歷史上，秦朝建立的郡縣制發展到漢朝已經相當完善，郡實際上就是以前諸侯的角色，但是國家通過任命縣令（縣尉），對諸侯的權力實施了有效的控制。作為郡守，雖然這個郡你負責，但是你手下的官員都是我任命的。所以，你就無法像過去諸侯那樣為所欲為。
這是一個很好的設想，權力被中央收回，於是，漢朝逐漸走入平靜。
但是，隨著大臣們結黨，郡縣制也變了味道。天下官吏分成幾個氏族，郡守，也叫太守，出現一夥人輪流執政的現象，表面上郡守不斷的更換，但是執政的不是我兒子就是我姑爺。各大家族，逐漸控制了郡守這個實權崗位，而且，通過漢朝用人制度察舉制的缺陷，逐漸從入口上控制了縣一級的幹部。國家任命吧，反正縣令都是我們推薦的，就這幾大戶家的人，我兒子在你手下當縣令，你兒子在我手下，進而，形成東漢地方勢力威脅中央的局面。
漢十三州地圖
其實，這個現象在西漢，漢武帝的時候就被注意到了。漢武帝當年想了一個高招兒，就是設立刺史。刺史，就像是現在的檢察院。漢武帝時期，分天下為十三州，每一州設一刺史。從漢中期開始，刺史便成為常設官制，這時候的刺史職能，還只有有檢核問事之意，但依然為維護皇權，澄清吏治，特別是促進“昭宣中興”起到了積極推動作用。不過，最早的刺史是沒有實權的“小官”（太守一年工資是2000石，刺史只有500石）。漢武帝設置刺史，就用這樣的“小官兒”巡視天下。
但是，沒有多久，刺史這個崗位也被官吏們佔據了。甚至於，到了東漢末年，刺史收入和太守一樣了，成為太守的上一集單位，脫離檢察院而成為地方官。換句話說，這時刺史已經正式成為一級行政區劃的最高行政長官，相當於今天的省長或自治區主席，東漢末年又改稱州牧，由於軍閥割據，州刺史（州牧）都不服從於中央，成為實際意義上的獨力勢力。
州牧這個概念一開始，還都是劉家人，可是逐漸的，這些獨立勢力聯合、分裂、再聯合，相互之間搶地盤，大魚吃小魚，州牧就成為地方勢力了，最後形成了群雄割據，三分天下的局勢，又走回到諸侯國的老路了。歷史上，三國時期很多人都做過州牧，像是荊州牧有劉表、孫權、陸遜、劉備；兗州牧有曹操、呂布；益州牧有諸葛亮、劉焉、劉璋。
所以，不知大家看懂了嗎？秦漢到三國的官制，從一開始的縣尉，到後來的郡守，再到刺史和太守，跟著是州牧，地方勢力控制權放大的背後，就是地方勢力一步步蠶食中央集權。權力從漢初的一切權利歸皇帝，到了東漢末年逐漸又走回到權力分散在諸侯的局面。
風起於青萍之末，浪成於微瀾之間。可以說，當州牧制度形成的時候，就已經走回了諸侯制，當權力回到民間，離天下大亂也就不遠了。
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