西寧辦事大臣，可稱得上是清朝在青海全面施政的開始。
雍正二年三月，青海悉平。（羅卜藏丹津）叛亂過後，為有效治理青海這一邊外之地，雍正三年設“西寧辦事大臣”一職，主理青海要務，“鑄總理青海蒙古番子事務關防，遣大臣齎鎮其地”。此後，西寧辦事大臣遂成清朝定製。
西寧辦事大臣設衙於西寧府，管轄今湟源縣日月山以西的廣大草原牧區，即彼時塞外青海一帶。但從清代的疆域圖中可以看到，西寧辦事大臣所駐紮的西寧府當時卻隸屬於甘肅省，與青海分屬不同省份，也就是說西寧辦事大臣並不在青海“辦事”。工作場所與管轄範圍分離開來，這讓初次涉獵的人不禁一頭霧水：為何在清代會出現如此“天馬行空 ”的操作？
嘉慶年二十五年的甘肅省地圖，局部，收錄於《中國歷史地圖集》
（圖為嘉慶年二十五年的甘肅省地圖，局部，收錄於《中國歷史地圖集》）
原來，這一“衝突”的出現，既與古人、今人的一些地理概念存在差異有關，也與清代當地的地理格局、地方建制有關。
今人腦海中的“西寧”“青海”概念，與清代大不相同——“西寧”為“青海”省會，一一對應，置於國家的統一行政區劃之下。所以，“西寧”理應在“青海”境內。
但在清代，“青海”雖然是祖國疆域的一部分，但被視為“化外”之地。各民族多元雜居、宗教勢力與政治勢力交織、管理體制的多中心化等，都導致了青海一地難以在短時間內被納入內地行政系統。
於是乎，清政府便在此地實行“羈縻統治”，整合宗教、民族等諸多要素，因俗而治，維繫著一方的安定統一。主管這“羈縻”之責的，便是西寧辦事大臣。
而西寧辦事大臣所駐紮的西寧府，則屬於與“青海”截然不同的內地行政系統，歸甘肅省管轄。西寧辦事大臣，實為駐於甘肅、守於青海的理藩大臣。
這種特殊的行政體制，也算是清王朝鞏固邊疆的有效方式了——既難以在當地普及內地行政體制，又不能放任其自生自滅、發展壯大——故以西寧辦事大臣這種“半內地化”的形式，得實現對“青海”的間接統治。
所以說，西寧辦事大臣並不在青海“辦事”，實為特殊歷史條件所致。不可忽視的是，該職務的設置，在內地邊疆一體化的進程中起著橋樑作用，也導致了此後西寧——青海的不可分性。
參考文獻：
賈寧，《西寧辦事大臣與雍乾時期青海多民族區域管理制度之形成》
譚其驤，《中國歷史地圖集》
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