦環評函[2019] 872 號）第三點“對規模以下生豬養殖項目和不設置汙水排放口的規模以上生豬養殖項目，不得要求申領排汙許可證和取得總量指標，糞汙經過無害化處理用作肥料還田，符合法律法規以及國家和地方相關標準規範要求且不造成環境汙染的，不屬於排放汙染物，不宜執行相關汙染物排放標準和農田灌溉水質標準。”這個規定既說明了“產生”與“排放”的區別，也是“零排放”的最好解釋。
那問題來了，假設產生汙染物，汙染物通過槽車等方式運到其他有資質的單位處理，是否可以視為“無外排”或不排放汙染物？
生態環境部於2019年6月11日公示的關於水汙染防治法第六十六條問題的回覆中，明確指出“按照《關於執行第五十九條有關問題的覆函》（環函〔2009〕33號）指出‘即使建設項目將排放的水汙染物經城市排汙管網轉移至保護區外處理並排放，仍存在事故性排放的危險，威脅飲用水安全’，因此對於水汙染物通過槽車運到其他有資質的單位處理，仍不能排除事故性排放的危險，不可視為不排放汙染物。”
可見雖然產生汙染物，但是經過無害化處理達到相關法律法規及國家和地方規範標準要求（以標準高者為準），是“不排放汙染物”的一個條件。那麼是不是符合標準就可以視為零排放？顯然也不完全是。根據生態環境部規定及環境汙染責任類型，不造成環境汙染或汙染風險，也是一個重要條件。達到如上兩個條件，就屬於未排放，亦即“零排放”。
2、排放超標
《環境保護法》第十六條第1款規定“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家汙染物排放標準。”根據該條規定，國家相關部門制定了不同的排放標準。有根據土壤、水、大氣、噪聲、固廢等汙染物種類不同制定的分類標準，如《土壤環境質量建設用地土壤汙染風險管控標準（試行）》；有根據行業和汙染物種類二者特點制定的標準，如《製藥工業大氣汙染物排放標準》、《屠宰與肉類加工工業水汙染物排放標準》、《石油煉製工業汙染物排放標準》等；有國家和地方標準，如《廣州市生活垃圾分類管理條例》。
超過排放標準的排放行為，就是通常所稱的“超標排放”。超標排放是典型的排放違法行為，也是最簡單的評判標準之一。
3、行為違法
a.未設排汙口/排放口
根據《國家環境保護總局辦公廳關於印發排放口標誌牌技術規格的通知》及GB15562.1－1995《環境保護圖形標誌》排放口（源）之規定，在汙水排放口和廢氣排放口應設置環境保護圖形標誌，並列明排放口標誌名稱、單位名稱、編號、汙染物種類、××環境保護局監製信息。
b.無排汙許可證制度排放
2017年7月28日頒佈實施的《固定汙染源排汙許可分類管理名錄》（以下簡稱《管理名錄》）規定到2020年共有78個行業和4個通用工序要納入排汙許可管理。除這些行業外，如果已被環保部門確定為重點排汙單位和排汙量達到規定數量的，也需要納入排汙許可管理。未列入《管理名錄》規定的行業類別，如屬於《管理名錄》第六條[1]規定的企業事業單位和其他生產經營者，也應當依法申領排汙許可證。排汙許可證的申請、核發適用《排汙許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《排汙許可辦法》）。
根據《管理名錄》《排汙許可辦法》之規定，排汙單位要取得排汙許可證，必須先取得環境影響報告書（表）以及審批文件。分期建設的項目應分期申請取得排汙許可證，不得無證排汙。
c.逃避監管的方式違法排放汙染物
不論是否汙染物超標，只要採用了《環境保護法》第六十三條第三項規定的通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放汙染物，就構成違法排放。
根據生態環境部向廣東省生態環境廳《關於逃避監管違法排汙情形認定有關問題的覆函》（環政法函〔2016〕219號）排放汙染物的建設項目是否通過環境影響評價審批和竣工環境保護驗收，不影響對逃避監管違法排汙行為性質的認定，但可以作為判定違法情節輕重的因素予以考慮。但是如果排汙單位未配套建設防治汙染設施，直接排放汙染物的行為符合“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放汙染物”的構成要件的，可以依照相關規定查處。
五、相關法律責任
六、典型案例
案例名稱
柳州市柳北區長塘鎮青茅村民委員會與陳XX、黃XX、黃XX、章XX水汙染責任糾紛
案由
水汙染責任民事糾紛
案情概述
2008年以來，原告村上碑塘底區域種植水稻的農田受到工業汙水汙染，造成早稻減產，晚稻不能耕種、顆粒無收。原告認為農田的減產是由於富森膠合板廠、日根加工廠、長江尾礦加工廠共同排出的工業汙水的汙染所致。柳州市環境保護監測站出具柳環站監字（2009）82號抽樣檢測報告。長江尾礦加工廠、富森膠合板廠生產廢水中氨氮含量分別為14.5mg／L和31.4mg／L，日根加工廠循環池中廢水PH值為12.55；自然沖溝內廢水中氨氮含量為34.8mg／L，均超過《農田灌溉水質標準》（BG5084-92）規定的水作灌溉水質標準。
又查明，原告曾就本案損害事實向本院起訴要求被告方進行賠償【（2009）北民一初字第1382號案】，該案於2009年10月22日公開開庭進行了審理。庭審過程中，柳州市環境監察支隊幹部羅振出庭證明其作為柳州市環境監察支隊幹部履行職務對長江尾礦加工場、富森膠合板廠、日根加工廠進行採樣檢查時，長江尾礦加工場、富森膠合板廠排放的汙水裡氨氮、總氮超標。日根加工廠汙水在正常生產下是循環使用、不外排的。
裁判要旨
根據《中華人民共和國民法通則》的相關規定，違反國家保護環境防止汙染的規定，汙染環境造成他人損害的，依法應當承擔民事責任。環境侵權案件是一種特殊侵權案件，根據《中華人民共和國侵權責任法》的相關規定，因汙染環境發生糾紛，汙染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關係承擔舉證責任。根據柳州市環境監察支隊會同市環保監測站和長塘鎮農業服務中心到現場調查所記錄的情況數據，及檢查人員羅振的陳述，日根加工廠汙水檢驗結果雖然超標，但其汙水並未外排，是循環使用。對此原告並無相反證據予以反駁，故本院認為，日根加工廠有證據證明其行為與損害結果之間不存在因果關係。其他被告未能提供充分證據證明其排汙行為與損害結果之間無因果關係，因此可以認定其他被告與被汙染田地的損害之間存在因果關係。
案例名稱
深圳市XX有限公司與深圳市寶安區環境保護和水務局處罰類行政訴訟
案由
行政處罰類行政訴訟
案件概述
深圳市寶安區環境保護和水務局執法人員於2015年10月15日檢查發現深圳市XX有限公司未經環保審批同意擅自增設清洗工藝，廢水未外排。深圳市寶安區環境保護和水務局認為，原告上述行為違反了《深圳經濟特區建設項目環境保護條例》第八條之規定，作出以下處罰決定：1、責令立即停止清洗工藝的生產；2、處以行政罰款人民幣十五萬元。
原告上訴認為：其違法事實不成立。其增設清洗設備是廢水循環使用，沒有使用對環境有汙染的材料，不外排水。該公司於2016年1月6日向深圳市寶安區環境保護和水務局提交建設項目環境影響報告表，深圳市寶安區環境保護和水務局於2016年1月25日作出批覆，同意開辦該項目。只有清洗設備沒有產生汙染的情況下，深圳市寶安區環境保護和水務局才會迅速作出同意批文。
裁判要旨
原告已經取得了深寶環批〔2008〕601483號《深圳市寶安區環境保護局建設項目環境影響審查批覆》，其中生產工藝含開料、衝壓、折彎、鉗工、機加工、裝配，也已投入相關業務生產。現原告在生產過程中未經審批同意自行增加了一個“清洗工藝”，該違法行為與企業在沒有取得任何環境影響審查批覆下就開始進行主體工程投入生產適用的情形比較明顯較輕。深圳市寶安區環境保護和水務局在檢查中認可“廢水未外排”。綜合上述情節，原告違法行為情節較輕，理應從輕處罰。深圳市寶安區環境保護和水務局處以十五萬元的罰款，沒有考慮到上述情節，明顯不當，本院依法予以變更為八萬元。
以上兩個案例，一個是環境汙染民事糾紛，一個是環境違規行政處罰類行政糾紛。兩個案例均涉及汙染物排放問題，由案例可以看出汙染物排放而非產生是對結果影響和判斷直接因素，而是否排放，正確理解排放對於民事責任當中的因果關係成立、或行政處罰中的性質判斷或情節考慮具有重要作用。
七、結語
本文是作者由代理的幾起環境行政案件引發的思考形成，其實在很多環境案件中“排放”是一個核心點，正確理解環境法下的“排放”，區分“產生”與“排放”，有排放與無排放、“合法排放”與“超標排放”，有利於“排放”合規性的審查與判斷，有利於正確適用法律法規，從而嚴格守法與規範執法，保護企業合法權益，促進企業和政府的良性互動和生態環境文明的健康發展。
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