作風建設 | 基層幹部警惕了！如果縣長命令你幹違紀違法的事，咋辦？左右都是“坑”……
在基層採訪時，有幹部坦言：有時領導的要求、指示“踩紅線”“打擦邊球”，甚至明顯違紀違法，作為下屬明知是“坑”，迫於種種原因卻不得不執行。“執行吧，違紀違法，哪天查出來了，肯定要問責；不執行吧，提要求的是領導，你還想不想在單位混？左右都是‘坑’，這種情況很普遍。”中部省份某鄉鎮幹部說。
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“領導指示無論對錯都執行”
中部某省會城市一紀檢幹部接受採訪時談到某80後幹部的尷尬遭遇——提拔公示期間被舉報了。
這名80後幹部原本在某市直部門擔任辦公室主任，組織準備提拔他為單位副職。但在任前公示期間，他被人舉報違規接待，違反“八項規定”精神。
紀委介入調查發現，舉報事項基本屬實。不過，這名80後幹部並沒有主觀故意，違規接待、套用公款都是單位主要領導指示的。上述紀檢幹部說，他是單位辦公室主任，肯定知道這麼做不對，但是他還是按照領導要求做了。
每年秋季開學前夕，中部某縣教育局長就會關機“玩消失”。
“年齡不夠的、擇校的、轉學的、換班的，託關係的人實在太多了，我根本應付不過來。”這名教育局長說。
但這位教育局長坦承，如果“關係硬”，有縣級以上領導“打招呼”，尤其是書記縣長“發了話”，即使明知不符合規定、對其他學生不公平，他也不得不想辦法“搞定”。
東部某省一些鄉鎮幹部反映，“領導指示無論對錯都執行”的情況在基層比較常見，不少幹部都會遇到類似情況：領導交代的任務，不辦不行，辦了又違法，進退兩難。
“違法徵地，未批先建，突破規劃，公款送禮，超標準接待……這些基層多有發生的違規違紀現象，大多決策是領導，執行是下屬，下屬揹著領導亂來的情況比較少見。”中部某省巡視辦一位常年參與巡視的處級幹部說。
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執行錯誤命令容易進“坑”
記者在南方某縣採訪瞭解到，一返鄉老闆在某鄉鎮風景區內建起大型違建，被群眾舉報後，這個鄉鎮的國土、規劃等站辦所負責人被問責。
“沒辦任何手續，規模搞得那麼大，一直不管不查，哪裡是這些站辦所負責人能決定的？如果縣領導、鄉鎮主要領導不發話，這處違建根本起不來。被舉報了，就找些下屬來‘背鍋’。”當地一名幹部對半月談記者說。
在基層，會議紀要很重要，通常被認為是集體決策。但在一些地方，也出現過幹部執行會議紀要被判刑的案例。
河南永城市城鄉規劃服務中心原主任夏某，按照政府相關會議紀要，違規給開發商辦證，允許其增高樓層。法院一審判決後，夏某不服，上訴稱他是執行職務，主觀上並無濫用職權的故意。二審法院最終認定，夏某行為構成濫用職權罪。
東南沿海某鄉鎮書記認為，執行政府會議紀要本身無可厚非，但如果會議紀要明顯違反法律規定，明知違法仍然予以執行，其實是“往坑裡跳”。
福州大學法學院教授湯黎虹說，早在幾年前，有紅頭文件推銷菸酒的，有紅頭文件為違法犯罪幹部求情的，這些都如同違法會議紀要一樣，都錯誤地運用了紀要或文件形式。
“以前，類似執行政府文件行為，即使犯了錯，違了法，也往往被認為情有可原。但現在情況不一樣了，這對所有基層幹部都是一個警醒。”湯黎虹說。
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應追本溯源，約束權力
基層幹部表示，上級命令不論對錯都要執行，基層幹部陷兩難的現象，本質上來說是官僚主義、命令主義盛行的惡果，催生了不講原則、媚上欺下等不正之風。
公務員法規定，下級認為上級決定或者命令有錯誤的，可以提出改正或者撤銷。但因種種限制，很多時候基層幹部很少跟上級較真。
不少基層幹部反映，直接領導和單位“一把手”非常重要。在單位考核、評價、獎懲、晉升、調動等方面，他們擁有很大話語權。不到萬不得已的地步，基層幹部不敢也不願“得罪”他們。
少數領導幹部看準了基層幹部的這個心理，在提要求、下指示的時候，極少考慮後果和下屬感受。
個別領導幹部對下屬講“我不管你用什麼辦法，我只要結果”，強烈暗示下屬採取非常手段。化解“不辦不行，辦了違法”的困局，要追本溯源，約束權力。一些基層幹部反映，在現階段，下級給上級提意見，或者抵制上級錯誤命令，在操作上還有很多不順暢的環節。
要提高基層決策規範性。湯黎虹建議，在基層決策過程中，應特別注重依法依規、程序正當，通過集體決策、痕跡管理等方式，防止個別領導“決策拍腦袋、表態拍胸脯、事後拍屁股”，不給執行層挖坑出難題。
延伸閱讀一上級挖坑，下級倒黴？
這份“坑官”的會議紀要是如何出爐的？
一份政府會議紀要，在河南省永城市掀起了不小的波瀾。
多位領導幹部和企業代表“對簿公堂”，一樁違規辦理建設工程規劃許可證的“歷史遺留案”，因一份違法的會議紀要鬧得沸沸揚揚，最終兩名官員被法院判定濫用職權罪。
違法會議紀要在國內並非個例，反映出一些領導幹部只對上負責、不對法律負責的錯誤“官念”，值得深思。
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為解決信訪問題而生的會議紀要
近期，周口市中級人民法院對夏明旭、劉予永兩名官員犯濫用職權罪的判決備受關注。
夏明旭是永城市城鄉規劃服務中心主任，劉予永是該中心用地規劃股股長，而兩人濫用職權罪竟是由一份4年前的會議紀要而起。
2012年，永城市永陽花苑小區部分業主信訪反映，永陽置業有限公司（以下簡稱永陽置業）違法建設永陽花苑小區地下車庫，要求其停止建設。
當時，這一地下車庫建設已獲規劃部門批准。後經有關部門協調，永陽置業願意停止該地下車庫的建設，但要求政府解決由此造成的損失。
2012年11月2日，永城市專題研究永陽花苑地下車庫有關信訪問題。會議形成了“關於解決永陽花苑地下車庫信訪問題的會議紀要”，並於2013年3月16日以永城市城市建設領導小組文件（永城建領〔2013〕4號）的形式印發。
會議紀要載明，為彌補永陽置業的損失，在符合國家建築質量安全和不影響永陽花苑小區及江南世家小區整體規劃、日照、美觀和穩定的前提下，經市城鄉建設服務中心、城鄉規劃服務中心審核後，同意永陽置業建設的永陽花苑33號樓增加6層，其建設的江南世家小區2號樓增加9層，3號樓增加10層，新增加建築不計算在原已批建築總面積內。
研究和印發上述會議紀要時，夏明旭尚在其他單位任職。2013年5月17日，夏明旭調任永城市城鄉規劃服務中心主任。之後，永陽置業副總經理姚某拿著會議紀要以及永城市正宇房地產開發有限公司的相關手續，找到夏明旭，要求按照該會議紀要為永城市江南世家小區A2號樓、A3號樓新增樓層辦理建設工程規劃許可證。
後在上級領導要求按照會議紀要辦理後，劉予永和夏明旭於2013年9月6日在江南世家A2號樓、A3號樓的“永城市建設工程規劃許可證審查意見表”上分別簽署“按照城市建設領導組文件（永城建領〔2013〕4號）要求，同意辦理”“按城建領導組文件和信訪案件推進會議要求，同意辦理”的審核意見，並於2013年12月31日為江南世家小區A2號樓、A3號樓重新辦理了建設工程規劃許可證，致使江南世家小區A2號樓、A3號樓擅自增加的7915.77平方米建築合法化。
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上級挖坑，下級倒黴？
夏明旭說，會議紀要印發時他並未在任，沒有參與文件討論，接到的是上級要求執行的命令。
他在辦理規劃許可證時向領導提出過不同意見，但未被採納，才在審批表上籤署了同意的意見，後又辦理了規劃許可證。
劉予永說，他是按政府文件執行辦的證。在執行過程中，也向上級提出了異議，但未被領導認可。
執行上級的命令沒有錯誤，後來辦的證也撤銷了，沒有給國家造成損失，不應被判定濫用職權罪。
據夏明旭辯護律師的意見，夏明旭執行文件的行為不應承擔法律責任。
根據公務員法規定，公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；
上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的後果由上級負責，公務員不承擔責任。
更具戲劇性的是江南世家小區A2號樓、A3號樓並非永陽置業公司開發，而是永陽置業副總經理姚某與他人以永城市正宇房地產開發有限公司名義聯合開發。
而會議紀要中，僅要求為永陽置業補辦新增加建築的相關手續。這最終成為夏明旭、劉予永濫用職權罪的重要依據。
沈丘縣人民法院認為，公務員法規定，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。
夏明旭、劉予永在違法建築已經建成時，並未依照法律、法規做出處理，在明知會議紀要部分內容違法且會議紀要明確表述“幫助永城市永陽置業有限公司補辦上述新增加建築的有關手續”的情況下，不認真審核把關，違規重新辦理建築工程規劃許可證，其行為屬於濫用職權。
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權力運行不能突破法律底線
在夏明旭、劉予永訴訟案件中，兩人對法院對其濫用職權罪的判決有“滿腹牢騷”，稱是按照領導要求辦事，且提出過不同意見卻未被採納，“不得已”執行了違法的會議紀要。
一邊是領導意志，一邊是遵規守紀，夏明旭等人的“尷尬”絕非個例。
專家表示，依法行政是國家對政府部門行政行為的基本要求。
會議紀要並非法外之地，其內容依然要遵守行政法律、法規，違法的會議紀要當然不能被執行。
錯誤執行造成嚴重後果的，應當依法追究其責任，構成犯罪的應依法追究刑事責任。
延伸閱讀二
決策推給上級，責任推給下級！“二傳手”幹部惡化基層政治生態
“二傳手”是指排球運動中接對方來球后專門擔任第二次傳球組織進攻的隊員，也是場上組織進攻、實施戰術的組織者。
但是，在我國基層治理鏈條中，一些幹部機械地做著“二傳手”工作，他們看起來事事經手，似乎工作繁忙，卻不思考、不研究，以會議落實會議、以文件落實文件，執行政策照抄照搬，決策推給上級，責任推給下級 ……此類幹部，被幹部群眾戲稱為“二傳手”幹部。
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四大絕招：佈置一下、傳達一下、上報一下、推脫一下
中部某省一位鎮黨委書記近期遇到一件“打落牙齒和血吞”的煩心事。
市裡要求檢查超重車輛過境，縣公路局一位領導打來電話，要求鄉鎮設點攔車檢查。鎮黨委書記試探著問了問：“鄉鎮幹部並沒有上路執法權，請問公路局能不能派人過來？我們全力配合。”不料，對方的回答簡單粗暴：“這是上面佈置的工作，我已經傳達給你們了，我們忙不過來，你們自己搞定。”
結果，鄉鎮幹部硬著頭皮上路執法。有司機質疑他們沒有執法權，不讓攔車和檢查，雙方起了爭執。司機拍了視頻發到網上，輿情鬧大了，鄉鎮幹部受了處罰，本應承擔牽頭責任的公路局幹部，反而無事。
“這種‘二傳手’幹部只知道推卸責任，不承擔應有義務，嚴重損害了基層幹事創業的氛圍。”這名鎮黨委書記向半月談記者抱怨道。
西北某省一名鄉黨委書記也被“二傳手”幹部弄得焦頭爛額。他告訴半月談記者，每週都要參加大量會議，上級通過會議把責任傳導到基層沒有錯，但有的上級部門是通過會議把責任全部推卸給基層，這就有問題了。“比如招商引資，按說是由縣招商局牽頭，我們參與，但開一個會就全部交給我們了，鄉鎮畢竟缺乏專業招商人才，主導這項工作很難出成績，最後做得不好，又要問責我們。”
多名基層幹部反映，“二傳手”幹部的行為可以概述為：對上級安排的業務工作，不分析研究，而是機械地以“以會議貫徹會議、以文件落實文件”來推給下級；對應由本部門或本人決策的事情，不承擔責任，而是推給上級或集體，美其名曰“讓領導拍板，讓集體決策”；遇到實在要做的事情，從不發揮創造性，而是照抄照搬，應付了事。
一位鄉黨委書記直言這樣的幹部有四大絕招：有任務，佈置一下；有會議，傳達一下；有事情，上報一下；有問題，推脫一下。你要是敢質問他們，他們會美其名曰“分級負責”“責任到人”“屬地管理”，出工不出力、做事不擔責。“只考慮把球快速傳出去，從不在乎球能否傳到位。”
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官僚主義作祟 ，監督考核不力
基層幹部和專家學者分析認為，“二傳手”幹部現象的背後，一方面是官僚主義、形式主義等思想習氣在作祟，是部分地方黨風不正、政風不清的表現；另一方面，也跟部分幹部能力素質缺乏、幹部監督考核機制不健全有關係。
一是部分幹部缺乏責任心。甘肅行政學院副巡視員王偉教授認為，這樣的幹部對黨的事業不忠誠，只考慮個人名利得失，遇到工作，有利則幹，無利則推。他們患得患失，怕擔風險，抱著“擊鼓傳花”的心理，試圖當甩手掌櫃，出了問題也不關自己的事。
二是官僚主義習氣作祟。湖南省委黨校公共管理教研部唐琦玉教授表示，這樣的幹部為人民服務的宗旨意識淡薄，利己意識突出，在“官大一級壓死人”的意識主導下，把工作責任往下推卸，求穩怕亂，寧肯不做事，也要不出事。
三是作風不正，思想懶惰。受訪專家認為，這些幹部幹事熱情不高，長期抱著做一天和尚撞一天鐘、得過且過的心態，對工作不認真研究、不認真思考、不認真分析，只會做表面文章，對工作推諉扯皮，影響工作的落實。
唐琦玉等專家認為，“二傳手”幹部也跟客觀因素有關係。一是部分幹部自身“本領不強”，能力不足，面對任務，自身無所適從，只好煞有介事地安排部署給下級抓落實；二是部分地方基層環境“不容樂觀”，缺少有效的政績量化考核、檢查督查、獎懲追究、協調聯動機制，沒有真正做到獎勤罰懶；三是部分政策本身“先天不足”，不符合基層實際，難以落實，一些沒有擔當的幹部對此則不聞不問，只求扔出這個燙手山芋。
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隱性危害極大，亟須大力整治
多名基層幹部指出，相對不作為、慢作為的太平官，“二傳手”幹部的隱性危害更大。“二傳手”幹部處處留下工作痕跡，導致人力物力空耗卻難以被察覺。他們將矛盾下移，導致基層權責不匹配，為了完成上級交辦的任務，地方很容易出現弄虛作假，或者違規執法的現象。他們不觸碰矛盾，不得罪人，在幹部選拔中甚至出現“劣幣驅逐良幣”現象，影響基層政治生態，助長人浮於事、推諉扯皮之風。
專家指出，“二傳手”幹部現象敗壞了地方黨風政風，嚴重削弱了廣大幹部幹事創業的激情，破壞基層幹事創業的良好氛圍。在必須打贏防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治等三大攻堅戰的當下，需要領導幹部能幹事、敢擔當、有作為，必須對“二傳手”幹部的問題大力整治。
王偉認為，破除“二傳手”形式主義、官僚主義現象，首先要從思想上解決問題，加強對廣大幹部的理想信念教育，引導黨員幹部牢固樹立正確的權力觀、政績觀。
其次要持之以恆正風肅紀，繼續整治“四風”問題，不斷健全監督問責機制、幹部評價考核機制。唐琦玉認為，要強化監督執紀，嚴格依法問責，讓在其位不謀其政、只做表面文章的“二傳手”幹部無處遁形。
三是營造良好執行環境，加強正向激勵，健全獎懲機制。在幹部選拔任用時，加強對擔當的考核權重，讓想幹事、能幹事、敢擔當的優秀幹部脫穎而出。
唐琦玉表示，針對部分幹部“幹事擔責越多，出錯幾率越大”等思想顧慮，儘快探索建立容錯機制，為擔當者擔當，形成寬容失敗、允許適度試錯的一整套機制，解除擔當者的後顧之憂。
同時，針對部分政策先天不足、基層幹部本領缺乏等問題，專家建議，必須優化基層政策質量，增強基層政策的科學性、針對性和可操作性；必須明確崗位職責，倒逼幹部加強自身學習，提升基層幹部本領。
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