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《中國經濟週刊》記者 周琦 | 北京報道

（本文刊發於《中國經濟週刊》2018年第20期）

南京南站及周邊夜景（視覺中國）

截至2017年底，我國鐵路營業里程達到12.7萬公里，其中高速鐵路2.5萬公里，位居世界首位。然而，在高速鐵路及配套設施的建設過程中，個別地方存在初期規模過大、功能定位偏高、發展模式較單一、綜合配套不完善等問題。

5月7日，國家發改委、自然資源部、住房城鄉建設部、中國鐵路總公司聯合發佈《關於推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》(下稱“《意見》”)，要求新建高鐵站選址儘可能在中心城區或靠近城市建成區，防控單純房地產化傾向，防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險。

對此，著名軌道交通專家、同濟大學教授孫章在接受《中國經濟週刊》記者採訪時說，此前將高鐵站建設在距離市區較遠的地方，主要是由於地方政府希望利用高鐵開發建設新區，將城市外延擴張，而鐵路部門則希望方便徵地、加快工程進度導致。此次《意見》的出臺，是對早期高鐵建設出現的問題進行反思後做出的改進。

新建高鐵站將盡量靠近城區

據不完全統計，目前中國已建成高鐵站的數量超過516 座。然而，在高鐵站的建設選址中，屢屢出現車站遠離城區的現象。被網友戲稱為“離市區最遠高鐵站”的孝感北站距離市區近100公里，市區居民乘坐高鐵時不亞於一場短途旅行。

在中心城區或城市建成區與高鐵站之間的交通接駁並不盡如人意的地方，這種現象嚴重製約了當地群眾的出行便利；即便在交通接駁得較好的地區，也會出現趕赴高鐵站的時間，甚至可能比坐高鐵的時間還要長的情況。例如，廣州南站乘坐高鐵到深圳北站只需29分鐘，但從廣州中心城區前往廣州南站平均需花費1個小時以上。

相關部門也注意到了上述問題造成的困難。此次四部門聯合發佈的《意見》提出，新建車站選址儘可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。

中國社科院城市與環境研究所副研究員單菁菁認為，高鐵如果穿過城市，會把城市一分為二，而人流的穿行也會影響高鐵運行，帶來安全隱患。因此，此前高鐵站會設置在城市的邊緣，儘可能減少對城市整體運行的影響。

《意見》也明確指出，新建鐵路選線應儘量減少對城市的分割。

對此，孫章在接受《中國經濟週刊》記者採訪時說，參考國外以及我國臺灣省等地的經驗，鐵路進入市區，並不一定會分割市區，可以通過高架或者地下通道等方式一勞永逸地解決。“比如東京的火車站，一共有7層，地下3層，高架3層。這種建設方式在技術層面上並不是非常困難。”

孫章介紹，目前我國很多城市的中心城區依然是人口聚集的主要地區，也是交通出行的集中地。如果高鐵站設置較遠，人們往返城區與高鐵站將會形成非常大的交通需求。中心城區內的公共交通設施相對來說更為完善，將高鐵站規劃在城區，可以大大減輕城市交通壓力，將城市交通運行的成本最小化。“以上海為例，上海虹橋站與虹橋飛機場相鄰，而上海虹橋站的車流量和客流量非常大，加上機場的人流，連接虹橋交通樞紐與上海市區的軌道交通2號線運營壓力非常大，已經不堪重負，應該儘快予以解決。”

不過，也有學者提出，高鐵站選址應因地制宜，而不是“一刀切”地將其規劃在城市中心。

西南交通大學交通運輸與物流學院副教授朱志國認為，對於城市規模擴張較慢的中小城市，高鐵站應該儘量選在中心城區或靠近城市建成區，方便人們出行；而規模擴張較快的大城市或中心城市，市區土地緊缺，價格相對較貴，可以適當遠離城市，但需要有完善的公共交通，否則無法吸引客流。

嚴禁高鐵車站周邊房地產化

中國對高鐵的大規模投資始於 2008 年。一個傳統的觀點是高鐵可以拉動沿線城市經濟發展，尤其是城市近郊的新城建設，可以成為城市新的經濟增長點。

不過，在此前的高鐵建設過程中，一些地方政府對於高鐵站及其周邊開發建設的規劃定位過高、規模過大。業內人士認為，地方政府這麼做，除了希望藉助城市間的產業、人口轉移帶動地方經濟發展外，更重要的是看中高鐵新城房地產業的發展潛力，並就此提升地方的土地財政收入。在這種情況下，個別地區高鐵車站交通客流的集散功能被淡化，而高鐵車站對拉動當地地價、房價的作用則被顯著強化。

公開資料顯示，高鐵開通後，山東省淄博市2016—2017年期間房價整體漲幅超過50%，其中高鐵片區漲幅接近翻倍；廣東佛山大型重要交通樞紐佛山西站建設以來，其半徑10公里內，已開發近50個樓盤項目，同時周邊房價也快速上漲。

此次《意見》強調，應合理確定高鐵車站周邊用地規模、結構、佈局及土地開發和供應時序，堅決防控單純房地產化傾向。

對於高鐵周邊用地規模，《意見》則提出：大城市初期應重點開發新建高鐵車站周邊2公里以內區域，可適當控制預留遠期發展空間；中小城市應避免照搬照抄大城市開發經驗，硬造特色、盲目造城。同時，《意見》給出了明確限制，扣除站場用地後，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。

對此，易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，為防控單純房地產化傾向，各地可堅持“先規劃後開發”思路，尤其是要有“紅線”概念，對部分用地要嚴格審批，同時加大事後監督和考核力度。比如，對問題突出的地區，未來可限制該地其他區域的開發，建立約束機制。嚴躍進建議，對部分高鐵新城的建設進展，可施行定期彙報與評估制度，確保其與原有規劃一致。

中國區域經濟學會秘書長陳耀在接受《中國經濟週刊》記者採訪時說，防控單純房地產化傾向並非禁止大規模開發房地產，而是指要嚴控在開發過程中不考慮人口可能的發展規模的盲目建設。一些中心城市的規模很大，高鐵新城有一定的人口支撐，可疏解中心城區人口，對於城市發展可以起到積極作用。而一些城市規模本身較小、人口較少，並不適合建設高鐵新城，應予以嚴控。“充分考慮到人口規模和產業支撐、做出預測後發展房地產，不應被稱為房地產化。《意見》提出的產城融合、站城一體，是高鐵站點選址的基本原則。但是一些縣城或偏遠城市，藉助高鐵建設盲目發展住宅地產、商業地產，結果形成‘鬼城’，造成資源的嚴重浪費。”

陳耀說，高鐵在線路選擇的過程中，還有一些其他因素，比如照顧貧困地區、革命老區的發展、居民出行等，這些地區人口偏少，經濟較薄弱，建設新城的時間比較長，應避免攤子鋪得太大。

此外，還有業內人士指出，在鐵路沿線，有不少土地屬於鐵路部門所有，地方政府在規劃時難以形成有效約束。此前，就普遍存在鐵路部門在其所屬土地上進行房地產開發，面向職工銷售“小產權房”，而地方政府對此卻無可奈何。《意見》雖然也由中國鐵路總公司聯合發佈，但其與地方政府能否真正協調開發鐵路沿線土地依舊存疑。

孫章對《中國經濟週刊》記者說，上述問題還需要通過頂層設計來解決。“鐵路與地方之間互動，通過國家發改委等相關部門可以協商解決，要解決車站周邊土地開發問題，關鍵是政策要配套。”

防範地方債務風險應按市場化原則運作

值得警惕的是，部分中小城市盲目高估高鐵新城概念，高鐵周邊地產項目缺乏發展基礎，看上去很多人認購高鐵新城樓盤，但其實自住需求不大，在造成很多房屋空置的同時，也給地方帶來了一定的債務風險。

業內人士指出，由於一些中小城市的地方政府在高鐵新城建設初期，為開發項目發行地方政府債券，籌集地方社會事業發展資金，在融資平臺的債務規模與項目建設和受益週期不匹配的情況下，出現地方債務風險。

此番《意見》即明確要求，切實防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險。“有關地方要進一步完善高鐵車站周邊開發建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，防止脫離地方財力實際搞開發；堅決遏制隱性債務增量，列入地方政府債務風險預警範圍的高風險地區原則上不得舉債搞建設。”

北京交通大學中國城鎮化研究中心主任趙堅認為，《意見》向地方政府發出了警示，在推進高鐵車站周邊開發建設時要“牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實防範高鐵車站周邊開發建設帶來的地方政府債務風險”，因此要按市場化原則運作。“具體的發展方向，就是站城一體、綜合配套。”

孫章對《中國經濟週刊》記者介紹說，目前地方債比較突出的是地鐵建設帶來的債務風險。地鐵建設需要經濟發展規模、客運量等客觀因素的支撐，如果人流不足，地鐵在維持運營的過程中就會虧損，並增加地方債務風險。而高鐵與地鐵同理，在建設前應充分進行客流量需求等客觀要素的分析、預測，做好前期準備工作，以減輕建設完成後地方政府的財務壓力。“在未來運量優化的前提下，高鐵、車站及周邊區域有個慢慢培育的過程。地方政府及鐵路部門，在按照客運量需求的情況下，高鐵、車站及周邊區域的建設規模可適度超前，但不能過度超前，以免形成債務風險。”

在陳耀看來，目前高鐵建設、地區發展融資都有相當大的債務規模，其中一部分債務則以城投公司等形式進行，應注意防範隱性債務，嚴控債務規模，根據償債能力進行高鐵建設。

不過，陳耀在接受《中國經濟週刊》記者採訪時強調，各地在高鐵建設中的債務也有區別。“有相當一部分高鐵線路效益非常好，這些地區的債務規模高一點，未必是風險，也能很快回收。在西南地區，如貴廣、南廣高鐵，客運需求量比較大，現金流比較充足，風險是可控的。而對於短期內償貸能力不足的地區，一定要控制其新上項目，以防發生債務風險。”

此外陳耀稱，部分地區的高鐵建設還有一些政治、社會發展考慮，如蘭新線等，出於全國統籌考慮，西部欠發達地區的基礎設施水平也應提高，而相關的債務問題則需要通過各級政府部門協調逐步化解。

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