摘 要：土地適度規模經營是繼人民公社體制下的集中經營和家庭聯產承包責任制下的分散經營後, 又一重大的土地改革。它對農村治理的影響是全方位的, 深刻改變了細碎化土地經營模式下的治理對象、方式和主體, 並逐漸重塑著農村的治理生態。現代農民的形成與政治參與困境、新精英階層的崛起與傳統治理權威解構、市場化加深與傳統治理方式式微倒逼農村重構治理體系, 以適應農村發展的新要求, 因此必須對誰來治理、如何治理等問題進行重新考量。
土地與政治緊密相關, 作為農村基本的生存資料, 在傳統社會土地影響甚至決定著農村的權力結構和政治性質, 在現代社會它同樣對農村的治理基礎和秩序穩定具有不可估量的作用。土地經營格局指的是土地經營主體與其擁有的土地使用量之間的比例關係所形成的土地經營總體佈局。千百年來我國土地一直延續小塊經營的格局, 儘管經過人民公社時期“一大二公”短暫的高度集中式生產經營, 但其低效性最終迫使其解體, 土地重新迴歸小塊經營的家庭生產模式中, 並釋放出巨大的生產活力。隨著現代化的推進, 人口流動和土地流轉已勢不可擋, 土地在流轉過程中開始由細碎化向規模化經營格局轉變, 這一變化將對農村治理的資源條件產生全面影響, 成為現有農村治理模式的新挑戰。
一、細碎化土地經營格局下的農村治理特點
細碎化的土地經營格局將農民分散並固定在小塊土地上, 土地是他們主要甚至唯一的生活來源, 是最為珍貴的生產資料。長期與被視為“命根子”的小塊土地打交道, 一方面在微觀上形塑了農民這一群體的群體性格及社會關係系統, 另一方面在宏觀上影響著農民與國家的關係, 當這兩方面影響融會於村莊場域, 便初步創造了村莊治理的生態條件, 使村莊治理呈現出一定的自治性。
(一) 治理對象:具有鮮明的小農特性
在傳統封建社會, 地主佔有著農村最珍貴的資源, 即土地。作為土地所有者, 他們並不直接耕種, 而是以獲取一定比例的收成為交換條件將所擁有的大面積土地分成小塊租給無地或少地的農民耕種, 因此從生產經營角度講, 傳統封建社會是以細碎化的小塊土地經營為主的。這種土地經營格侷限定了農民的社會交往空間, 農民被固定在土地上, “生於斯, 長於斯”, 自給自足, 與外部世界相隔離。正如費孝通先生所說:“一個在鄉土社會里種田的老農所遇著的只有四季轉換, 而不是時代變更。”[1]62細碎化的土地經營格局還弱化了不同地域農民彼此間的聯繫, 農民只有村莊共同體的情感, 沒有階級共同體的意識, 成為馬克思所描述的“一口袋馬鈴薯”, 難以被有效組織起來。但農民對於村莊內部權威卻有著高度認同感, 這種認同一是源自對自身力量弱小的自卑感, 需要藉助強勢的權威力量維持生存;二是源自對傳統和經驗的敬畏, 以及對變化的憂慮。細碎化土地經營格局形成了相對隔絕、孤立、狹小、內向的生存空間, 儘管小農的產生根源於生產力水平, 但細碎化的土地格局也在一定程度上塑造了傳統農民的“小農特性”。鄧大才教授曾對此做過細緻的分析, 他將小塊土地所形成的傳統的小農性格概括為內向性、保守性、依附性、不流動性、膽小怕事等五種性格[2]。這些特性被一代代的農民繼承, 使農民成為一個獨特的、帶有特殊文化印記和性格標籤的群體。隨著農村市場化與現代化的開啟, 現代因素逐漸湧入農村, 農民的現代意識開始萌芽, 一度固守的傳統出現了某些裂縫, 原來保有的小農特性也隨之發生了一些微妙的變化, 呈現出小農發展進程中“社會化小農”的特點。
首先, 保守卻不封閉。農民依舊是保守的, 小塊土地僅夠維持生計, 對它的經營不容許出現任何失敗。比起創新可能帶來的風險, 他們更傾向於安於現狀, 維持生計仍佔第一位, 被反覆檢驗、屢試不爽的經驗最為可靠。然而, 市場經濟逐步打通了農村與外部世界的聯繫渠道, 村莊的邊界不再能繼續維持一個封閉的空間, 效率、利潤這些市場經濟的價值追求滲入並影響著農民的思想觀念, 逐利的驅動使農民開始關注現代化的生產技術以及市場動態, 從封閉走向開放。但性格的保守和較弱的風險抵禦能力會讓多數農民首先對新事物選擇觀望, 再決定如何行動, 通常會有一個較長的考量、接受過程。其次, 依附卻不盲從。從傳統到現代, 細碎土地經營格局上的農民依靠個體力量, 在維持基本的生產秩序、滿足資金、灌溉、技術等生產需求方面往往顯得力所不能及。為換得這些生產所需, 不得不以犧牲個體獨立性或一部分個體利益為代價, 尋求某個權威力量的庇護, 形成一種依附關係。傳統禮治社會的規則和等級體系使這種依附變得理所當然, 並通過教化得以延續。但在市場經濟條件下, 農民的個體地位得到尊重, 在經濟利益上他們不再滿足於自給自足, 而是開始追求收益最大化, 不過市場的高風險性也使農民越來越清醒地認識到自身力量的孱弱, 他們會在理性判斷後選擇一個於己有利的權威力量建立依附關係, 從中獲得支持和庇護。此時的依附關係不是靠“禮”而是“利”來維繫, 是一種理性選擇的結果, 並呈現出一定的動態變化性。最後, 分散卻不孤立。以家庭經營為主的農民被分散於各小塊承包地上, 土地規模的有限性使其不需要太複雜的社會分工, 社會化程度相對較低, 但這並不意味著農民之間彼此孤立、互不聯繫, 傳統農民基於血緣、鄰里間的互助合作得以保留。與此同時, 市場化程度的加深在農村編織了一個全新的利益網絡, 農民作為個體的生產經營活動是利益網絡中的一個基本節點, 不可避免地與其他利益主體發生關聯, 農民逐漸被捲入到一個以交換和契約關聯彼此的關係世界中, 不再完全自足獨立。
細碎化的土地經營格局一定程度上促進了小農特性的形成與延續, 儘管這些特性隨農村的市場化、現代化出現了一些新的變化, 但總體上說具有小農特性的農民仍是在細碎化土地經營格局基礎上進行農村治理的基礎條件。
(二) 治理方式:禮治、理治為主, 法治為輔
面對眾多且分散, 並具鮮明小農特性的治理對象, 傳統的禮治方式得以延續, 禮治依靠的是在社會發展變遷過程中累積形成的公認合適的習俗、規範和慣例, 不由人為規定, 卻能使人主動服從。不過正如費孝通先生所言:“禮治社會並不能在變遷很快的時代中出現, 這是鄉土社會的特色。”[1]65變化較少是禮治得以有效施行的前提, 而細碎化的土地經營創造了與之相符的治理條件。一是這種經營格局使大量農民難以離開關乎生計的土地, 生產、生活空間受限, 信息閉塞, 對新事物的感知和接受能力較弱, 具備了變化較少這一基本條件;二是農民被分解為以家戶為單位的細胞組織, 社會分工程度較低, 抗風險能力較弱, 當遇到困難或糾紛時, 農民還是習慣性地在共同體內部尋求幫助, 在沒有出現更加有效的解決方法之前, 服從傳統顯然是最好的選擇。相對固定的生產與生活範圍使人們形成了一整套被普遍認同的處事原則, 對生活於該區域的共同體成員有著較強的約束力, 可以依此來調解糾紛、化解矛盾, 從而維持農村社會基本的秩序。因此, 即使是在家庭聯產承包責任制下的村民自治, 大量調研顯示, 村規、民約、習俗等非制度性手段在農村治理中不可或缺, 仍是一種重要的治理手段。
與此同時, 社會的轉型、利益的多元化也正逐漸改變著農民的思想觀念, 農民在社會生活各個方面開始有了更多的自由選擇權。細碎化的土地經營催生出農民特有的生存倫理, 即土地是生存的最後一道也最可靠的保障, 必須在不損害土地利益的基礎上再去追求收入的擴大化。這一生存倫理使農民進行選擇時更為理性, 往往在利害算計後做出風險最小的選擇, 必要時會與農村治理主體展開博弈。農民讓渡治理權力的前提是個人利益的實現和充分保障, 資源的匱乏使這種需求更加迫切, 農村治理單純依靠“禮”來約束顯得相對乏力, 農民需要了解是什麼、為什麼, 獲得更多“理”的依據, 特別是在關乎切身利益的事情上爭取合“理”的對待, 以降低在未知變化中可能給自身帶來的損害。理治既超越了傳統“禮”的範疇, 又區別於外來的法律, 更易被農民接受, 農民的理性促使治理主體從產生到具體的治理過程必須儘可能權衡農民利益, 以贏得農民信任, 進而使農村治理得到更多的認可與支持。
法治是現代的治理手段, 隨著現代化的推進, 不斷被瞭解並加以運用, 但在農村這個有著特定規則的場域, 法治的發展卻不像想象中的那麼順利, 細碎化的土地經營格局封閉了農民的思想, 滯後了農民法治意識的形成, 再加上部分法律規則與“禮”“理”的衝突、法律體系的不健全等都影響著法治的作用發揮。此時法治只是禮治與理治的補充, 具體表現在一方面農民將法律視為最後而非首要的救助手段。調研顯示, 當與人發生衝突時, 農民習慣性地選擇通過熟人、權威調解等傳統禮俗方式私下解決, 除非萬不得已不願走法律渠道, 對於法律所確定的規則還存在著牴觸和不信任的心理。另一方面, 農村治理主體特別是村兩委成員並不嫻熟於法治的治理手段, 自身法治意識的淡薄也在主觀上造成對法律規則的忽視。總體而言, 在相對閉塞的農村, 法治還未取得與理論上同等重要的地位。
(三) 治理主體:具有一元化特點
傳統的細碎化土地經營格局建構了一個狹小、保守、孤立、擁有獨特運行規則和社會關係體系的地理空間和政治空間。如果說在土地租佃時期“對土地的控制成了權力的關鍵基礎”[3], 誰擁有了土地, 誰就可能擁有在村莊的話語權, 由此形成了傳統農村以鄉紳為主的治理主體, 那麼在土地歸集體所有、農戶享有對小塊土地承包權和經營權的情況下, 能夠整合村莊利益並加以治理的雖然不再是傳統的土地所有者, 但細碎化的土地經營格局也很難形成太多實力較強的農村權威。村民自治是法律認定的、與家庭承包經營相配套的村莊治理模式, 村兩委成為農村正式的治理主體, 行使農村治理權。從治理實際來看, 由基層黨組織領導、村民委員會主導進行的村民自治與制度設想存在一定差距。一是單一主體事務繁雜且易權力異化。單純依靠村兩委進行村莊利益的整合、村莊公共事務的管理, 往往使其工作過於繁重, 自治效果不理想。特別是在合村並組後, 一個行政村需要管理十幾個村組, 數百人以上, 很多事情不能兼顧, 農民需求得不到滿足, 自治權利大打折扣。同時細碎化經營格局束縛了農民的思想和權利意識, 除了被動員參加村民選舉以外, 其他的自治環節如決策、監督則參與率較低。這固然與村民自治組織體系尚不健全、參與渠道有待進一步暢通有關, 但農民對自治權利的不重視也影響著他們的參與行為。正因如此, 村兩委獨攬了全部村莊權力, 不受約束的權力必然走向異化, 近些年村官貪腐事件層出不窮印證了這一點。二是村民委員會行政化色彩濃重。作為國家行政權力體系最底層的鄉鎮政府, 需要村委會配合其完成工作, 作為不擁有強制性權力的村委會則需要得到鄉鎮政府的權力支持, 現實的需求將二者緊緊捆綁在一起, 並通過法定的指導與被指導這一模糊的關係界定自然地完成了行政權對自治權的滲透和干預。相當一部分村民委員會扮演著鄉鎮政府附庸的角色, 自治性逐漸減弱。一旦鄉鎮政府與農民發生分歧甚至衝突, 村民委員會便很難在二者的關係中進行平衡, 往往受制於鄉鎮政府的權力, 無法充分代表農民利益。無論是傳統, 還是現代, 一元治理主體曾在聯結國家與農民、統合村莊資源、解決糾紛、規範農民行為、維護鄉村秩序等方面發揮了重要作用, 細碎化土地經營格局為其營造了產生和運行的主客觀條件。但也不能不看到, 一元治理主體存在的固有弊端隨著農村改革的深化、農民民主意識的增強, 已經凸顯並亟待解決。
二、土地適度規模經營對農村治理生態的影響
土地適度規模經營是與細碎化土地經營格局相對應的, 以土地要素的重新配置、適度集中為主要內容, 同時帶動勞動力、資金設備等農業生產要素優化組合、配套集中以取得最佳經濟效益的土地經營策略。我國農村的土地適度規模經營起步較晚, 是在實行家庭聯產承包責任制、解綁了農村各生產要素特別是勞動力要素後, 伴隨農民流動逐步出現的。由於農民流動數量的大幅增加, 農村出現了閒置土地, 於是農民自發地開始了民間的土地流轉。近些年土地流轉愈加頻繁, 這種農民的自發行為開始引起社會各界的高度關注, 國家相繼出臺了鼓勵和規範土地流轉和適度規模經營的相關政策措施, 如2005年《中國農村土地承包經營權流轉管理辦法》、2014年《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等。在政策支持下, 各地土地流轉速度加快, 土地適度規模經營穩步推進, 僅吉林省2016年土地流轉面積佔比就提高了5.6個百分點, 初步建成209萬畝集中連片高標準農田[4]。土地適度規模經營可以說是繼人民公社體制下的集中經營和家庭聯產承包責任制下的分散經營後, 又一重大的土地改革, 它對農村治理的影響也是全方位的, 正內在地重塑農村治理的生態環境。
(一) 現代農民加速形成與政治參與困境
現代農民隨著農村的現代化逐漸形成, 是農業發展到新階段的產物, 其根本區別於小農。一是土地經營規模大於小農, 一般都通過土地流轉, 以支付租金方式進行適度的規模經營。二是土地經營方式更加先進、科學, 能較為嫻熟地掌握市場化經營手段, 產前、產中、產後的專業化、機械化水平較高, 經濟效益可觀。三是現代意識較強。經過社會化小農階段, 農民的現代意識已經得到很大提升, 土地適度規模經營使其擁有了更加廣闊的視野和發展空間, 專業意識、科技意識、經營觀念、市場觀念增強, 並對自身權利有了更高的要求和期待。正是由於現代農民具有的資源稟賦和現代特性, 原有一村一治的治理模式受到了挑戰, “以土地和村民身份為基礎的村民自治失去其存在的經濟社會條件”[5], 農民的政治參與困境愈加凸顯。
首先, 建立在家庭聯產承包責任制基礎上的村民自治對村民的身份有嚴格的規定, 《中華人民共和國村民委員會組織法》將三類人列為可參加選舉的村民: (1) 戶籍在本村並且在本村居住的村民; (2) 戶籍在本村, 不在本村居住, 本人表示參加選舉的村民; (3) 戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請參加選舉, 並且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民[6]。實際上, 這也是參與村民自治的村民資格。但隨著土地適度規模經營的發展, 越來越多的農民將土地轉出, 進城務工甚至搬至城市生活, 農民“不在村”已不罕見, 他們的利益關係、社會關係也隨之遷至城市, 與村莊里人和事的關聯不再緊密, 導致政治參與意願不強。而通過土地流轉, 常年在村莊從事農業生產活動的“外來人”, 若不居住在村裡, 便沒有參與村莊事務的資格, 在農村治理中完全沒有話語權, 但一些治理行為、決策卻可能對他們的生產活動產生影響。這種村民資格認定帶來了兩方面損失:一方面在農村精英大量流失的情況下, 卻把一部分有能力填補精英空缺的“外來人”排斥在外, 農村人才未能得到有效、靈活的運用;另一方面, 作為土地適度規模經營的主體一般都具有較高的素質, 有膽識、有方法、善思考、懂經營, 同時法律意識、民主意識較強, 有主張權利的自覺, 是現代的理性主體, 長期壓抑他們的聲音, 無視他們的需求, 將誘發農村治理的新矛盾、新問題。
其次, 村民自治在實踐中遭遇的體制和結構性矛盾阻滯了農民的政治參與。不可否認, 村民自治具有重要的理論和實踐價值, 曾填補了人民公社解體後的農村治理空白。但由於村民自治背後的兩種邏輯, 即國家權力邏輯和公民權利邏輯, 並未做到有機統一, 在實踐中存在某種不平衡, 致使在村兩委、在鄉鎮政府與村兩委的關係中往往偏重於國家權力, 以國家的權力需求運作, 而忽視了農民的自治性。農民通過選舉選出村兩委後, 其之後的行為便完全不在農民的掌控範圍之內, 民主決策、民主管理、民主監督這“三駕馬車”被閒置, 農民的政治參與遇到了來自體制和結構上的障礙。一旦利益被侵犯, 民主渠道的阻塞將迫使農民走上非理性的維權之路。土地適度規模經營推進了現代農民的形成, 如果說對於處於社會化進程中現代意識剛剛萌芽的小農, 尚可通過傳統的治理方式緩解衝突、維持穩定秩序, 那麼對於已經具有較強現代特性的現代農民則難以奏效。不理順村民自治的運行邏輯, 消除體制、結構上的問題, 暢通政治參與渠道, 農村治理將承擔很大的治理壓力。
(二) 新精英階層的崛起與傳統治理權威解構
農村治理在實際運作中一直依賴著某種權威的力量, 藉助權威擁有的正式權力或非正式影響力來確定規則、規範行為。一般而言權威可分為兩大類, 即體制內權威和體制外權威。體制內權威是國家政權認可、法律制度明文規定負責村莊日常事務管理的人, 也被稱作“法理權威”[7], 現在主要指村兩委成員。村黨支部本身就是黨的基層組織, 是執政黨權力在農村基層的延伸, 擔負著支持和保障村民自治的職責, 在很多農村地區, 村支書是實際上的村莊領導者。村民委員會是由村民選舉產生的自治組織, 雖然不是國家的一級行政機關, 但在村民自治實施初期, 村民委員會更多的時候不是扮演“自治”角色, 而是“他治”角色, 成為鄉鎮政府權力的延伸。總體而言, 體制內權威的產生是國家政權建設的結果, 擁有受政權和法律保障的正式權力, 村民基於對國家政權的認同而服從體制內權威的領導。體制外權威是在村莊正式治理體系之外, 依靠自身的家族地位、學識、德行、財富深得村民信任、對村莊治理具有影響力的人, 如傳統農村的鄉紳、族長, 現代農村的經濟能人。雖然他們並不具有正式權力, 但基於個人能力、素養形成的權威認同及其非治理體系成員身份, 更易與村民結成聯盟, 成為村民的利益代言人, 與體制內權威進行博弈, 經過理性權衡做出或合作或抗爭的行為選擇, 不過這部分權威在農民流動過程中大量流失。
土地適度規模經營促使一個新的精英階層, 即適度規模經營主體迅速崛起。一方面由於該階層憑藉土地流轉獲得了較大面積的土地經營權, 將土地這個農村最寶貴的生產資料和農村資源聚集在手中, 並通過敏銳的市場洞察力、先進的種植技術和科學化的經營手段將其轉化為財富, 在取得經濟效益的同時也擴大了在村莊的影響力;另一方面, 中央尤為重視這部分群體的發展狀況, 頒佈實施一系列利好政策, 鼓勵和支持土地適度規模經營的發展, 各地政府也積極採取措施解決適度規模經營主體遇到的難題。有了政府力量作為後盾, 進一步提升了適度規模經營主體在村莊中的地位。適度規模經營主體與其他體制外權威的最顯著區別在於, “他們部分或全部影響力來自於規模農業經營”[8], 他們的財富源於土地, 因為土地, 他們既擁有外部國家權力自上而下的保護, 也易得到村莊內在的認同, 而這些都增加了這個新興精英階層與體制內外權威的博弈資本。當前在農村體制內權威自治性不足、體制外權威大量流失的現狀下, 新精英的出現迅速瓦解了原有的權威格局, 各權威力量需要依據自身的經濟資本、政治資本和社會資本重新博弈, 以爭取農村治理中的話語權。
(三) 市場化加深與傳統治理方式式微
現代化的一個重要內容是市場化。市場化崇尚追求個人利益, 鼓勵多元利益主體的競爭, 強調根據市場規則調整經營結構和方式, 進行等價交換和資源配置以及協調主體間的關係。將市場化這種以公平競爭、等價交換為基本原則的經濟發展模式引入一度封閉保守的農村, 意味著農村社會將在根本上發生變革。改革開放後我國農村正式開啟了市場化進程, 農業生產和日常生活的市場化水平穩步提升。2016年全國農產品批發市場交易額同比增長8.8%, 交易量同比增長5.1%[9]。土地適度規模經營進一步推動土地生產要素進入市場, 在所有權、承包權、經營權“三權分離”的保障下, 土地得以按照市場規則自由流轉, 優化土地資源配置。繼農產品、生活用品市場化之後, 土地要素的市場化刺激了農民對市場的感應度、靈敏度, 同時對於市場化所蘊含的契約精神有了更深刻的認識和理解, 訂規則、籤合同更加常態化。比起人情、關係, 農民對法律有了更強的信任和依賴感, 人格的獨立性、經濟的自主性進一步增強。
市場化弱化了傳統鄉土社會建構的熟人關係網絡和禮俗規範, 以禮治、理治為主的傳統治理方式在解決爭端、規範行為、管理公共事務等方面的效用下降。原因在於:一是土地進入市場流轉後, 越來越多的農民擺脫了對土地的依賴, 進城務工拓寬了他們的視野, 並接觸到了豐富的現代文明成果, 在接受現代化洗禮後逐漸背離傳統的禮俗規則, 不再信奉禮俗的力量, 並將其視為陳腐落後的規則, 使禮治、理治失去了對他們的約束力。二是農村市場化的加深催生了多元的利益格局, 土地流入主體與流出主體之間、本村村民與外來人員之間、村兩委與適度規模經營主體之間往往存在複雜的利益關聯, 這些問題已經超出了傳統禮治和理治調整的範疇, 無法再完全依靠約定俗成的規則、情理加以約束和控制, 傳統的治理方式難以取得平衡多方利益、滿足農民需求的治理效果。三是傳統治理方式以穩定農村秩序為主旨, 一切事務均以此為基準, 有時甚至不惜以壓制、剝奪農民權利為代價, 農民在這種治理方式中的聲音是微弱的, 這與市場化背景下農民的權利地位和平等享有權利的意願相悖, 農民對傳統的鄉土邏輯及其支配下的治理方式產生了懷疑甚至否定的態度, 市場化下農民崛起的權利意識與傳統治理方式激烈碰撞, 衝擊著傳統治理方式。
三、對土地適度規模經營後農村治理的幾點思考
從細碎化走向適度規模經營, 土地經營方式的改變直接影響著農業的生產方式, 農業生產將加速向“集約化、專業化、高技術化”轉變[10]。而更深層次上這也是一場思想變革、社會變革、治理變革, 土地資源的自由流動、重新分配瓦解了村莊場域的組織網絡, 促進現代因素與農村社會的深度融合, 職業、利益的多元化引發農村社會新的分化, 治理生態的深刻變化打破了原來簡單、封閉的治理環境, 給農村治理帶來了巨大壓力。歷史上看, 土地的每一次變革都是國家政權組織重構農村治理模式, 加大對農村的權力滲透, 強化自身權威地位的契機。農民最渴求的首先是土地上的權利, 這個權利的實現程度決定著農民對國家的認同度。隨著農村現代化的推進, 農民的土地權利需要得到更加明確的界定和適時的釋放, 使農民享有更多的土地財富。土地適度規模經營進一步推進了土地的資本化, 而在土地權利強化的同時也越來越要求以權利為基石構建農村治理模式, 重塑國家、農民、土地、治理組織的關係, 為此需重點考慮以下問題:
首先是誰來治理的問題。一元化治理格局深受傳統農村權威治理理念的影響, 其弊端已逐漸顯露, 面臨著三大困境:行政化、專權化、空心化。在履行職責時唯上而不唯民, 專注於完成鄉鎮政府交付的任務, 而弱化了自治的特性, 村民的自治權利無從實現。同時作為村莊唯一的權力掌控者, 村兩委的治理行為缺乏有效監督, 雖然近些年各地普遍成立了村務監督委員會, 具備了監督的組織條件, 但這個新生事物由於多方面因素的影響陷入了虛置境地, 村兩委依舊獨攬村莊治理大權, 沒有可對其制衡的力量。此外, 農民流動的加劇使大量年輕有為的農村精英選擇進城務工, 農民在民主選舉時很難選出滿意的村幹部, 且很多有經濟條件的村幹部也已在城鎮買房, 不經常住村, 造成村兩委不同程度的空心化現象。現代治理理論的一個核心觀點是多中心治理, 強調突破單一治理主體, 引入私人和公共機構參與到治理過程中, 各主體通過協商、談判、合作等方式對公共事務進行治理。針對農村一元化治理現狀, 同時借鑑現代治理理論, 在土地適度規模經營階段, 農村迫切需要培育多元治理主體, 建構一個政府宏觀指導、基層黨組織支持和領導、村民自治組織、利益集團、社會團體廣泛參與、民主協商、權責共擔的“多層次—多元素”網格化治理體系, 將多種治理資源融入農村治理。這既契合了土地適度規模經營後新精英階層崛起對治理參與的需要, 也有利於形成多元主體彼此制衡、民主、規範的治理局面。因此, 要著力提升家庭農場主、專業大戶、合作社負責人、農民企業家等新崛起的農村精英及老年協會、經濟協會等社會團體的治理意識和能力, 同時打破地域界限和制度障礙, 吸引社會上更多有治理才能且致力於農村發展的人加入農村治理團隊。值得注意的是, 多元治理在現實運行中往往會陷入無頭治理、無序治理, 理論上的多元治理主體在實踐中卻往往演繹成或各自為戰, 缺乏統一意志和行動;或利害相關便積極參與, 無關利害則消極迴避, 治理參與行為極其隨意無序。多元治理也需要統合的力量, 農村基層黨組織作為執政黨在基層的代表, 承擔著保障村民自治順利開展的責任, 也只有黨的基層組織有能力統合各種治理力量, 維護民主協商、有效合作的治理過程, 因此, 在培育多元治理主體的同時不能忽視基層黨組織建設, 必須不斷提高基層黨組織的領導能力、聚合能力。
其次是如何治理的問題。農村治理需要承擔兩大責任:對上, 貫徹執行中央的各項方針政策, 完成基層政權機關下達的任務;對下, 要對本行政村的公共事務做出決策, 開展有效治理。土地適度規模經營以後, 為土地經營主體和承包主體搭建良好的互動和交易平臺, 創建有利於適度規模經營的外部環境也成為農村治理的重要內容之一。但土地經營模式從細碎化到適度規模經營的變遷已深刻改變農村治理生態, 使治理主體在履行職責時常常無所適從, 既不能再依循傳統, 又尚不嫻熟於現代治理手段, 對村莊的整合功能弱化。現實的治理困境暴露出傳統治理方式與農村現代化水平之間的尖銳衝突, 土地適度規模經營所營造的農村治理生態, 迫切要求在傳統與現代的糾葛中推進農村治理的轉變, 適應新的治理需求。這種轉變主要應圍繞兩個方面:一是治理導向;二是治理方式。在治理導向上, 必須堅持“權利導向”和“需求導向”, 兩個導向的根源都在於對農民主體地位的尊重。傳統的治理是基於國家權力和個人權威的管控, 農民被邊緣化, 村民自治雖然明確了農村治理中農民的權利, 但體制性障礙和傳統因素的影響, 使村民自治不同程度地偏離了權利導向, 農民權利不被行政化的治理體系所容納, 且缺少保障與權利救濟。權利未被置於應有的地位導致農民的需求被忽視, 提供的公共產品、服務與農民的實際需求錯位, 給予的並不是農民想要的, 不僅造成資源的浪費, 更是對農民期望與信任的沉重打擊。然而, 現代國家建設與農民現代意識的發展造就出了具有個體性和自主性的農民, 問題愈加多樣、複雜的農村治理已經到了必須還權於民、重新明確權利和需求導向的關鍵時刻, 而且條件也已更加成熟, 以土地為基礎的農村經濟發展水平與治理模式之間的張力正催促農村治理的現代化轉型。在治理方式上, 堅持依法治理。依法治理實際上是要尋求公共權力與公民權利的平衡, 在二者之間建立有制度保證的良性互動關係, 這就要求治理主體一要具有法治意識, 二要熟悉法治手段。通過學習、培訓幫助治理主體深刻把握法治精神, 自覺接受並認同法律, 將法律作為自覺的行為規範和權力尺度, 特別在土地適度規模經營后土地流轉愈加頻繁且形式多樣, 土地糾紛也隨之增多, 牽涉多方利益, 傳統的禮治、理治已難以有效控制利益交織的治理場域, 需要依據剛性的法律規範來維護村莊的公平與正義。
四、結語
土地經營方式的變遷既是農業生產的自然演進過程, 又包含一定的政治動因, 反映並不斷調適著農民權力與權利的關係。以土地為基礎, 不同的土地經營方式形成了各不相同的治理模式。作為現代的土地經營方式, 土地適度規模經營從治理主體、對象、方式等諸多方面深刻改變著農村的治理生態, 對農村治理提出了向現代化轉型的新要求, 使農民在提升經濟水平的同時也充分享受現代民主的發展成果。治理是一個系統工程, 不是一種自發的變化, 因此, 在治理生態發生變化形成治理壓力後, 仍需要通過頂層設計、體制變革、內部激發等多方力量的合力, 突破現實治理困境, 系統推進農村治理的轉型和創新。
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