上海正在著力提升社會主義國際大都市治理現代化水平，而治理的首要對象是人。如果配套政策不力，大規模的人口導入與人口的迅速增加會造成諸多“城市病”。我們應該如何理解當今超大城市的人口分佈？移民對於一座城市的意義究竟如何？
2019年12月27日，復旦大學國際關係與公共事務學院副院長熊易寒與上海市浦東新區地區工作黨委社會治理推進處處長張輝做客“澎湃下午茶”，就城市移民和城市競爭力與在座聽眾進行了探討。
復旦大學國際關係與公共事務學院副院長熊易寒（左）與上海市浦東新區地區工作黨委社會治理推進處處長張輝（右）。澎湃新聞記者 周平浪 圖
熊易寒提出，中國的戶籍制度起源於計劃經濟時期，在市場經濟條件下，繼續用戶籍制度來管理流動人口，與當今社會發展的需要不相適應。城市化的本質是人力資本、就業機會和公共資源的重新配置，因此為移民提供配套的公共服務對提升城市競爭力有重要意義。
地方性公民權與制度性歧視下的移民群體
熊易寒認為中國的戶籍制度本質上是一種“地方性公民權”。與西方國家在全國範圍內配置的公民權不同，中國的公民權利有很強的地點屬性，而戶籍與社會福利高度掛鉤。
沿用至今的戶籍制度形成於上世紀50年代。在計劃經濟時代，人口需要在國家的批准和認可下才能進行合法的流動，因此，地方性公民權不會影響公民獲得社會福利。然而，在人口高速、頻繁流動的當代，這種公民權利的配置方式就會產生一定的矛盾。
最大的矛盾在於公共資源的配給，城市政府對於轄區內部公共物品的提供，通常以戶籍人口作為依據，無法充分滿足移民人口的需求。以上海市松江區九亭鎮為例，該鎮人口高峰期人口規模達到了40萬左右，而戶籍人口只有4萬。建制規模是鎮，卻容納了接近一個大縣級市或者小地級市的人口，警力、醫院、學校等公共資源的配置十分短缺，在一定程度上加劇了各種社會矛盾。
“市場經濟鼓勵人的流動，因為流動可以讓你增值、獲得更高的收益，但是政府的管理體制一定程度上是在懲罰流動人口，一旦流動之後，你可能就會損失掉一部分福利和權利資格。”熊易寒表示，戶籍制度是一種基礎性制度安排，社保、醫療、教育等制度均是以戶籍制度為基礎構建起來的，因此地方性公民權會對移民造成制度性歧視。
分享會現場。澎湃新聞記者 周平浪 圖
熊易寒還指出，勞動力移民兼具人、公民和勞動力三重屬性，分別需要尊嚴、權利、福利/收入。現在我們的城市只把外來人口作為生產要素吸納進來，在經濟層面歡迎移民參與城市化、工業化的發展，在社會層面卻加以排斥，移民除了獲得收入以外，沒有相應獲得在城市中生活的尊嚴、權利與社會福利。
制度性歧視與一般性歧視的區別在於，個人無法通過自身努力“繞過”歧視。首先，制度性歧視以公共權力部門為主體，得到了正式的制度支持。同時，制度性歧視涉及到再分配，即公共資源的佔有，會對個人生活機遇產生很大影響。所以，城市社會對非戶籍人口的權利排斥有法律上的正當性，卻沒有足夠的道德依據。
事實上，超大城市並非如人們所想的那樣只需要高素質的移民。熊易寒認為，任何一座城市，移民佔總人口的比重基本上可以代表這個城市的競爭力和吸引力，因為城市人口是一個完整的生態系統，需要不同層次的人力資源。
張輝在發言中也指出，現代化的發展離不開人口的流動，農民市民化的過程其實就是在為城市建設提供人口紅利。上海的開發建設需要外來人口，同時外來人口也需要在上海通過就業、經商來尋求更高的收入。以市場為導向的需求是雙向的，政府的政策制定需要考慮到這個層面。
如果城市只為高技能人才提供公共服務和生活便捷，而不為其下游從事二級、三級甚至四級產業的人提供符合其收入水平的消費、休閒、居住空間，那麼城市中就不會有人繼續從事下游產業的工作，這種情況也會反向導致高技能人才的需求難以得到滿足。
城市產業發展與移民政策
通過對比北京與上海的農民工子女入學政策，熊易寒表示，地方政府對於流動兒童的政策並不取決於流動兒童本身，而是取決於其父母在城市中從事的產業，因此城市產業發展很大程度上影響了城市的移民政策制定。
以北京D區為例，D區位於北京南部，在經濟上相對落後，過去十分歡迎低端製造業入駐。然而，北京市政府開始實施振興南部計劃，推動高科技產業發展之後，D區開始大批關閉農民工子弟學校。之所以會出現這樣的情況，是因為低端製造業對於該地區已不再具有重要性，需要“騰籠換鳥”。
而上海P區雖然經濟發達，某著名兒童樂園周邊的農民工子弟學校卻得以繼續辦學，主要原因在於這些學校滿足了兒童樂園僱員子女的教育需求。
對比北京和上海的郊區可以發現，北京周邊較之北京市區來說更加貧困，而上海周邊城市則不存在這種現象，財富水平在某些情況下甚至是逆轉的，呈現出周邊地區比上海郊區更加富裕的現象。熊易寒認為，造成這一現象的原因就在於城市產業發展形成的企業間網絡，這也決定了上海必須要供給較好的移民福利。
熊易寒將企業間的網絡分為兩類，一類為管道狀企業間網絡，一類為根鬚狀企業間網絡。
北京的產業發展形態多為前者，因為集中在北京的產業大多屬於權力敏感型行業，其盈利能力很大程度上取決於政府政策。上海的產業發展形態則多為後者，因為集中在上海的產業大多屬於市場敏感型行業，盈利與否主要取決於市場競爭。
管道狀企業間網絡在經營過程中與外界相對隔離，而根鬚狀企業間網絡在每個節點都需要與多方產生互動。總部設在北京的央企，其總部不需要承擔具體業務，位於其他省市的分部承接業務並通過內部網絡將資源彙集到總部；總部設在上海的企業，很可能會有工廠在崑山、太倉、南通，下屬還有不同的供應商，從而形成綿密的經營網絡。
管道狀企業間網絡在經營過程中的溢出效應非常小，周邊地區幾乎無法受益，而根鬚狀企業間網絡則有很強的溢出效應，城市周邊也會因此而形成競爭關係。上海需要好的移民政策，如果流動人口認為在上海的社會福利資源太差，就可能會離開上海，前往崑山、南京等城市，這無疑會給上海帶來移民資源的損失。而北京周邊城市相對落後，很難為移民提供替代性的工作機會，北京不用太擔心移民的流失。
互動環節。澎湃新聞記者 周平浪 圖
基於實務經驗，張輝指出，對低收入群體來說，生活成本高、回家照顧老人、子女入學等是導致人口迴流的主要原因，是否能融入上海反而對其影響不太大。高收入群體則更加看重生活環境和公共服務，更好的發展機會和住房條件是他們選擇是否流動的理由。
因此，城市內涉及移民的政策制定必須考慮不同層次的需求，從而不斷完善城市人口的生態系統。
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