【裁判要點】
本案中，晏勝才請求四川省國土資源廳查處郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府違反土地管理法律、法規的行為是否具有行政複議申請資格，關鍵在於是不是為維護自身合法權益而進行的。晏勝才向四川省國土資源廳提交的農產品批發市場項目合作建設合同、拆遷通知書、拆遷補償統計表及其身份證明等材料可以證明其財產權等權利可能受到侵犯。因此，四川省國土資源廳對縣市人民政府的違法佔地行為的處理或者不作為行為會直接影響晏勝才的權益，其向四川省國土資源廳提出查處土地違法行為的申請，既不屬於內部監察行為也不屬於不影響其權益的舉報行為，晏勝才具有本案行政複議申請資格。二審法院以晏勝才向省國土資源廳的申請實質系舉報行為，《國土資源行政處罰辦法》等規範性文件並未規定國土主管部門應向舉報人回覆查處情況為由認為四川省國土資源廳不回覆晏勝才不屬於行政機關負有法定具體行政作為義務而不作為，而認定晏勝才的申請不屬於行政複議範圍，顯屬不當。
【基本案情】
再審申請人（一審原告、二審上訴人）晏勝才，男，1943年12月6日出生，漢族，住四川省郫縣。
委託訴訟代理人晏祥蓉，女，1970年1月23日出生，漢族，住四川省郫縣。系晏勝才之女。
委託訴訟代理人吳國強，北京京平律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）四川省人民政府，住所地四川省成都市督院街30號。
法定代表人尹力，該省省長。
委託訴訟代理人張顯鋒，四川省人民政府法制辦公室工作人員。
委託訴訟代理人肖中偉，四川省人民政府法制辦公室工作人員。
再審申請人晏勝才因訴四川省人民政府不予行政複議一案，不服四川省高級人民法院（2016）川行終311號行政判決，向本院申請再審，本院以（2017）最高法行申175號行政裁定提審本案後，依法組成合議庭，對本案進行了審理。現已審理終結。
一審、二審法院認定：晏勝才於2014年10月向四川省國土資源廳提出查處土地違法行為的申請（附晏勝才的身份證明、郫縣團結鎮人民政府發給晏勝才的拆遷通知書、拆遷補償統計表等），要求對郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府非法佔用郫縣團結鎮太和村十四組300多畝基本農田等違法行為進行查處。因認為省國土資源廳未就其申請履行法定職責，晏勝才於2015年2月24日向四川省人民政府郵寄行政複議申請書，要求責令省國土資源廳限期對其要求查處土地違法行為的申請作出答覆。四川省人民政府於2015年2月25日收到申請，並於3月18日作出川府復不〔2015〕10號《不予受理行政複議決定書》，載明：“申請人對被申請人履行查處土地違法案件法定職責的具體行政行為不服，於2015年3月12日向本機關提出行政複議申請。經審查，本機關認為，申請人的行政複議申請不屬於行政複議範圍。根據《中華人民共和國行政複議法》第六條、第十七條的規定，決定不予受理。”晏勝才於同年6月收到決定後，提起本案訴訟。
行政訴訟專業律師
【一、二審判決】
四川省成都市中級人民法院一審認為，四川省人民政府是本案適格的複議機關。晏勝才向省國土資源廳提出申請，要求查處郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府的違法行為，該事項屬於內部監察範疇，故晏勝才以省國土資源廳未履行相應職責向四川省人民政府提起行政複議申請後，四川省人民政府認為其申請不屬於行政複議受案範圍正確。四川省人民政府據此作出《不予受理行政複議決定書》並向晏勝才送達，其行政行為並無不當。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回晏勝才的訴訟請求。案件受理費人民幣50元，由晏勝才負擔。
四川省高級人民法院二審認為，四川省人民政府是本案適格的複議機關。晏勝才向省國土資源廳的申請實質系舉報行為。《國土資源行政處罰辦法》等規範性文件並未規定國土主管部門應向舉報人回覆查處情況。根據《中華人民共和國行政複議法》第六條規定，行政機關負有法定具體行政作為義務而不作為的才屬於複議範圍。因此，四川省人民政府對晏勝才的複議申請決定不予受理並無不當。遂判決駁回晏勝才的上訴，維持原判決。案件受理費人民幣50元，由晏勝才負擔。
晏勝才不服，向本院申請再審，請求撤銷成都市中級人民法院（2015）成行初字第324號行政判決、四川省高級人民法院（2016）川行終311號行政判決，及四川省人民政府（川府復不〔2015〕10號）《不予受理行政複議決定書》，判決四川省人民政府受理複議申請，作出複議決定。理由為：四川省國土資源廳接到申請人提交的違法用地查處申請後，應依法進行調查處理；申請人為維護自身合法權益而向四川省國土資源廳舉報相關違法行為，對四川省國土資源廳就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服，具有行政複議申請人資格。
再審被申請人四川省人民政府提交答辯意見稱：省政府於3月12日收到行政複議申請後，已在法定期限內履行了行政複議職責；省國土資源廳是否回覆晏勝才關於查處土地違法的舉報，不侵犯晏勝才的合法權益，故晏勝才提出的複議申請不屬於複議範圍，省政府不予受理理由充分；用地單位不是郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府；省國土資源廳已經答覆其他舉報人，只是沒有答覆晏勝才。請求維持原審判決。
【再審判決】
本院認為：土地作為一種寶貴的自然資源，是人類賴以生存的基礎。隨著我國人口的增長和經濟的發展，土地數量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是我國當前的一項重要任務。同時，一些地方違法批地、亂佔耕地、浪費土地的問題時有發生，造成耕地面積減少，土地資產流失；城鎮外延擴張、村莊分散建設佔用耕地嚴重。為了遏制和查處違反土地管理法律、法規的行為，《中華人民共和國土地管理法》第六十六條第一款規定“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。”本案的爭議焦點為晏勝才的行政複議申請是否屬於行政複議範圍，而核心在於如何適用《中華人民共和國土地管理法》第六十六條第一款的規定。
首先，根據該規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行的監督檢查屬於行政監督，其有別於行政監察機關依據行政監察法的規定，對國家機關、國家公務員和國家機關任命的其他人員遵守和執行法律、法規和政府的決定、命令中的問題，及違反行政紀律的行為進行監督檢查的行政內部監察。除監督主體和監督任務不同外，二者還有一個明顯區別，即行政監察的對象限於國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員；而縣級以上人民政府土地行政主管部門監督的對象則是一切違反土地管理法律、法規的單位和個人，包括各級地方人民政府及其領導人員、各級人民政府部門及其公務員、各級人民政府及政府部門任命的其他人員。故一審法院所作“晏勝才請求省國土資源廳查處郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府的違法行為屬內部監察範疇”的判斷，屬於適用法律錯誤。
其次，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。該規定強調了行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關係”。最高人民法院《關於進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若干意見》規定“當事人因投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項不服行政機關作出的行政行為而提起訴訟的，人民法院應當認真審查當事人與其投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項之間是否具有利害關係，對於確有利害關係的，應當依法予以立案。”最高人民法院〔2013〕行他字第14號《關於舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答覆》也明確，“根據《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款、《行政複議法實施條例》第二十八第（二）項規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政複議的，具有行政複議申請資格。”本案中，晏勝才請求四川省國土資源廳查處郫縣人民政府和郫縣團結鎮人民政府違反土地管理法律、法規的行為是否具有行政複議申請資格，關鍵在於是不是為維護自身合法權益而進行的。晏勝才向四川省國土資源廳提交的農產品批發市場項目合作建設合同、拆遷通知書、拆遷補償統計表及其身份證明等材料可以證明其財產權等權利可能受到侵犯。因此，四川省國土資源廳對縣市人民政府的違法佔地行為的處理或者不作為行為會直接影響晏勝才的權益，其向四川省國土資源廳提出查處土地違法行為的申請，既不屬於內部監察行為也不屬於不影響其權益的舉報行為，晏勝才具有本案行政複議申請資格。二審法院以晏勝才向省國土資源廳的申請實質系舉報行為，《國土資源行政處罰辦法》等規範性文件並未規定國土主管部門應向舉報人回覆查處情況為由認為四川省國土資源廳不回覆晏勝才不屬於行政機關負有法定具體行政作為義務而不作為，而認定晏勝才的申請不屬於行政複議範圍，顯屬不當。
另外，根據《中華人民共和國行政複議法》第六條、第十二條的規定，因四川省國土資源廳的不作為引起的行政複議申請，四川省人民政府應當受理；四川省人民政府2015年2月25日收到申請人晏勝才的複議申請後，於3月18日作出《不予受理行政複議決定書》（川府復不〔2015〕10號），違反了《中華人民共和國行政複議法》第十七條“行政複議機關收到行政複議申請後，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政複議申請，決定不予受理”的規定。
綜上，四川省人民政府川府復不〔2015〕10號《不予受理行政複議決定書》、成都市中級人民法院（2015）成行初字第324號行政判決和四川省高級人民法院（2016）川行終311號行政判決認定事實清楚，但適用法律錯誤。申請人晏勝才的再審請求和理由成立。本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第三款和《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十八條之規定，判決如下：
一、撤銷四川省成都市中級人民法院（2015）成行初字第324號行政判決、四川省高級人民法院（2016）川行終311號行政判決；
二、撤銷四川省人民政府川府復不〔2015〕10號《不予受理行政複議決定書》；
三、責令四川省人民政府受理晏勝才的行政複議申請。
一審案件受理費50元、二審案件受理費50元均由四川省人民政府承擔。
本判決為終審判決。
合議庭成員：李智明 郭載宇 楊科雄
再審案號：（2017）最高法行再51號
二〇一七年十一月三日
書記員 馬萍
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