摘要
用地難是鄉村旅遊發展的主要瓶頸。這個瓶頸主要體現在兩個方面：
一是規劃空間的問題。很多鄉村旅遊資源散佈在城鎮外的鄉村中，而這些區域常常屬於城鎮土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地擴展邊界，鄉村旅遊資源周邊無配套的建設用地，這類區域在用地安排上缺乏政策法規依據。
二是農業設施用地適用範圍的限制。現代農業鼓勵以旅促農，品牌化、創意化發展，“+旅遊”成為農業創收的重要手段，但是很多農業項目由於缺乏建設用地指標，無法建設與旅遊需求相匹配的配套設施，阻礙了“農業+旅遊”項目的開展。
其它如鄉村旅遊項目用地成本高、審批流程長等，也都是制約鄉村旅遊項目發展的因素。
“一刀切”的供地政策加重了企業負擔，也很大程度上造成了旅遊投資與房地產項目的勾連。
近年來，我國旅遊業迅猛發展，隨著大眾旅遊時代來臨，人們旅遊需求日趨強勁，為此需要不斷豐富旅遊產品，滿足大眾需求。土地是旅遊發展中最重要的要素之一，也是旅遊項目開發中不可或缺的組成板塊。
當前，在旅遊發展中土地問題引發了不少矛盾和衝突。旅遊用地面臨哪些問題，如何解決旅遊用地問題以推動旅遊業發展引人思考。
備受關注休閒園區為何被拆？
2018年7月，地處成都錦江區三聖街道的近郊休閒旅遊項目秀麗東方幸福場因違建被強拆的消息，引發了眾多關注和爭論。秀麗東方幸福場為何被強拆？這片休閒園區究竟是否是違建？違建的標準如何認定？這些問題縈繞在不少人的腦海中。
秀麗東方幸福場位於秀麗東方生態文化景區（以下簡稱“秀麗東方”）內，是景區內著名景點之一。秀麗東方是由民營企業打造的新型生態文化景區，於2013年正式建成。5年前，這裡還是一塊垃圾成堆、雜草叢生的荒地，為了響應國家生態文明建設號召，秀麗東方的建設者投資6億元，打造了佔地1250畝的生態文化園區。
2017年4月，秀麗東方幸福場永久免費向市民遊客開放，併成為成都市民週末遊的好去處。然而，前不久，這個成都近郊遊目的地卻在一片痛惜聲中被拆掉。
不過，拆除違建不等於拆除秀麗東方，錦江區此次依法拆除的秀麗東方首批違建面積約4600平方米（約6.9畝），而秀麗東方實際面積為906.39畝，拆違面積僅佔總面積不到1%的比例。同時此次首批強拆只是拆除了幸福場等違法建築，秀麗東方梅園、桃花坡、石榴灣等生態景觀未受影響，依然存在。在拆違區域外，花照紅、草照綠，秀麗東方在其微信號中曾提及的“幾百顆古樹名木、近十萬平方米草坪因無水灌溉面臨旱死”的場景並未出現。
據錦江區相關部門的情況通報顯示，秀麗東方項目在實施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現代觀光農業項目，但是後來，其陸續在園區內修建的宴會廳、火鍋廳、幸福場、停車場等建（構）築物，實際為商業經營、休閒娛樂等用途，明顯與“現代農業”要求不符。2016年5月以來，四川秀麗東方投資管理有限公司未經國土、規劃等相關職能部門批准，擅自佔用耕地修建幸福場等建（構）築物近萬平方米，國土、規劃和屬地政府部門均多次口頭和書面告知其擅自修建行為系違法行為，多次責令停止違法修建行為，但該企業均不予理會，繼續其違法行為，相關部門依法啟動相關執法程序。
可見，土地性質問題成為秀麗東方的死穴。根據原國土資源部出臺的相關文件，秀麗東方落地的區域沒有建設用地指標，其建設無疑是非法。
“這是一件令人悲傷的事。”北京聯合大學旅遊學院旅遊管理系主任劉嘯直言，地方政府為了發展旅遊往往會以土地作為招商引資的條件，甚至作為招商引資的資本，但用地政策又是地方政府無法左右的，因此衝突也是難免的。
無獨有偶，前不久，浙江某企業在農業用地上架空修建空中樓房和旅遊設施，目的是為了保證在耕地內“農地農用”，如果嚴格按土地使用相關制度法規執行，這些建築無疑也是違法的。
伴隨著農地非農化進程，土地利用方式的轉變，導致鄉村旅遊的違法用地問題屢見不鮮，如在未辦理用地審批手續的情況下，擅自建造鄉村旅遊設施；通過以租代徵的方式獲得土地進行開發；虛報、瞞報經營內容，以鄉村旅遊之名行房地產開發之實等。
實際上，秀麗東方所在區域的城市規劃用地性質為綠地，受制於現有的法律法規，難以在城市綠地裡批建設用地指標。但政府又要招商引資，要發展地方經濟。如何協調旅遊用地與城市發展規劃用地？對於投資方來說，以土地作為招商引資的條件是否會成為一個陷阱？地方政府口頭的“答應”算不算數？
用地受限陷入項目發展困局
“無論是鄉村旅遊發展，還是其他形式的產業規模化發展，一個共同繞不開的問題就是農業附屬設施用地以及配套設施用地的限制，這一問題已經嚴重阻礙了農業現代化的發展。”全國人大代表、山西省原平市子幹鄉子幹村黨支部書記慄翠田曾表示。
“旅遊是一項基於空間位移的健康運動，因此不論旅遊者還是旅遊活動，包括旅遊產品的提供者，都會涉及用地的問題。”劉嘯表示，鄉村旅遊開發必然涉及土地使用和用地性質的變更問題，把農田、林地、山場開發為經營性的旅遊農莊、休閒田園，涉及土地使用性質的變更，這是多數發展鄉村旅遊的地方面臨的困局和難題。
驢媽媽智慧旅遊集團全域旅遊與鄉村振興產業諮詢事業部助理總經理程華認為，用地難是鄉村旅遊發展的主要瓶頸。這個瓶頸主要體現在兩個方面：一是規劃空間的問題。很多鄉村旅遊資源散佈在城鎮外的鄉村中，而這些區域常常屬於城鎮土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地擴展邊界，鄉村旅遊資源周邊無配套的建設用地，這類區域在用地安排上缺乏政策法規依據。二是農業設施用地適用範圍的限制，現代農業鼓勵以旅促農，品牌化、創意化發展，“+旅遊”成為農業創收的重要手段，但是很多農業項目由於缺乏建設用地指標，無法建設與旅遊需求相匹配的配套設施，阻礙了“農業+旅遊”項目的開展。其他如鄉村旅遊項目用地成本高、審批流程長等，也都是制約鄉村旅遊項目發展的因素。
“發展鄉村旅遊的區域一般都是大城市的周邊區域，用地指標緊張、旅遊功能在原土地規劃中未納入考慮、土地流轉等方面都是目前鄉村旅遊項目開發存在的問題和難點。”程華表示。
成都來也旅遊發展股份有限公司創始人、四川大學旅遊學院教授楊振之直言，現在旅遊項目開發用地主要是參考城市的土地供地制度，採取塊狀用地作為基本出讓單位。並且，在供給用地時還要套用並不適合旅遊用地特徵的控制性詳細規劃，必須遵循僵化設定的容積率、建築高度、建築密度、綠地率等用地指標。整地出讓直接造成旅遊項目用地成本過高。“一刀切”的供地政策加重了企業負擔，正是這種供地制度，在很大程度上造成了旅遊投資與房地產項目的勾連。
實際上，在城市用地指標都不能滿足的當下，文旅項目要獲取合法的建設用地指標，相當困難。尤其是農業用地在向旅遊用地轉變的過程中，用地性質、景觀、土地利用強度都發生了顯著改變，最核心的是，土地的產出和經濟價值急劇提高。土地增值過程中的經濟利益如何分配？參加鄉村旅遊非建設用地開發的各個利益主體之間的關係如何協調？鄉村旅遊用地如何在取得和經營中做到規範？這些都是開發商應該注意的問題。
嚴守“紅線”兼顧存量資產變現
土地是旅遊發展的依託，在官方招商引資的熱潮中，如何給企業明確的用地指標？噹噹地農民與其他利益主體存在利益衝突時，鄉村旅遊土地利用問題如何解決？
“首先，要在頂層設計層面對旅遊項目發展的供地政策和方向予以明確，給予實在的扶持；其次，在具體指標安排上需根據項目建設時序逐步安排供地指標；再次，因地制宜地創新土地利用政策，解決規劃空間問題以及農業設施用地複合化利用的問題。如借鑑浙江‘坡地村鎮’點狀供地的政策。”程華說。
有專家建議採取劃撥供地方式。據瞭解，旅遊項目開發大多依託自然條件良好的山地、森林、水體環境，其建設本身並不過多依賴項目內部的景觀建設。由此，其內的道路、水體、綠地等類型用地都可以設定為租賃供地方式，而景區內具備遊賞功能的道路甚至可以劃歸文化設施用地，採取劃撥供地方式。儘管劃撥用地不能計入業主資產，但仍會給旅遊項目成本和品質帶來支持。
貴州省已經開始探索這一模式。業主投資一個景區，以前是政府只把基礎設施建到門口，內部基礎設施由業主承擔成本，現在則實現景區基礎設施全部到位，業主只負責投資商業化、經營性項目。這種政府職能和市場職能清晰劃分的模式在貴州的幾個地區都得到落實。
楊振之建議，在法定規劃中納入旅遊用地考量。在城鄉總體規劃的“用地規劃”部分和土地利用規劃中統籌旅遊休閒相關各類用地的佈局和指標；將旅遊休閒重點項目新增建設用地納入地方政府土地利用年度計劃，為其優先供應土地指標；在符合規劃、不改變土地用途的前提下，國有機構土地權利人利用現有房產開發旅遊設施的，可保持土地權屬和分類不變；規範和鼓勵農村集體經濟組織依法靈活使用農村建設用地。
中國土地勘測規劃院研究員姚麗表示，對於方向性好、帶動性強、投資回報好的旅遊項目，應當千方百計保障用地，建立供需雙向調節機制。在需求側，建立准入和利用聯動的調節機制，將屬於有效需求範圍、真正需要發展的好項目甄別出來，優先發展；在供給側，要根據旅遊業態差別化用地需求，特別是當旅遊發展從景區擴展到全域、從城市延伸到鄉村、從東部發展到西部的情況下，統籌協調現有的生產、生活和生態空間，讓“三生”空間能夠包容旅遊功能，有序實現“+”旅遊空間。
此外，也有專家表示，行業發展需要土地時，須懂則、守則。國家在取得用地上有嚴格的法定程序，如選擇先用地“違法”，後上車“補票”，冒著很大的風險供地和用地，後果嚴重，是不可取的。旅遊部門在指導旅遊規劃、招商引資中，應當瞭解旅遊用地政策和用地供給條件，避免因信息不對稱而降低引資落地的效率。
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