作者：葉 強英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究所研究助理、中國南海研究院助理研究員
自3月4日俄羅斯前特工斯克裡帕爾及其女兒在英國索爾茲伯裡遭“化學毒劑襲擊”後，英俄兩國圍繞這一事件的外交風波持續發酵，已有20多個國家加入了這場對俄“外交戰”，並發展到大批互逐外交官和關閉總領館的地步。不過，在英國及其他西方國家與俄激烈對峙的同時，解決事件的國際法軌道也悄然開啟。英方已將事件提交聯合國安理會特別會議討論，並提請禁止化學武器組織（OPCW）介入調查。英國外交大臣約翰遜稱“準備與俄方一起調查斯克裡帕爾‘中毒’案”，英國工黨領袖科爾賓也要求政府“按照國際法通過適當渠道進行調查以得出結論”。俄駐英大使雅科文科則表示俄“願在國際法律機制框架內解決這一事件”。
然而，英俄間的“斯克裡帕爾案”的紛爭並非一起孤立的外交事件，而是有著複雜的地緣政治衝突背景，是長期以來俄與西方關係螺旋下降的最新寫照。在這種情況下，現有處理和解決此類事件的國際法機制恐難達到各方預期效果，反而存在被濫用的危險。
被濫用的安理會職能
英國認為“斯克裡帕爾案”的嚴重性首先在於其“化學武器攻擊”的性質。
3月13日，英國常駐聯合國代表團致函安理會主席，並附上首相特雷莎·梅的親筆信。梅首相在信中指稱：“經警方調查，在索爾茲伯裡使用的化學物質是一種已達到化學武器級別的名為‘諾維喬克’（Novichoks）的神經毒劑。這種毒劑最初由蘇聯研發，後由俄羅斯保留下來”，“除俄羅斯外，沒有哪個國傢俱備發動此種化學武器攻擊的能力和動機”。梅認為“存在兩種可能的情況：要麼俄羅斯試圖使用化學武器在英國的土地上實施謀殺，要麼俄對其所儲存的神經毒劑失去了控制”，因此要求安理會敦促俄方“立即、全面、完整地向禁止化學武器組織公開‘諾維喬克項目’情況”。次日，安理會應英方要求召開特別會議。
3月27日，禁化武組織總幹事阿赫邁特·尤祖姆居稱，該組織已對此次事件中的物質進行取樣，送多個實驗室進行分析，預計結果將在兩三週內公佈。
英國作為常任理事國，推動安理會在並無國際權威機構調查結論的情況下召開特別會議，有濫用安理會職能和程序之嫌。傳統上，安理會的職能僅限於保護成員國免受國際衝突或國內叛亂等情勢的侵害，以及處置涉及特定國家對國際和平與安全的威脅問題。近年，安理會的關注重點開始轉移向恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散等普遍性問題。對於“斯克裡帕爾案”，一些西方國家聲稱本案所涉“化學武器”“對國際和平與安全構成威脅”，從而屬於安理會應表關切的問題。姑且不論這種邏輯是否牽強附會，僅就目前階段而言，禁化武組織尚未公佈調查結果，也無直接證據表明事件背後存在國家行為，英國等西方國家就將事件定性為“威脅國際和平與安全”是說不通的。
當前，一些國家動輒利用“安全”議題號令召開安理會會議，甚至對仍存重大分歧的議案發起強行表決，有關動向值得警惕。安理會自1946年通過第一項決議至1990年伊拉克入侵科威特前，在漫長的40多年時間裡僅通過了659項決議，但自1990年第660號決議起至2018年3月27日第2409號決議，20餘年時間裡就通過了1750項。這固然有冷戰後國際機制在維護國際和平與安全方面得以發揮更重要作用的歷史背景，但也不可否認，安理會正日益成為國際政治鬥爭的新工具，面臨低效和分裂的風險。
被曲解的國際公約規則
在“斯克裡帕爾案”中，英國指責俄羅斯未全面履行《禁止化學武器公約》規定的義務，並對俄作出“有罪推定”。然而事實表明，英國在理解和適用公約條款方面存在瑕疵。
首先，將“斯克裡帕爾案”涉及的化學物質界定為《禁止化學武器公約》意義上的“化學武器”、從而建立與俄羅斯的關聯，是對公約的曲解。公約第2條以“使用目的”為依據給出了化學武器的定義和標準：只要屬於公約禁止的目的，任何能夠對生命造成傷害的化學品都屬於化學武器。公約同時對“工業、農業、研究、醫療、藥物或其它和平目的”不加禁止。所以，即使在“斯克裡帕爾案”中被使用的物質確是蘇聯研發的“諾維喬克”毒劑，俄羅斯仍有基於公約不加禁止之和平目的保存這種化學物質的權利，研發、保存者並不必然等同於非法使用者。況且，英國也承認可能存在俄“失去了對其所儲存神經毒劑的控制”的情況。
其次，即便可以合理懷疑俄羅斯作為“諾維喬克”的研發國可能與該物質的“流失”存在關聯，英國也沒有按照公約第9條和《關於執行和核查的附件》有關規定啟動與俄方“協商、合作與事實調查”程序。英俄均為公約締約國，俄方如接到英國請其澄清問題的請求，按公約規定“應至遲於接到請求後10天內向請求國提供足以解答疑問或關切的資料”。在英國官員聲稱斯克裡帕爾“中毒”後，俄方即通過外交照會向英方瞭解涉案化學物質，然而英方不僅拒絕透露詳情，還對俄發出“最後通牒”，要求俄方“24小時內”解釋涉案化學物質為何出現在英國。顯然，英國在具體操作中沒有遵守《禁止化學武器公約》的程序規定。
當英國在國際多邊場合加緊對俄圍堵的同時，俄方也不甘示弱。俄國家杜馬主席沃洛金表示，“‘中毒’案或許應在歐洲安全與合作組織議會大會上進行討論，屆時英方需接受質詢”。本案背後的複雜政治因素決定了，英俄在現有國際法框架下業已掀起的“外交戰”還將不斷開闢新戰場，更多國際機制和規則還將被濫用，一時難以平息。
“外交戰”背後的政治博弈
“斯克裡帕爾案”只是多年來英俄矛盾的一個縮影。
英俄自1553年建立現代意義上的外交關係以來，英國對歐陸奉行的“均勢政策”決定了其對俄國的擴張始終保持高度警惕。19世紀時兩國曾在阿富汗展開激烈爭奪，發生正面對撞。儘管英俄（蘇）在兩次世界大戰中共同對敵作戰，但二戰結束後立即進入全面對峙，冷戰對兩國處理彼此關係的心理產生了至今難以扭轉的深刻影響。
近年來，英俄圍繞重大國際和地區問題的立場存在分歧（例如伊拉克戰爭和北約東擴），導致兩國始終不能搭建起基本的政治互信架構。而俄羅斯在英流亡勢力問題更成為兩國一系列外交事件的導火索。
英國被俄羅斯視為“顛覆者的大本營”。俄許多金融寡頭、前特工、“民權”分子和車臣地方分離主義者流亡國外後，到英國尋求“政治避難”，倫敦的貝爾格拉維亞社區就因此聚集了大批此類人員而被外界戲稱為“倫敦格勒”，附近的伊頓廣場則被稱作“倫敦紅場”。俄羅斯多次就有關犯罪人員向英方提出引渡請求，均遭拒絕。觀察人士指出，英國的法律制度對俄流亡分子起到保護作用，而英國政府也把保護、扶植俄在英流亡勢力看作是遏俄製俄、干涉俄內政的一張牌，以及在一些問題上對俄談判施壓的籌碼。
“斯克裡帕爾案”對英國來說恰恰是一次對俄打牌、彌合與歐盟國家關係、重振在西方世界影響力的大好時機。英國啟動“脫歐”程序以來，同歐盟的關係持續緊張，有限的國際空間被進一步壓縮。去年底，歐盟國家集體反對英國在國際法院的法官提名，導致英國自國際法院1945年成立以來首次喪失法官席位。因此，英有借發起對俄“外交戰”補牢英歐關係政治基礎的考慮。
雖然此次圍繞“斯克裡帕爾案”的“外交群毆”規模甚大，但並未超過2006年“利特維年科案”所引發外交事件的嚴重程度。當時，為英國情報機構軍情六處服務的前克格勃特工亞歷山大·利特維年科在倫敦因喝了滲入極罕見放射性元素釙210的茶水被毒殺，在英俄之間引發激烈外交摩擦。俄一度恢復戰略轟炸機遠程巡航任務，派戰機逼近英國領空。從歷史經驗看，近年西方國家同俄羅斯的關係通常會顯示出“鬥而不破”的局面。英俄兩國目前在經貿、能源、安全和外交等領域還相互存在著現實需求，在國際和地區熱點問題上尚需相互倚重，兩國關係不會倒退至全面冷戰的地步。
（本文首發於《世界知識》雜誌2018年第8期）
