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最近各地降低了應急防控級別，抓復產復工，接下來的疫情防控工作也決不能再有任何麻痺和僥倖情況。要清醒認識到，復工復產期間生產安全事故易發多發的嚴峻形勢。疫情過後，要儘快完善中國的應急法律制度。

目前，繼美國華盛頓州、該州雷德蒙德市等宣佈進入緊急狀態後，該州西雅圖市也隨後進入緊急狀態。宣佈進入緊急狀態使美國聯邦、州和地方各級官員能夠迅速動員起來，並激活各項應對危機情況的舉措。

中國武漢爆發新冠肺炎疫情後，2月12日晚，湖北省十堰市張灣區發佈全國首個“戰時管制令”。2月16日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部發布通告，省內城鄉所有村組、社區、小區、居民點實行24小時最嚴格的封閉式管理。其實也進入了“緊急狀態”。

基於這次新冠肺炎疫情的嚴重性，中國實施了很多已經是緊急狀態下的措施，但中國一直沒有宣告緊急狀態，只是一種行政應急狀態。《財經》記者近日專訪了中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮。他表示，宣告緊急狀態可以啟動突發事件的非常規應急管理，很多東西可以進一步變通。但是中國宣佈緊急狀態需要較高的門檻，“對這個緊急狀態應該有一個脫敏的過程，要把門檻往下移一移”，林鴻潮說。

針對中國這次抗疫期間出現應急法律制度的短板，林鴻潮說：“疫情過後，要儘快完善中國的應急法律制度，既為政府採取應急措施提供法治保障，也要對政府權力進行規制。政府應當按照法律規定，知道什麼時候應當採取什麼級別的行動。同時，政府應當依法實施管控措施，既要及時採取行動，又不能越界侵犯公民的合法權益。”

未來如何提升非常規突發事件的應對能力？如何建立專業化的全國應急指揮體系？如何向公眾進行風險溝通？林鴻潮在專訪中一一分享了他的看法。

完善風險應對和危機治理體系

《財經》：從新冠疫情的蔓延、防控來看，這已經超出一般公共衛生事件，成為一個非常規的突發事件了。應急管理部門是如何參與進來併發揮作用的？

林鴻潮：中國政府2018年機構改革，組建了應急管理部。雖然叫應急管理部，但並不承擔所有的應急事務。我在負責一個和應急管理部共建的法律和政策研究機構，和應急管理部聯繫比較密切。我瞭解的情況是，應急管理部是應“一半”的急，職能主要是自然災害、事故災難、綜合救援。公共衛生事件和社會安全事件還是由衛健委和政法委主要負責。

在這次疫情中，大多數地方應急管理部門主要是在協調保障應急物資。應急管理部門有儲備體系，但儲備的主要是救災物資，比如帳篷、被子、食品這些東西，這些顯然不是用在醫療上。應急管理部門這部分職能當初是從民政部門划過來，民政部門長期做救災物資保障工作，應急物資的調配、物流、組織、分撥能力比較強。這次很多地方的抗疫指揮部下面分五六個組，有一個物資保障組。物資保障組主要是兩個部門主導，工信部門負責組織生產採購，應急管理部門負責調配物資。前幾天在防疫一線連軸轉了30天的天津濱海新區應急管理局局長單玉厚，突發心源性猝死，他就是因為忙物資調運、復產復工安全指導這些事。

《財經》：也有輿論稱，在新冠疫情防控工作中，似乎沒有看到應急管理部門的身影。為何專職的應急管理機構沒有在本次疫情應對中發揮更大作用？

林鴻潮：每個地方的情況不一樣。新冠病毒疫情來臨，正好碰到應急管理部門的機構改革，一些地方應急其實還沒有完全改到位。有的地方改得早，機制運轉到位了；有的地方改得比較遲，或者有的地方雖然改革結束了，但方案落實的時候反而使這個部門的力量削弱了。

2018年機構改革是從上往下改，應急管理部於2018年4月組建，只是掛牌，組建到位已經到了2018年下半年。地方動得更遲，所以大多數市一級應急管理部門完成組建是2019年上半年。而且，應急管理部門的工作主要針對急難險重，很多人不願意過來，所以有的地方職能過來了，人卻沒全部到位。

《財經》：目前各地加快復工復產，災後重建也是應急管理部門的事情嗎？

林鴻潮：其實應急管理部門還做另一個事情，就是復產復工的時候要去做安全指導，防止復產復工之後出現安全事故，忙中添亂。實際上指導復產復工安全的時候，復產復工的防疫指導也很重要，他們有的就一塊兒做了。要清醒認識到復工復產期間生產安全事故易發多發的嚴峻形勢。

《財經》：對突發事件的應對往往需要打破傳統組織界限、管理層級，應急管理如何減少模糊地帶，實現快速的機構轉換、上下聯動？

林鴻潮：2003年非典疫情之後總結一個教訓，應對重大公共危機必須要政府綜合協調。2006年時設了國務院應急辦，後來各級政府也依託辦公廳設了應急辦，但是應急辦在機構改革當中被撤了，應急辦的人調到了應急管理局，但是大多數地方人去了、職能沒去。原來應急辦雖層級不高，但是有一個職能，就是它代表政府跟各個部門就應急工作做信息溝通，包括日常互通信息和特殊情況報送。它後面代表的是政府，有比較強的溝通協調能力。這個機構沒了，代表政府協調各部門應急信息的職能沒人行使了。

《財經》：應急管理部門可以行使？

林鴻潮：組建應急管理部的時候沒有把這個職能帶過來。有一些地方改革的時候把這個職能帶過去了，比如北京市。為什麼帶過去了？因為北京有一個應急委員會，北京市的黨政主要領導和相關部門的領導組成了應急委員會。這個委員會的辦公室就是應急辦，它代表的是黨委和政府。北京的機構改革把應急委員會辦公室的職能放到應急管理局了。

但是，像北京這麼做的地方是少數，多數地方就沒有這個職能了。沒有這個職能產生什麼問題呢？比如，地方衛健委發現一些風險信息之後就會比較注重縱向聯繫，向上級主管部門報告，報到國家衛健委，但橫向聯繫就會不方便，沒有人天天盯著部門之間的溝通。政府部門那麼多，有點事要立即提到政府主要領導的決策日程上，不是那麼容易的事情。

《財經》：最近各地紛紛降低了應急防控級別，大力抓復產復工，接下來的疫情防控也決不能再有任何麻痺、僥倖和鬆勁的情況出現。您有什麼建議？

林鴻潮：目前各個地方的復產復工採取政府總體協調的方式，但是具體實施的時候可能還是“誰的孩子誰抱走”。比如說你是工礦企業，那肯定是應急部門管理了，因為它承擔了原來安監的職責。你是從事服務業、商業的，肯定是商務部門、市場監管部門去管理了，還是分門別類。但是，目前疫情已經到這個程度，政府肯定有一個經過統籌的統一方案。雖然是“誰的孩子誰抱走”，但是不能各個系統訂自己的標準，基本的東西是有標準的。

《財經》：這次湖北還有武漢最初在疫情應對上暴露出忙亂無序、缺乏應急經驗的情況，外界感覺其應急管理的專業性比較缺失。

林鴻潮：我覺得可能有幾個方面：第一，政府應急體系的執行機制還存在較大的問題。政府大多數工作是日常管理，日常管理的思維和應急思維不一樣。政府是一種科層組織，哪個層級有事，拿不定主意要向上請示，一級一級從下到上，再從上到下來執行，這麼反反覆覆，一直是這樣的機制。

要求政府機構遇到緊急事件能迅速變身，進入一個反應敏銳、打破部門界限的快速應變狀態，不是一句話的事。這種快速反應的狀態必須要有長期訓練過的體制機制來支撐。比如，北京市遇到大事，為什麼總體來說處理得還比較好？還有上海處理得也不錯。這裡面有一個原因，北京、上海經常承辦國際、國內重大活動，特別是北京，一年有好幾次這樣的重大活動，它必須一年到頭常備不懈，需要經常打破部門界限，處於一種緊張靈活的狀態，遇到事的時候這套機制就比較活躍、靈敏。但大多數地方不具備這樣的條件。

林鴻潮：對，中小城市無法長期保持在一個較高的應急水平，只能通過有目的的訓練、有目的的演練來維持這樣的狀態。如果持續檢驗的機會不多，突然檢驗你一次，很容易搞砸。

第二，我們應急法律體系的實施機制有待改進。儘管應急領域立了很多法，但是在法律實施的過程，我們總還是按常規思維，層層請示，發文件執行。直到這個事情變得很大了，高層批示發話了，就又變成另外一種方式——政治總動員，一竿子插到底，大家全部響應中央號召，全國各地比誰的招數更“硬核”，從一個極端跑到另一個極端。

《財經》：比較有效的方法應該是什麼？

林鴻潮：應急法律制度的實施要建立一套預決策機制。事先假定很多情景，這些情景一旦出現就觸發決策方案，這個時候地方政府和部門不用等請示報告，啟動應急預案機制就意味著同時授權了。

為什麼我們的應急預案制度幾乎不起作用？我們不是沒有應急預案，我們2006年的時候，在形式上就把整個應急預案體系建成了，橫向到邊、縱向到底，都齊了。但是我們長期犯了一個錯誤：就是我們的應急預案到底是幹什麼的？界定模糊，大多數預案的內容不是面向實戰、面向操作的，而是制定成規範性文件一樣的東西，想作為一種制度，那個東西不能解決實戰問題。

《財經》：部分地方在疫情防控中暴露出形式主義問題，影響了防控大局，是因為應急預案只是躺在那裡的文件，只能看？

林鴻潮：2013年，國務院辦公廳出臺了《突發事件應急預案管理辦法》，明確應急預案主要是一種操作方案。但是，雖然政策法規上轉變過來了，實踐當中並沒有用這個觀念推動預案的更新，不知道應急預案還要發揮預決策的功能，大多數應急預案的制定是為了應付檢查的。你檢查，我有；你讓我制定，我制定了。但是從來沒有評估過，沒有演習過，或者很多年也沒更新迭代過。

為什麼一度出現風險管理真空？

林鴻潮：武漢的確一度出現手忙腳亂。首先，這也算是正常反應，因為政府的應急物資儲備不可能都是實物儲備，實物儲備成本高，還有有效期的問題，所以實物儲備只是維持在一定水平，一旦事情爆發能應付短期使用。主要是靠生產能力儲備。事先有儲備目錄，跟生產企業有協議，一旦急需馬上生產，或者原來生產別的物資，緊急狀況下趕緊轉產保供給。這次冠狀肺炎疫情碰到春節，企業產能已經下調了，很多員工提前回家過年了，開工不足。其次，也有制度不健全的原因。很多地方實物儲備也好，生產能力儲備也好，都要假設一個極端情況。

如果出現極端情況，這些東西從哪裡來？大多數地方其實落實不到位。為什麼落實不到位？因為我們的法律制度對如何建立應急物資儲備的規定不清晰、要求不明確， “宜粗不宜細”，具體儲備到什麼程度？儲備的東西怎麼檢查？都沒有明確要求，所以操作起來沒有硬約束。

還有一個情況，比如武漢“封城”時，對哪些物資有儲備？儲備夠不夠？能用多久？這些數在初期不是很清楚。

《財經》：您是說下“封城”令時，可能不知道手裡有多少物資？

林鴻潮：對，不清楚，一下子也不容易弄清楚。為什麼？因為我們的應急物資儲備體系是分散的。有的部門儲備這個，有的儲備那個，分散在不同的部門。你也不知道我這裡儲備了多少，我也不知道你那裡儲備了什麼東西對我是有用的。各個地方各儲備自己的，不知道隔壁有多少餘糧。

《財經》：條條塊塊是分散的。

林鴻潮：每個部門只能說清楚自己系統內的，其實他們當中不乏有些物資是通用的。舉個例子，比如說消毒物資，應急管理部門是有一些儲備的。有些地方街道消毒或者工廠消毒，就是應急局的人或者是當地消防去的。

《財經》：讓人感到奇怪的是，為什麼應急物資進入武漢等地，還需要應急管理局去審批？直接進去不是更快嗎？

林鴻潮：這個信息我沒有核實。如果屬實的話，那就說明一些地方在初期完全沒有轉到應急思維上來，仍然是按常態思維，物資進來要批一下。但是，特殊情況下的物流組織方式肯定要跟平常不一樣。當然，大家捐的東西也不是你要拉到哪個醫院去，就直接送到哪個醫院去。因為這次支援的物資是有專業標準要求的醫療物資，這些東西是不是合格？不合格的話後果很嚴重。所以，送到醫院之前還要卸下來一箱一箱檢查，這需要有組織，不能靠醫院自己分別來搞，那會非常佔用他們的時間。

如何理順應急中的部門協調

《財經》：後來成立湖北、武漢的應急指揮部，大約40多個部門參與，他們之間不能協調嗎？

林鴻潮：像新型冠狀病毒肺炎疫情這種大規模的危機，確實涉及到的部門很廣，確實跟常規的應急體制不一樣。常規的應急體制是一種什麼體制？

大城市通常是三層架構。政府是第一層，比如北京設立應急委的方式，有一些地方也有，主要負責總體性事務的規劃安排，比如說一年可能就開兩次會，有特別重大的事情才會由應急委出面，是整個政府系統一起來應對。在這個層次下設立各種專項應急指揮機構，按事件分門別類，這是第二層。還是舉北京的例子，北京最早的時候搞13個專項，現在是21個。有的地方搞得更多，分門別類，這個是公共衛生的，那個是火災的，那個是地震的，每一類對應幾個相關部門。第三層指的就是各個部門了。

《財經》：協調得過來嗎？每個人彙報十分鐘也耽誤時間。

林鴻潮：它分幾個組，一個總的指揮部，一把手作為指揮長，會有幾個副指揮長，副指揮長一般會兼一個組的組長，副指揮長就是分管的副職，比如五六個組，這個組可能有幾個部門，那個組有幾個部門，湊起來才是比較多的部門。有人負責物資，有人負責防疫，有人負責維護社會穩定，有人負責新聞媒體宣傳。

《財經》：這個疫情在武漢爆發前，疾控系統和部隊在武漢搞了一個應急演習，但是為什麼演習並沒有在這次發揮作用呢？

林鴻潮：應急演習通常是假設一個一般情景，是一個規模不大的事件，它很少假設一個極端情景。如果假設一個大規模事件，整個社會系統都動員，老百姓都要參與，不會輕易有這麼大的陣仗，傾全市之力，花很多錢不說，還折騰得夠嗆。地方上一般不會這麼搞，大多數演習都是假定一個小事件。

如何與公眾進行風險信息溝通

《財經》：怎麼才能形成一個及時準確的信息發佈和風險溝通機制？

林鴻潮：這是值得思考的問題，對於突發事件的信息，政府希望管控是一種本能。因為政府行使的公權力具有壟斷性，對於信息，尤其是涉及到危機的信息，肯定也希望壟斷信息源。政府對信息管控的邏輯是什麼？政府得到信息後，先在體系內研判，直到有決策權的某個層級根據信息做出決策。在沒有觸發那個決策點之前，基本是封閉的。

但是這種模式存在一種嚴重的風險，信息可能在傳遞過程中中斷了，或者到某一層級後被捂住了，或者說決策者判斷失誤了，誤判了或者遲延了。怎麼完善？比較現實的辦法是把政府系統內的決策重心下移和分散。

我解釋一下。對於危機信息，從獲得信息到發出預警，有兩種模式：一種需要研判，一種是自動的。由於自動化系統有很多信息終端節點，人為不可以切斷它。比如地震，已經有機構在國內鋪設了速報預警系統，監測到地震縱波就發出警報信號，利用縱波和橫波之間幾秒到十幾秒的時間差來避險。由於它是自動化的，這個時間短到不可能向政府彙報、研判，而是自動啟動警報。這種自動化系統可以接入到每家每戶的電視、手機，還有小區廣播，這個時候也沒有人可以切斷。包括山體滑坡，現在也能達到分鐘級的速報預警。

《財經》：您怎麼評價目前中國的應急預警體制？

林鴻潮：很多地方還是信息收集上來後層層上報，層層研判，專家會商，然後再對外宣佈採取緊急措施。目前的決策中心是單一的，而且決策的層級很高，決策點集中，就會出現剛才講的那些問題。

因此，法律上應該把決策的責任下移。舉個例子，這次新冠肺炎疫情爆發前，武漢去的第一批、第二批專家沒發現“人傳人”，為什麼第三批的專家去的時候就公佈“人傳人”呢？一個重要原因是別的省份也出現病例了，別的省份已經出現人傳人的問題。這意味著什麼？意味著別的地方已經能夠做出判斷了，不需要依靠武漢這裡的信息判斷了。武漢否認也罷、承認也罷，已經沒有意義了。說白了，別的地方已經成為另一個決策中心了。

通過這件事也說明，決策點進一步下移，進一步分散有利於信息的透明和決策順暢。如果法律要求每一個區縣有不明原因的疾病時，就有責任啟動預警，比如說，武漢的江漢區想捂這個事不想報，他雖然知道他有這個責任，比較害怕，他報到武漢市再說，武漢市可能還報到湖北省再說，但是關係不大。因為武昌區也可能有病例出來了，漢陽區也發現了，這個時候會不會他們都犯錯誤，都冒著法律風險不報？他們都請示上面再說呢？這種串通的可能性就很小。你不報，他可能報，他就會想：“我不報，別人報了，將來被動、擔責，我還是報吧。”

《財經》：決策下移也起到相互監督的作用。

林鴻潮：是的，雖然還在政府系統內，但是由於決策重心下移，決策點分散了，信息被中斷、被隱瞞、被扭曲的可能性大大降低了。也避免造成社會恐慌，公眾就不會搞得一驚一乍的。

這次疫情中，開始公眾很慌亂和迷茫，但是，度過初期的慌亂之後，政府的風險溝通能力慢慢顯示出成效了。一旦出現謠言，有了更多闢謠的渠道，也比較及時。並且善於運用專家資源做風險的溝通。你會發現政府官員出來亮相少了，專家或者至少是專家型官員出來講的多。因為藉助專家，色彩相對中性，以專家的獨立性、專業性，容易獲得公眾的認可。這其實就是風險溝通上的進步。

我建議要堅持關口前移、重心下移、屬地為主、“塊”重於 “條”等應急管理的基本原則，這是我們在無數次危機應對中付出巨大代價所取得的基本經驗。但是，我們在法律上對這些經驗貫徹得還不夠，此次疫情後要著手解決這些問題。

建議儘快制定緊急狀態法

《財經》：通過這次疫情，您對以後的應急管理建設有什麼建議？需不需要建立一個集中統一的常設指揮機構，像你說的應急辦那樣的機構？畢竟現在的聯防聯控應急指揮是臨時機構。

林鴻潮：我是研究法律的，也研究應急管理，但我主要還是側重從法律的角度來談應急。關於完善應急管理體系，我認為這次是一個非常重要的教訓，這麼大的教訓我們還不能舉一反三，沒有利用它把整個應急體系完善，那就虧大了。下次如果來的不是傳染病，而是別的突發事件，靠常態機制這套體系還是不成。

2007年，中國因非典疫情教訓而制定了突發事件應對法，確立了政府綜合協調、屬地管理為主、應急響應重心下移等基本原則，但這些符合應急管理基本規律的原則並沒有在我國的應急法律制度中得到堅持，一些領域的應急單行法還保持著部門為主、“條”重於“塊”的色彩。

應該做一個改革。從法律角度來講，希望強化政府的綜合協調能力是對的。但是，法律上把所有部門的應急職能全打通，這是不現實的。我的思路是對不同種類的突發事件進行半綜合，在法律上進行半綜合。

《財經》：什麼是半綜合？

林鴻潮：就是說自然災害的很多共性的東西要統籌綜合減災，要有一套相對綜合的體系。關於事故災難的有一套，公共衛生的有一套，社會安全的有一套，那麼再提取出來有沒有共同的東西？有。那就是緊急狀態制度。2007年，我們制定了突發事件應對法，它想調整所有種類的突發事件全部的應急過程，但最早的時候是想制定緊急狀態法。因為，非典的時候隔離了好多人，也徵用了好多酒店進行隔離，這些措施平常不能夠使用的，它只有在緊急狀態下才能幹。

我們原來的憲法上沒有緊急狀態制度，所以2004年修改了憲法，憲法上有了緊急狀態，接著要搞一部緊急狀態法。後來不搞了，理由是觸發緊急狀態的時候還是非常少，搞突發事件應對法就可以了，所以就搞成了突發事件應對法，解決不構成緊急狀態的突發事件。

它繼承了原來緊急狀態法的思路，把四大類全部都管起來，但實際上管不好。為什麼？因為各有各的規律，各有各的特點。那麼要管的話，提取“最大公約數”的結果就是提取一些很原則、很模糊的東西，使得法律可操作性比較差。為了在必要時啟動緊急狀態，我還是建議要有一個緊急狀態法，保證國家應對突發事件的處置措施合法性，既讓其能夠果斷地化解危機，又避免權力被濫用。

《財經》：這次新冠肺炎疫情，國家開始一直沒有宣告緊急狀態，其實我們很多措施早就達到了緊急狀態？

林鴻潮：確實是需要宣告進入緊急狀態，但事實上沒有宣告。其中一個原因，是我們把緊急狀態這個事情搞得門檻太高、太敏感了。就是說要發生很極端的情況，社會動盪不安，甚至威脅到國家政權了才叫緊急狀態。這樣理解的話，那這麼敏感的事情肯定不能輕易宣告，宣告了大家都會很恐慌。

但實際上，這次疫情采取的有些應急措施，按普通的法律已經解釋不了它的合法性。但如果宣告緊急狀態就可以了，因為緊急狀態下很多東西又可以進一步變通了，比如大範圍的隔離和封鎖，已經不僅僅是針對特定人和特定危險區域。所以，我認為對緊急狀態應該有一個脫敏的過程，要把門檻往下移一移。

對於應急管理機構，我認為搞一個超級龐大的、常態化的部門把應急全都統起來，那是不可能的。自然災害和事故災難有一些共性，所以統到應急管理部去了，而公共衛生疫情肯定不是日常化的，大規模的社會安全事件也是好多年一回，因此它們的應對機制是不一樣的，沒有必要把他們擰到一起。

非常態下的機制要有，必須有一個強有力的協調機構。這個東西不是說臨時再去成立起來，臨時成立有什麼壞處？平時大家互相不打交道，聯繫不多，現在要合作，就會比較亂，有磨合的成本。事情結束了，大家各回各家了，回去以後下次再有事來的不是這撥人了。而且各回各家之後，這個都不是他平時的工作，他也不會想著我要去總結改進，對他來說就是一錘子買賣。

所以，必須要有一個日常的機構負責整體上的溝通協調，它把這個缺補上。是不是回到原來，在國務院辦公廳重新設一個應急辦，也不行。比較合理的是推廣北京市的做法，把原來應急辦的職能轉移到應急管理局去。應急管理部現在就缺這麼一個職能。

應該搞一個國家應急委員會，這個委員會一年可能就開一兩次會，但辦公室放在應急管理部，日常的跨部門溝通協調工作就能夠開展。就像全面依法治國委員會把辦公室放在司法部一樣，它就把這個日常運作的功能承擔起來了。

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