加強自貿港衛生立法 助力健康海南建設
南國智庫/海南南海健康產業研究院 聯合課題組
前 言
面對新型冠狀病毒肺炎疫情的衝擊，南國智庫與海南南海健康產業研究院組織省內醫學院校有關專家學者，成立《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行了積極的探討，並提出相關政策建議。
《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介
曾 渝 海南南海健康產業研究院院長、海南醫學院管理學院教授、聯合課題組組長
蘇玉菊 海南醫學院馬克思主義學院副院長、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
張東獻 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
黃小玲 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
王勇 海南日報報業集團南國智庫研究員、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
馬金輝 副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
劉 靜 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
徐瓊花 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
鍾 麗 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
陳燕瑩 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
加強自貿港衛生立法 助力健康海南建設
蘇玉菊資料圖
2019年12月以來，發生在中國並仍在持續的新冠肺炎疫情再次讓我國的公共衛生體系、國家治理體系和治理能力經歷重大考驗，並引起國際社會的密切關注。習近平總書記在講話中指出，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。
對此，海南應充分發揮經濟特區立法權與地方立法權，加強公共衛生法治建設，築牢公眾健康防護網，助力自由貿易港建設，併為全國提供製度創新的範例。
一、法律：形塑個體，構造社會，守護健康與安全
在應對這次新冠肺炎疫情的過程中，《傳染病防治法》《野生動物保護法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《行政強制法》等國內法律法規、甚至《國際衛生條例(2005)》(IHR)引起人們的高度關注。自2003年SARS之後，人們從未如此直接地感受到法律對防控傳染病、應對突發公共衛生事件、保護個人權利、維護公眾健康與國家安全所發揮的重要作用。
實際上，法律在公共衛生髮展史上的重要價值有目共睹。可以說，公共衛生領域所取得的偉大成就，如疫苗的應用、傳染病的控制、機動車的安全駕駛、菸草的控制、母嬰保健服務的提供等，都離不開法律的支持與保障。舉例來說，疫苗接種的法律化實現了對大多數可預防的傳染病的預防與控制。總體看來，當下，法律在公法、私法、社會法三個層面上，一方面形塑個體行為，使之更安全、更健康;另一個方面形塑個體賴以生存的經濟、社會、物理環境，使之更安全、更健康，從而維護並促進公眾健康。
當下，各國除了通過國內立法加強對公共衛生的規制，維護並促進公眾健康之外，還通過相互合作與協調、共同締結《國際衛生條例(2005)》《菸草控制框架公約》(FCTC)等國際條約來應對、處理全球化時代背景下的公共衛生事件與國際衛生事務，維護並促進世界人民健康。當然，國內法仍然是一國處理本國衛生事務、維護並促進公眾健康的最重要的工具。
二、海南制度創新的利器：獨享兩大立法權
在我國，考慮到中央和地方治理分工的需要，有著中央立法權與地方立法權的劃分。根據《全國人民代表大會關於建立海南經濟特區的決議》(1988年)、《中華人民共和國立法法》(2015年修正)的規定，海南主要享有下列立法權限：①海南省人大及其常委會的經濟特區立法權;②海口市人大及其常委會的經濟特區立法權;③海南省人大及其常委會的地方立法權;④海口市、三亞市(設區的市)的人大及其常委會的地方立法權;⑤陵水、樂東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個自治縣的人民代表大會的民族自治地方立法權。可見，海南雖是全國陸地面積最小、人口最少的省，但因其既是獨立建制的省級行政單位，又是經濟特區，依法享有充分、豐富的地方立法權，其中，海南省人大及其常委會是全國唯一擁有“兩個立法權”的省級立法機關。這應當成為海南自貿港建設(含公共衛生體系建設)中制度、體制、機制創新的利器。
三、立改並舉：補短板，堵漏洞，構築海南公共衛生安全防護網
法治是我們黨治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依託，也是應對重大突發公共衛生事件的有力武器。在完善疫情防控相關立法方面，習近平總書記強調，要“加強配套制度建設”“強化公共安全保障”“構建系統完備、科學規範、運行有效的疫情防控法律體系”。依此，海南應結合省情，重點在如下幾個方面加強地方立法，健全海南公共衛生法制體系。
(一)修野生動物保護之法：從源頭上防控傳染病風險
有專家告誡：“當今人類新發傳染病78%與野生動物有關，或者說來源於野生動物。”2003年的SARS、當前的新冠肺炎，罪魁禍首都是“野味”。我們居然在同一個地方兩次跌倒，損害不可謂不大，教訓不可謂不深。
那麼對於野生動物保護的現狀到底如何呢?通過檢視現行的《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《傳染病防治法》《海南省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》等相關法律法規，我們發現，只有被列為國家重點、地方重點和有價值需保護的野生動物才受這些法律法規的保護;而對於大量沒有納入這些保護名錄的野生動物，則並未禁止被獵捕、出售和食用，而是有條件地允許被獵捕、出售和食用。這就為交易、食用野生動物留下了法律漏洞，埋下了動物源性傳染病(如新冠肺炎)暴發的禍根。
痛定思痛，必須要儘快修訂、完善野生動物保護法律法規，從源頭上防控重大公共衛生風險。據悉，全國人大常委會擬將修改野生動物保護法增加列入常委會今年的立法工作計劃，並將加快動物防疫法等法律的修改進程。
海南省於1991年頒佈了《實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》(1996年修正)，於2006年制定了《海南省省級重點保護陸生野生動物名錄》。這些規定存在著前述的問題與漏洞，需要儘快從公共健康、生物安全、尊重生命、敬畏自然的視角，對之加以修改。海南可先行先試，通過規定全面禁止非法野生動物交易、全面禁食野生動物、制定可食用動物“白名單”、全面強化動物防疫制度、區分野生動物的食用與其他合理利用，來加強對野生動物的保護，併為國家修法積累經驗。
(二)引全週期危機管理之理念：指導突發公共事件應對立法與修法
完整的危機管理週期應該包括預防、防備、回應、恢復等環節，但是現行的《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》以及《海南省實施辦法》等法律法規都欠缺全週期危機管理理念及體現這一理念的清晰的環節、制度、程序、機制設計，這對於突發公共事件的預警與應對極為不利。本次疫情發生時，武漢面臨醫療資源(含醫務人員、病床、藥品、醫療防護用品、疫苗、相關生物製品、醫療器械等)極度緊缺的窘況，無法對病例應收盡收、應治盡治。這反映出“國家公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”“國家災難醫療體系”等制度、體制、機制方面的欠缺、甚至空白。尋根溯源，則暴露出全週期危機管理理念與及相應制度設計的闕如。倘若以全週期危機管理理念來指導上述立法並加以切實執行，危機管理週期中的“防備”環節就應該包含“國家公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”、“國家災難醫療體系”的建立與完善。
海南應該先行先試，以全週期危機管理理念來指導突發公共事件應對立法與修法(見前文提及相關法律法規)，健全、完善突發公共事件預防、防備、響應與恢復制度、體制、機制，強化風險預警與評估體系建設，補齊“海南公共衛生戰略物資儲備與應急保障計劃”“海南災難醫療體系”等方面的短板，加強公共衛生核心能力建設(含疾控體系與能力建設)，建立災後恢復機制。
(三)立生物安全之法：提高生物安全治理能力
國際社會非常重視生物安全，1992年聯合國環境與發展大會通過了包括生物安全內容在內的綜合性條約《關於環境與發展的里約宣言》《21世紀議程》和專門性條約《生物多樣性公約》。美國於2001年“9.11”事件及炭疽芽孢襲擊事件之後，將公共衛生事件上升到國家安全的高度來對待，將確保公共衛生安全作為聯邦政府的核心目標之一，組建了一個新的聯邦部門——美國國土安全部，制訂、完善了一系列相關法律法規，健全了聯邦應急響應體系，重視公共衛生核心能力建設，加強對生物安全的監控。
在中國，近兩年的時間裡，長春長生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測、非洲豬瘟流行、新冠肺炎疫情等重大生物安全事件頻發，生物安全引起舉國上下的關注，制定《生物安全法》呼聲甚高。日前，習近平總書記指出：“必須從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系。”據國家相關部門透露，中國將盡快推動出臺生物安全法。
值此背景，海南當下即可啟動生物安全地方立法進程。海南生物安全立法應以保障人民生命健康為宗旨，以保護生物資源、促進生物技術健康發展、防範生物威脅、全面提高生物安全治理能力為主要任務。海南可以先行出臺生物安全地方性法規，為全國立法提供經驗，待國家生物安全法生效後，若有與其相牴觸的規定，再及時予以修改或者廢止;也可以先開展生物安全地方立法的調研、論證，形成草案，待國家生物安全法出臺後，再參照修改、完善後出臺。
(四)築黎醫南藥保護之法：傳承民族特色醫藥文化
在新冠肺炎疫情防控過程中，中醫藥功不可沒。習總書記明確要求“發揮中醫藥優勢，彰顯中醫藥責任和能力，推動中西醫結合深入發展……”。
海南的黎醫南藥是具有本土特色的醫藥資源，是中華傳統醫藥的組成部分。海南黎族傳統醫藥在長期的實踐中，發展出灸法、針法、刮法、燻蒸法、外敷、捻痧、佩藥、草藥內服等治療方法，對毒蛇咬傷、外傷骨折、傷寒、婦科、肝病等常見病、熱帶病和免疫性疾病等均具有獨到的療效，在一定程度上保證了歷史上的海南人民在“瘴癘”之地的繁衍生息。可以說，與中醫藥一樣，黎醫南藥具有五大資源屬性：獨特的衛生資源、潛力巨大的經濟資源、具有原創優勢的科技資源、優秀的文化資源和重要的生態資源。但是由於黎族醫藥缺乏系統的理論著述，以上這五大資源屬性得到社會的認可程度非常有限(遠不及藏醫藥、蒙醫藥等其他少數民族醫藥的社會認可度)。尤為嚴重的問題是，進入現代以來，國家對於醫療衛生事務的制度性安排，使得沒有建立起知識體系理論化的黎醫南藥徘徊在“正式制度”之外，其生存狀態岌岌可危。可見，黎醫南藥能否順利地實現從非正式制度到正式制度的轉型，是其興衰存亡的關鍵所在，而法制則為這一轉型保駕護航。
海南可以動用經濟特區立法權、省級立法權以及自治縣的民族自治地方立法權等多層次立法權來對黎醫南藥進行全方位的法律保護或扶持，具體包括：藥用植物、藥方、醫療方法的明確認定，醫藥人才的教育與培養，醫藥產業的扶持與發展，醫藥文化的保護、傳承與發展等。由此，方能促使黎醫南藥這一黎族苗族人民的智慧結晶轉化為海南的綠色財富與文化瑰寶，併為海南人民提供獨特的醫療保健資源。
四、潮起海之南，法治自貿港
海南自建省辦經濟特區以來，依法行使經濟特區立法權和地方立法權，為海南的經濟社會發展與生態保護作出了積極貢獻。當下，建設海南自由貿易港的號角已經吹響，如何建設，法治是不二的選擇。據悉，海南自由貿易港法立法工作已提上國家立法日程。這彰顯了以習近平同志為核心的黨中央全面依法治國、重大改革於法有據的戰略思想和治國理念。我們期待，在中央立法與地方立法的雙重護佑下，海南自由貿易港建設乘風破浪，創造佳績;公共衛生與健康海南將融入到自由貿易港建設的各項政策與制度中，優先發展健康將得到進一步落實，美好新海南的夢想將不再遙遠。
(本文撰稿人是海南醫學院馬克思主義學院教授，海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員)
背景資料
新冠肺炎疫情對中國社會與經濟帶來衝擊，中國公共衛生體系、傳染病防治還存在很多系統性的問題。海南建設自貿港，如何築牢更加安全的防疫體系，築牢世界頂級“防護網”，為社會與經濟發展保駕護航，是一個重大、緊迫的課題。
中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆就表示，本次疫情過後國家應該大力加強公共衛生、傳染病防治領域供給側的全面改革，解決該領域方向性的問題、系統性的問題、基礎性的問題。
本次研究南國智庫將聯合海南健康產業研究院，組織國內頂尖專家進行專題研究，對標新加坡、日本等國家的公共衛生防疫建設情況，對海南的公共衛生體系建設提出科學合理的建議。在研究和發佈海南公共衛生防疫體系的同時，南國智庫將和海南南海健康產業研究院一起組織國內專家，為海南各級政府提供公共衛生防疫體系建設規劃方案。
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