02.13 網約車的監管困境及解決

摘 要：

網約車的出現既解決了城市交通問題,滿足了乘客出行需要,也對機動車的利用效率有了很大提升,但是帶來的社會問題、法律衝突和監管難題也是不容忽視的。特別是隨著時間的推移,業態發生了變化,到底如何監管變得更加複雜。網約車與傳統出租車既有區別又有聯繫,建立一種連接傳統與現代的監管模式,考驗政府的智慧與能力,也開啟互聯網+時代的法治政府新樣態。

網約車是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能手機應用軟件,預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式。有關互聯網平臺公司推出的“專車”、“一號專車”等都屬於這一類別,生活中常用“專車”來指代這種新形式的用車方式,以區別於傳統出租車。由於目前除了專車,還有快車、拼車等多種形式,為了不引起混淆,並能更準確討論互聯網平臺公司介入交通出行領域的問題,本文不使用“專車”一詞,而是使用“網絡約租車”,簡稱“網約車”。

一、網約車的出現

(一)風生水起

網約車無疑是過去一年多來最吸引眼球也引起爭議最多的現象之一,滴滴出行目前連接1 000萬輛車,註冊用戶2.5 億人,在200 個城市開展業務,覆蓋到出租車、專車、快車、順風車、代駕、巴士、企業級、試駕等多條業務線,並開啟國際化之路。Uber(優步)在廣州、成都、杭州、北京等地用戶數量增長迅速。這家從舊金山起家的互聯網公司,目前在全球350 多個城市,中國21個城市開展業務。之所以滴滴出行、Uber、神州專車和易到用車等能夠存活且壯大,與遠遠沒有飽和的市場需求有直接關係。在龐大的出行需求中,公共交通、出租車、私家車、巴士等各分天下,儘管目前幾大互聯網平臺公司在中國已經進入累計200 多個城市,但是無論是短期還是長期可以想象的市場蔚為壯觀。滴滴出行未來三年目標是將每天服務3 000 萬人,三分鐘之內車到面前,每天服務3 000 萬的用戶和1 000 萬的司機。(1)

(二)發展的三個階段(1)

如此巨量的市場處於不斷變化中,網絡平臺公司最初階段是將出租汽車接入互聯網平臺,實現信息匹配,減少信息不對稱而帶來的空駛等利用率低下問題。用戶使用出租車乘車體驗得到極大提升,出租車司機也從中受益,訂單數量增多,收入增加。此階段其實是對長期以來出租車行業存在的問題通過互聯網技術得到一定程度的解決,是互聯網技術對傳統行業的優化和適度改造,沒有對既有市場形成衝擊,也尚未引起過多利益衝突。此階段還不是本文討論的網約車。

接下來的發展,卻是典型的互聯網技術對傳統行業進行衝擊和顛覆。在第二階段,平臺公司是以與出租車市場區別,以服務標準和價格均高於出租車進入整個轎車出行市場,迅速滿足了長期處於飢渴狀態的出行市場需求。在這一階段,互聯網平臺公司為了向市場提供更多車輛和司機,以“四方協議”的形式,合理地繞開或者說規避了監管要求。根據目前的法律規定,從事出租車服務的必須取得“三證”,即城市出租汽車經營許可證、車輛運營證和駕駛員服務資格證,而且出租車數量是嚴格控制的。如果不能增加出租車數量,只能設法將社會車輛接入平臺,能走通的路徑就是汽車租賃,但是汽車租賃不得配備駕駛人員,於是實踐中出現“四方協議”。(2)

隨著出行市場不斷擴大,在旺盛的市場需求和平臺公司的補貼措施下,先是汽車租賃公司將車輛投入市場,接下來就是大量的私家車接入平臺。

在第三階段,大量私家車介入平臺,而且事實上不需要由私家車自己尋找掛靠的汽車租賃公司,而由平臺公司完成這一環節。汽車租賃公司從中收取掛靠費用,提供註冊為租賃汽車、協助處理罰款等事務。在這一階段,私家車用或明或暗的形式接入平臺公司的軟件,向乘客提供用車服務。

(三)快速發展的原因

2015 年可以稱得上是網約車平臺擴大戰果、形成大規模市場格局的關鍵年份。網約車的出現不僅對乘客,而且對社會都有好處或者說貢獻。

第一,網約車的出現和規模化,滿足了乘客出行的需要,提供了便利、優質的出行方式。

1.網約車在中國市場的突出表現,與城鎮化進程息息相關。

近20 年來,中國城鎮化速度加快,城市範圍不斷擴大,但是公共交通無法及時配套發展,新建城鎮和城鄉結合部缺乏便利快捷的出行方式。在北京、上海、廣州等成為超大城市的同時,城鄉結合區域長期為交通問題困擾,以北京為例,十年間,北京常住人口增長近一倍,已經超過2 000 萬人,成為世界上的超大城市,但是出租車數量幾乎沒有增長。黑車(即無運營證的私家車,可稱為“老黑車”)既填補出租車不能覆蓋的地段,也填補了出租車不能覆蓋的部分時段。保守估計北京有大約10 萬輛黑車,這些老黑車與出租車共存,長期共同提供城市交通服務,屢禁不絕。網約車平臺的出現,先是以高於出租車的價格和服務質量填補了高端市場,繼而替代了部分老黑車運行的地段和時段。

2.網約車的發展與出行規律相呼應。

城市生活的特點之一就是大規模人群在固定時間集中區域統一工作,交通出行呈現潮汐現象,早晚高峰交通需求達到峰值,而出租車是固定數量的,公共交通增長不夠快速,不能完全滿足市場需求。以北京為例,每日有超過1 000 萬人往返於五環內外工作,早晚高峰交通出行需求巨大。網約車,特別是私家車接入網約車平臺,恰好可以對應波峰期間的交通需求。加上相當數量的私家車屬於兼職,在波峰時運行,在波谷時段休息,與市場需求的量值相適應。

3.網約車提供了高於出租車的服務質量,贏得用戶。

網約車藉助互聯網技術,搭建起司機和乘客的雙方評價機制,乘客可以對車輛狀況、司機駕駛情況進行評價。而傳統出租車拒載、繞路、態度差等遭人詬病的問題,在網約車上發生的幾率大大降低。特別是價格高於出租車的部分網約出租車,更是通過一些細緻周到的服務,為乘客提供了出租車無法達到的服務標準。凡此種種,都使得乘客“用腳投票”,通過反覆使用網約車平臺,以實際行動支持了網約車。

第二,網約車為司機創造了就業機會,增加了司機收入,在經濟放緩的現階段具有重要意義。

2014 年以來,受多重因素的影響,GDP增速放緩至8% 以下,中國經濟社會發展進入所謂“新常態”,相應的新增就業機會減緩,失業率上升。不僅每年新增的近700 萬大學畢業生就業困難,從傳統產業擠壓出的富餘勞動力也無處可去。雖然大眾創業、萬眾創新正在復活,如火如荼,但客觀上,就業壓力和收入減少是相當比例人口所面臨的問題。在這一形勢下,網約車不僅在用戶方面優勢突出,貢獻巨大,在供給端,即司機方面也相當程度上起到了解決就業和增加收入的作用。

由於網絡預約車平臺公司屬於典型的輕資產公司,沒有購置、保養、維修車輛的壓力,運營成本低,加上規模效應,接入平臺的私家車不需要像傳統出租車一樣繳納勞動定額或者承包費,即高額“份子錢”。因此,與傳統出租車相比,私家車接入平臺的收入明顯高於出租車。加上網約車平臺在試圖擴大市場份額階段“燒錢”補貼,司機收入更是遠遠超出出租車。而且,網約車工作時間自由,空駛率低,這一工作成為一種新的職業吸引了很多私家車的進入。一部分失業人口包括大學畢業尚未就業人口進入網約車行業。而兼職司機根據工作時間和頻率不同,每月也新增不少收入。粗略估計,全國有網約車司機至少600 萬人,網約車的規模還在擴大,所吸附的勞動力規模,在經濟低迷時期的作用是凸顯的。

第三,網約車是共享經濟的代表,是對車輛和道路資源的有效利用,有利於緩解城市交通壓力,減少社會資源浪費。

截至2014 年年底,我國小型載客汽車達1.17 億輛,其中私家車達1.05 億輛,佔90.16%。(1)全國出租車的數量是260 萬輛。僅有少部分私家車進入出行市場,就可以解決交通問題,而且網約車的使用,會減少自己的私家車的使用並抑制有購車需求和願望的潛在新增車主的數量增加。因此,從總量上講,會減緩私家車數量的增長速度。長期來講,對社會資源的節約,對道路資源的緊張現狀也會有所減緩。(2)

二、網約車市場的新變化

網約車市場以月乃至日的速度在發生變化,市場情況同2015 年初已經有很大不同。網約車總體數量大大增加,規模擴大帶來的問題是監管者無法坐視不管,“讓子彈飛一會”的提法受到質疑。具體表現在:

(一)佔領中低端市場

網約車從高端向中低端轉移,對乘客而言,價格更加低廉,對平臺公司而言,規模繼續擴大。如果說網約車最初沒有引起如此多的衝突,與其定價較高有直接關係。網約車是高於出租車的價格和服務質量提供出行服務的,滴滴出行中的“專車”就是此類。這也是為什麼相當長一段時間用“專車”一詞指代網約車。但是,隨著Uber中的“人民優步”和滴滴出行中的“快車”以低於出租車的價格提供服務,並且逐步擴大和佔領市場,網約車對出租車形成直接衝擊就是不可避免的了。而且,這一趨勢仍然在擴大。網約車不採用“掃街”的形式尋找乘客,藉助互聯網技術,實現快速約車然後到達乘車地點,就其根本而言,與傳統出租車沒有本質差別。

(二)創造可觀的就業機會

更要值得關注的是,隨著時間推移,網約車司機專職比例明顯上升。隨著網約車平臺規模擴大,更多乘客吸引了更多司機進入,加上各平臺競爭補貼,如前所述,網約車成為經濟低迷期還算不錯的就業機會。在網約車市場擴大過程中,除了“老黑車”通過平臺的一系列審查接入平臺外,還有一些司機以全職身份接入平臺,甚至出現新購置車輛或者租賃車輛新接入平臺。以北京為例,電動汽車不受機動車牌照搖號限制,相當一部分電動汽車被私人或者租賃購車購置而接入平臺。目前,尚無法獲知究竟在網約車平臺工作的司機專職和兼職的比例,但是,專職司機(或可以稱之為“新黑車”)大幅增加是顯而易見的。

專職司機佔據相當比例,已經或者將改變網約車行業的狀況。美國西雅圖最近通過允許網約車司機成立工會的立法,其背景原因是在當地,埃塞俄比亞移民由於語言、專業能力和環境適應等因素大量進入出租車和網約車行業。2014 年西雅圖立法將平臺合法化,平臺和司機均需取得許可,但沒有數量限制,Uber迅速發展到5 000 人以上。部分移民是新購入車輛進入平臺,但隨著司機人數增加和平臺降低價格,司機待遇也在下降,由此引發能否組織工會與平臺談判進行維權、對平臺施加更多義務的爭論。(1)此類問題在中國必然將隨著專職司機隊伍的進一步擴大而凸顯。

(三)新老業態衝突加劇

正由於以上兩點,網約車與傳統出租車形成正面、直接競爭關係,不可避免地對傳統出租車構成巨大沖擊,而非像最初是對傳統出租車市場的補充。但是,必須強調的是,即便如此,網約車平臺公司不能簡單等同於出租車公司,即“承運人”。在傳統出租車行業中,受到新業態衝擊的主要是兩類主體:

一類是出租車經營許可證即牌照持有者,這其中又包括公司所有和個人所有,即出租車公司和牌照私人所有者;另一類是出租車司機。

對出租車牌照持有者而言,無論在中國還是在其他國家和地區,牌照價格受到網約車平臺影響而大幅縮水是普遍現象。以紐約為例,牌照數量大約在1.3 萬個,官方價格顯示出租車牌照1974 年3 萬美元,1984 年7.6 萬美元,2003 年22 萬美元,(2)但實際價格遠遠高於此,最高時達到130 萬美元。到2015 年1 月,紐約市出租車牌照的交易價格,已經跌到了80 萬美元。(3)同樣的情況也發生在Uber起家的舊金山,最大的出租車公司Yellow Cab Co-op正在申請破產保護就是明顯一例。這家老牌出租車公司成立於1977 年,擁有530 個出租車牌照,牌照最高時價值132 萬美元,受到Uber等的衝擊,牌照下跌至65 萬美元。(1)在北京有200 家出租車公司,擁有6.7 萬輛出租車牌照,私人擁有出租車牌照者不到1 200 人,公開價格大約在20—30 萬,但實際上價格遠高於此。上海出租車牌照轉讓價格已被炒到50 萬元以上,瀋陽的出租車車標價格上漲到80 萬元,廈門、溫州等地牌照價格在百萬元以上,供不應求。隨著滴滴出行和Uber等在各城市運行,各地牌照價格也在大幅縮水,由此引發激烈對抗和爭議。(2)而這部分利益主體也是在網約車出現和快速發展中受損最為嚴重的群體,其對抗和反對的聲音最為強烈。

第二類主體,即出租車司機。這部分群體大多數都從滴滴打車軟件的初始運營中受益,獲得更多訂單,收入增加,但是隨著更多租賃公司車輛和私家車的接入,訂單數量客觀上是有減少的。出租車牌照私人持有者和司機,有一部分是重合的,也有不少是分開的,也就是說持有出租車牌照的私人也並不自己做司機,而是僱傭司機,在這種情況下,出租車司機只是以勞動換取收入的勞動者,不從牌照中獲益。這類司機在受到網約車衝擊下,最大訴求未必是針對網約車搶走生意。適應不了新技術的是部分年老司機,還有對網約車未來不甚明瞭、對新業態沒有認識和信心的部分司機,擔心網約車搶了出租車的生意。而大部分司機已經通過打車軟件能夠適應新技術,無論是開出租車,還是開“專車”,無非是為誰打工,從出租車跳轉到網約車難度不大,因此,現在多地已經出現聘用司機困難的問題。(3)在這輪衝擊中,司機的罷工、佔道乃至和網約車司機的衝突,更多指向的是“份子錢”居高不下、工作時間長、強度大等問題,而這些問題長期以往存在,只是隨著網約車的出現進一步凸顯。(4)

(四)網約車本身問題增多

隨著網約車規模擴大,接入平臺私家車的數量快速增長、運營地區增加的同時,網約車平臺對司機和車輛的情況審查不嚴的情況增多,接入車輛良莠不齊,司機背景調查包括犯罪記錄和違章記錄等沒有查實的情況下允許其註冊運營,為日後埋下隱患。網約車評價機制也出現一定程度的失靈,服務質量降低,乘客為避免騷擾而未誠實評價,個別運營車輛與註冊車輛不相符,甚至司機不相符的情況也開始出現。投訴機制在數量激增的情況下不夠通暢,乘客投訴維權困難。保險尚未理順,發生交通事故和糾紛情況下,乘客索賠出現困難。而且,隨著規模擴大,網約車平臺的壟斷特徵出現。雖然,不能簡單將傳統壟斷的概念套用在以網約車平臺公司為代表的互聯網平臺公司,但是實踐中網約車平臺公司的行為卻具備了傳統經濟情況下的壟斷特點,這種情況在域外也同樣開始出現並逐漸成為問題。

三、建立適應新發展的新監管模式

(一)最難的還是監管

網約車屬於新生事物,在不同國家和地區都引起廣泛爭議,已有的法律能否適用,如何適用,還是通過法律建立新的監管模式,都是難題。在這種情況下,不僅網約車及其平臺公司面臨很大的法律風險,一旦發生糾紛,責任的認定也是難題,而且對各地執法部門而言,更面臨著執法難題。耐人尋味的是,法律不確定、監管不統一,對乘客的影響相比較而言,卻是比較小的。對大多數乘客而言,“價格是毫無爭議的首要維度,安全和等待時長基本為並列第二的考慮要素”。(1)因此,乘客數量仍在不斷增長,網約車平臺公司運營區域也在不斷擴大,網約車市場處於持續增長狀態。

相比較而言,對監管部門而言,網約車的法律衝突和監管空白,才更是難題。實踐中已經屢屢出現交管部門、城管部門等適用不同法律規範對網約車進行的查處,採用釣魚執法、蹲點執法等方式打擊網約車的運動式執法時有發生,甚至出現暴力執法,導致網約車司機對執法部門的查處既有害怕擔心又有不滿憤怒,這些執法廣受質疑和批評。還有一些爭議進入法院的司法程序,但尚未有判決作出。(2)各地不統一的、採用欺騙、暴力手段強行進行檢查和處罰的做法,事實上對政府形象造成極大損害。

對行業主管部門乃至各級政府而言,現有法律秩序遭到衝擊,新的法律規定尚未形成,來自出租車罷工停運事件、出租車司機與網約車司機對峙、毆打、各類群體性糾紛等事實上給監管者帶來巨大的維穩壓力,數量不斷擴大的乘客群體和網約車司機、平臺公司為了尋求適度空間發展也在施加多重壓力,這些都使得監管者如坐針氈。這也是為什麼地方政府和行業主管部門以及相關部門乃至法院對這一問題都在密切關注的原因。2015 年10 月8 日,上海市交通委員會正式宣佈向滴滴快的網約車平臺頒發網約車平臺經營許可,這是國內第一張網約車平臺的資質許可。緊接著,10 月10 日,交通運輸部就公佈《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(徵求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(徵求意見稿)》,對網約車的管理提出了管理框架和細則。交通運輸部徵求意見稿出臺後,引起軒然大波,各方意見紛至沓來。就一項部門規章,出現了前所未有的從消費者到出租車司機、網約車司機、平臺公司、專家學者等各方參與的討論熱潮,直到現在,這一波熱議尚未結束。(3)

《大數據時代》的作者維克托 · 邁爾 · 舍恩伯格曾經說過,技術創新可以很快,但是社會適應總是需要時間的。社會適應中,除了民眾觀念、社會輿論,監管者也需要相當的時間接受、瞭解、熟悉新事物,對新情況進行調研,通過立法和決策程序有效平衡和控制社會各種力量和意見的博弈。在諸多難題中,監管者面臨的困境是最難以解決的。

(二)行政監管模式的轉變

所謂行政監管模式,是指由行政監管部門在某種監管理念和原則基礎之上,運用不同監管手段和方法所構成的行政監管體系。對網約車而言,不是要不要監管的問題,而是如何監管並取得良好效果的問題。

對網約車平臺公司的定性一直都有爭議,到底平臺公司是信息服務提供者,僅有信息撮合的功能,還是提供了運輸服務,應當被看做是承運人。筆者認同這樣的觀點,即“我們沒有必要為自己設定一個非此即彼的‘二選一’難題:不是信息服務,就是運輸服務。它是跨界的業態。”(1)“假如說一個行業的‘攪局者’解決了整個行業原先存在的問題,但是這種解決辦法卻不被現有的制度所認可:那麼,是維持既有的規制框架,還是擁抱市場自發的努力所帶來的變革?”(2)在解決網約車帶來的諸多挑戰和問題時,有兩種截然不同的思路,一種思路是將傳統出租車的監管模式直接套用在網約車行業,讓二者都“帶著腳鐐跳舞”,“美其名曰”創造平等競爭環境,另一種思路是為網約車確立新的監管思路和監管模式,也對傳統出租車的監管進行改革。以加利福尼亞州為例,這是最早為網約車創建全新監管模式的地區,通過修改立法的形式,明確了網約車是新型公共交通方式,為Uber、Lyft、Summon等租車服務商創設了“交通網絡公司”(TNC, Transportation Net-work Companies)的新概念。加州還建立Uber司機的資質審查數據,包括7 年的法庭記錄、跨州犯罪數據庫以及性侵犯信息庫等。而且,舊金山交通局不再向出租車司機收取2015 年牌照續期費。此前,從監管部門申領出租車牌照需要支付25 萬美元,每年需要繳納1 000 美元年費。我國浙江省寧波、義烏等地也都在積極探索出租車經營體制改革問題,有的取消對出租車牌照的限制,有的減少甚至取消“份子錢”,這些舉措都是適應新形勢的“善治”之舉。

在為網約車確立新的監管模式的時候,須遵循行政法的基本原則,首先是職權法定原則,其次是比例原則。就職權法定而言,要求行政行為必須有法律依據,無法律即無行政。特別是在行政許可的設定上,要嚴格遵循《行政許可法》的原則和具體規定。但是,不得不承認,在出租車和網約車領域,已有的行政許可的法律規定複雜性較高,還無法簡單成依據《行政許可法》一言概之。本文最後一部分將詳細分析如何通過現有的法律技術來化解這一難題。如果說職權法定原則解決的是監管模式的合法性問題,比例原則解決的其實是監管模式和監管手段的合理性問題。比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。適當性原則是指行政權力所採取的措施必須能夠實現行政目的或至少有助於行政目的達成並且是正確的手段。也就是說,在目的和手段的關係上,必須是適當的。必要性原則又稱為最少侵害原則或不可替代性原則,是指在能達成法律目的多種方式中,應選擇對人民權利最小侵害的方式。狹義比例原則又稱相稱性原則、均衡原則,是指行政權力所採取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。(3)《行政許可法》第13 條對可以不設定行政許可的規定,體現了行政許可設定的適當性、必要性和比例性問題。(4)這一規定對探討是採用行政許可還是採用替代性手段是最為重要的依據。無論是國務院簡政放權、推動行政審批制度改革的原則和要求,還是《行政許可法》的具體規定,都要求儘量減少市場的准入管制,更多通過事中事後監管履行管理職責,據此對網約車設定行政許可需要科學認真地進行論證。就目前的情況看,接入平臺的網約車的安全問題、駕駛員資質、犯罪記錄和違章問題、保險問題等都已經可以由平臺公司通過技術和商業手段解決。因此,應當採用“政府管平臺,平臺管司機和車輛”的方式實現監管目的。“政府監管的明智選擇是嚴格監管互聯網公司,以此督促互聯網公司監管龐大的個體從業人員”。(1)

(三)行政監管手段的考量

1.數量管制。

在我國,傳統出租車牌照(許可證)的數量是有限制的。僅以北京為例,截止到2015 年,出租車總量依然將維持在6.7 萬輛,這一數量在十年中沒有增長。而對出租車進行數量管制的做法已久,從倫敦開始發放出租車牌照,就對出租車的數量進行管制。其實出租車包括兩類,一類是巡遊類出租車,即在道路上招手即停的出租車。曾經一度都是要控制其數量,否則無法保證出租車的盈利。另一類是預約類出租車,即通過電話等方式預約的出租車,此類出租車由於不在路上空駛,不佔用公共道路資源,在倫敦、紐約等大城市的數量是巡遊類出租車的2—3 倍,各城市都不對其進行數量限制。值得密切關注的是,最近十幾年來,各國在放松管制的行政改革中,對出租車的監管也進行了改革。2000 年前後,英國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典、挪威、美國、加拿大、新西蘭等國家相繼深化了出租車市場管理體制改革,第一個任務就是解除進入限制,尤其是出租車數量限制。除了挪威,上述其他國家均解除了對出租車數量的限制。(2)從原理上來講,對巡遊類出租車再行數量管制的理由不充分,而繼續保留的原因主要還是維持出租車牌照的價格,也保證出租車的一定的盈利率。數量管制的背後就是人為製造有難度的市場準入,奇貨可居,出租車牌照由此成為“戰略物資”,緊俏的供給導致出租車牌照價格一路飆升。

如果對巡遊類出租車牌照的數量進行管制的必要性不足,那麼對網約車的數量進行管制就更沒有必要,而且沒有可能。

首先,網約車在佔用道路上與過去的電招即預約類出租車一樣,沒有嚴重的空駛問題,只要上路就有乘客乘坐,車輛的利用效率其實是增加的。

其次,城市交通呈現潮汐式現象,早晚高峰用車激增,市場需求增加,“我們唯一能預測準的就是‘我們的預測是不準的’。”(3)目前尚無法完全準確估計,應該有多少網約車在高峰期運行,數量管制事實上無法實現。

最後,一旦為網約車數量進行管制,是對準入設置較高的門檻,又將使得網約車牌照面臨奇貨可居的局面,必然使得兼職司機數量下降,也不符合共享經濟、節約車輛和社會資源的目的。

與數量管制相伴的問題,是網約車准入的問題,如果沒有數量管制,那麼對網約車發放的牌照就不應當是類似傳統出租車的特許經營許可(《行政許可法》第12 條第1 款),(4)而應當是符合一定條件和標準的、無數量限制的一般行政許可(《行政許可法》第12 條第2 款)。(5)

2.價格管制。

對傳統出租車進行監管,同數量管制相隨並生的就是價格管制。甚至,價格管制在先,對出租車的服務價格予以統一定價,並安放計價器,正是出租車監管建立的原因。早先出租車運營漫天要價,缺乏統一標準,從而需要為出租車安裝計價器,正是由於有計價器(taximeter)的發明和應用,出租車才被稱為taxicab或者taxi。而網約車的運行基礎是智能手機提供的應用軟件,基於GPS定位和導航完成服務,計價更為準確方便,不需要再為網約車安裝計價器。而定價機制,根據車型及其成本決定服務價格,一般情況比出租車價格要低,使得消費者獲得更為便捷便宜的服務。網約車的服務價格還根據高峰期進行溢價計算,即在需求量過高時,通過價格調控供求兩者的數量,如果乘客願意以一倍以上的價格獲取出行服務,正是民事主體意思自治的體現,監管者要進行限價的理由並不充分。同理,神州租車、易到專車、滴滴出行中的專車、Uber中的優選優步等服務以更高級別的車輛提供服務,收取更高的價格,乘客願意選擇,也同樣沒有價格管制的必要。

3.車輛安全。

對了確保提供客運服務的車輛符合安全標準,對傳統出租車,車輛營運不僅要符合一定標準並申請獲得營運資格,而且要遵守強制報廢的標準。(1)車輛安全問題是為乘客提供出行服務的首要條件,所以,車輛必須要符合一定的質量標準和安全標準。現在,機動車的製造水平有了顯著的、超越性的提升已是不爭的事實,接入網約車平臺的私家車的標準其實比出租車要高,甚至在專車類別中,專車的標準、性能都明顯高於出租車。在這種情況下,再要求網約車單獨申請運營許可證的理由不成立。

進一步講,行政許可的設定和實施都是需要成本的,這其中既有車輛所有人為申請而付出的成本,也有監管者進行監管的成本。如果營運證的設立沒有必要,那麼這些成本的付出就完全是一種浪費。如果不單獨頒發營運證,是否私家車就可隨意接入平臺進行運營?答案也是否定的。雖然監管者不再對網約車頒發許可證,但是網約車平臺必須要嚴把審核關,必須要對車輛的情況進行準確無誤的審查,才能准許其註冊和運營。實際上,這樣做是將監管者對市場準入的許可交由網約車平臺公司來行使。

監管者的責任則轉變為另外兩個:第一是設置更為嚴格的車輛條件和標準,此條件和標準是網約車進入行業的最低門檻,網約車平臺公司自行設定的標準只能高於監管標準,而不能低於監管標準;第二是監管者可以要求平臺公司定期提交所有車輛的情況,這些數據要在監管機構備案,監管機構要採取隨機抽查的形式進行監督。如果平臺公司沒有按時準確提交車輛數據資料,監管者可以予以調查並作出行政處罰,必要情況下可以強制平臺公司提交資料。

4.司機資質。

事關乘車安全更重要的是司機的資質問題,但是,在新技術普及的情況下,平臺公司可以進行審查的情況下,監管者有替代性的事中事後監管手段的情況下,網約車司機持有駕照,就不需要專門再申請駕駛員服務許可證。

第一,從駕駛車輛的技術難度來講,過去出租車司機必須要有單獨的資質許可,是因為這一職業具有相當的技術難度,在沒有導航技術之前,城市複雜的道路網線靠自己個人的熟悉程度來進行判斷,缺乏足夠的能力無法提供出租車服務。這也是為什麼在倫敦有專門的出租車司機學校,在倫敦最大的出租車司機學校,要確保受培訓者用3 到4 年時間熟悉以倫敦市中心查令十字街為圓心,近10 公里半徑地帶的2.5 萬多條道路以及各酒店、車站、餐廳、使館、名勝古蹟等地點,需參加筆試和至少12 次一對一的面試,回答兩個地點間最優距離等一系列問題。這所運行了26年的學校受到導航技術和其他學習方法的衝擊,加上Uber等的大舉進駐,最終無法經營,2015 年12 月關門大吉。(1)在我國,各地的出租車也一度被認為是城市名片,出租車司機熟悉道路、駕駛技巧嫻熟、駕駛安全,都是乘客選擇出租車的重要原因。但是導航技術特別是智能手機導航軟件就可以輕鬆彌補司機不熟悉道路的缺陷,加上駕駛技術在今日社會已經越來越多被普通人掌握,對出租車司機和網絡預約車司機一定要單獨頒發“駕駛員服務許可證”實屬沒有必要。

第二,與車輛資質同理,網約車平臺公司如果可以通過嚴格審查對車輛資質進行“擔保”,那麼司機一定要從監管機構申請單獨許可的必要性不足,特別是考慮到司機人數之多,成本之高,監管機構的這一行政許可完全可以由平臺的審查義務作為替代性手段。而且,任何行政許可權的行使都有潛在的成本,即權力尋租的可能,但凡有行政許可的場合,都無法完全避免腐敗問題。綜合上述考慮,由平臺公司負責對司機資質的審查更為科學可行。

第三,駕駛員服務許可證的辦法還與司機的基本條件有關。與車輛運營證一樣,司機的駕駛員服務資質標準,監管者也應當設立更為嚴格的標準,比一般的出租車標準應當更高。交通部徵求意見稿中關於駕駛員取得駕照應當滿三年以上等是適當的。此外,司機進入網約車行業還應當接受背景調查,包括犯罪記錄和違章記錄。犯罪記錄應當僅限於暴力犯罪等嚴重犯罪,因為涉及到公民的勞動權保護和平等保護,除了搶劫、綁架等暴力犯罪,強姦、猥褻等性犯罪和酒後駕駛、交通肇事等危險駕駛犯罪外,一般的刑事犯罪不應禁止從事網約車行業。違章記錄主要是超速、追逐競駛等嚴重違反交通安全法的違章記錄和頻發的一般性違章記錄,而不包括偶發的、少量的違章記錄。實際上,目前網約車平臺公司已經在與公安機關合作,對司機的犯罪記錄和違章記錄進行核查,需要擔心的是,在經營規模不斷擴大的同時,平臺公司會有故意或者過失為了擴大司機隊伍而放鬆審查。因此,監管者更為嚴格的監管是必要的。而且,與車輛資質審查一樣,網約車平臺公司應當將所有司機情況報送有關監管機構,監管機構應當進行備案,並以隨機抽查甚至全部檢查的方式,與公安部門的有關數據進行比對。

第四,與准入之前的司機資質審查比較,准入後司機的駕駛習慣、駕駛行為更加重要。因此,針對司機安全駕駛還應當建立動態監督體系,除了交管部門已有的監管以外,平臺公司還應當通過隨機抽取樣本、對乘客評價進行分析等方式,對司機的安全駕駛採用更多的管理措施,對司機建立更為科學、可行的評價標準。平臺公司如果認為司機不遵守安全駕駛的規則達到停運或者禁運的標準則必須嚴格執行,否則,監管者有權依法要求平臺公司進行整改或者處罰。對此,監管者應當有權督促平臺公司利用現有技術儘可能多地對司機的駕駛行為進行監督,比如對司機的駕駛時間通過網絡進行累積計算,超過一定時間就強制司機休息,以避免疲勞駕駛帶來的安全隱患。

5.平臺壟斷。

對網約車持有疑議的焦點問題之一還有平臺公司的壟斷問題。互聯網平臺公司的特性就是要爭取儘可能多的用戶數量,對規模化的追求是滲透在互聯網公司的基因中的。當市場份額擴大到乘客和司機都無法選擇的時候,就構成了壟斷。對互聯網公司對市場的壟斷地位不能簡單直接套用傳統的壟斷概念,這種自然壟斷地位是通過市場競爭自發形成的,並未藉助任何行政權力或者其他手段。市場上只要存在足夠數量的平臺公司,並且司機和乘客可以自由選擇平臺,自然壟斷造成的損害就可能降低。當滴滴打車和快的合併時,曾有質疑的聲音認為二者合併將形成壟斷。“而幸好,在世界各地風生水起的Uber進入大陸後,讓滴滴快的在這九個月裡,並沒有太過懈怠,而且隨著Uber在國內的爆發增長,也讓滴滴快的的壟斷質疑消失。”(1)而Uber在美國一些城市引起很大爭議,也與龐大的市場份額有關係。

所以,對網約車平臺壟斷問題的監管,首先,還是要在法律規則的設定上要確保平臺公司進入這一市場是沒有數量限制的,市場準入的充分競爭會確保足夠的競爭壓力,推動市場主體完善其治理結構和管理制度。(2)其次,要確保乘客和司機可以在不同的平臺自由進出,特別是對司機而言,應當可以接入兩個以上的平臺。如果限制司機只能接入一個平臺,限制司機在不同平臺公司兼職,採用傳統出租汽車行業管理的思路,將司機同出租汽車公司“綁定”,不僅嚴重限制司機的自由執業,更為重要的是,將形成和加劇壟斷。再次,相關的監管規則必須也是為了促進公平競爭而設計的,而非保護某一個或某幾個平臺公司的。最後也是最為關鍵的是,反壟斷監管的重點仍然是對壟斷行為進行監管。監管者對平臺公司在運營過程中的行為要進行實時監管,包括聯合定價等濫用壟斷地位的行為等都應由監管者予以查處。

註釋

11正和島商學院:《滴滴憑什麼3年幹到估值165億美元?》搜狐網,http://business.sohu.com/20151210/n430631181.shtml.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

21有學者將網約車類劃分為六大種類。參見金自寧:《直面我國網約車的合法性問題》,載《宏觀質量研究》2015年第4期。順風車,或稱拼車,是私家車所有人在行駛過程中搭載乘客,收取少量費用的出行方式,英文稱為Car Pool,此種方式在中外爭議很小,在北京和上海等地相關的地方法律規定中也都認為其是合法的,本文不將其納入討論範圍。此種方式,也是更為典型的共享經濟。

32 “四方協議”有兩種形式:一種是平臺公司從汽車租賃公司租車,從勞務派遣公司聘用司機,由平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司、司機共同簽訂“四方協議”。在此種情況下,車輛是汽車租賃公司真實所有的,司機與車輛所有權人是分離的。另一種是私家車掛靠在汽車租賃公司,私家車車主作為司機與平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司簽訂四方協議,汽車租賃公司僅是掛靠單位,並非真實的車輛所有權人。

41《我國私家車已達1.05億輛》,載2015年1月28日《南方日報》第A15版。

52 《數據顯示專車緩解道路擁堵,私家車出行日均減少28萬》,中國新聞網,http://www.chinanews.com/it/2015/10-29/7596311.shtml.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

61《Uber的西雅圖抗爭:全球專車合法性問題的縮影》,虎嗅網,http://www.huxiu.com/article/135346/1.html.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

72[美]格雷厄姆·赫吉思:《出租車:紐約市出租車司機社會史》,王旭譯,商務印書館2010年版,第138頁。

83 《Uber發展里程碑:紐約Uber車輛數量超出租車》,騰訊網,http://tech.qq.com/a/20150319/087648.htm.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

91 Yellow Cab to file for bankruptcy,The San Francisco Examiner,http://www.sfexaminer.com/yellow-cab-tofile-for-bankruptcy/.

102 江丞華:《百萬元牌照貶值近半:出租車行業內外交困》,載2015年5月26日《中國企業報》第004版。

113 《專車兇猛,“的哥”無奈離職》,載2015年7月14日《深圳商報》第A04版。

124 章蔚瑋:《失控:出租車和專車的未知命運》,載2015年7月5日《IT時報》第1版;《深圳出租車營運昨日恢復正常》,載2016年1月7日《晶報》第A09版。

131《UPPS:11 624份專車調查意見數據公佈》,華南理工大學公共政策研究院網站,http://www.ipp.org.cn/a/1447232988873.html.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

142 王靜:《出租汽車平臺公司的中國法律難題》,載《行政管理改革》2015年第8期。

153 章軻:《夜話出租車改革:是“互聯網+”還是“互聯網殺”》,一財網,http://www.yicai.com/news/2015/10/4698121.html.(最後訪問時間:2016年1月7日);趙文君、齊中熙:《交通部“約租車”新規三大焦點引熱議》,載2015年10月21日《法制日報》第004版;《12名專家建議暫緩制定專車新規,徵求意見稿存重大缺陷》,鳳凰網,http://finance.ifeng.com/a/20151022/14033981_0.shtml.(最後訪問時間:2016年1月7日);張效羽:《交通部互聯網租約車管理辦法座談會紀實》,財經網,http://m.caijing.com.cn/article/38980?target=blank.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

16

1王軍:《網約車新規請勿削足適履》,財新網,http://opinion.caixin.com/2015-11-10/100872399.html.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

172 傅蔚岡:《“互聯網+”與政府規制策略選擇》,載《中國法律評論》2015年第2期。

183 蔣紅珍:《論比例原則》,法律出版社2010年版,第205頁。

194 《行政許可法》第13條規定:“通過下列方式能夠予以規範的,可以不設行政許可:(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(二)市場競爭機制能夠有效調節的;(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的;(四)行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的。”

201張效羽:《發展分享經濟亟待行政監管改革》,載2015年11月19日《學習時報》第004版。

212 邢海洋:《小眾化出租車》,載《三聯生活週刊》2013第24期。

223 張國華:《監管部門不能只想如何控制、限制網約車》,新華思客網,http://sike.news.cn/statics/sike/posts/2015/11/219484718.html.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

234 《行政許可法》第12條第2款:“(二)有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項。”

245 《行政許可法》第12條第1款:“(一)直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關係人身健康、生命財產安全等特定活動,需要按照法定條件予以批准的事項。”

251事關安全問題還有一個關於車輛報廢年限的爭議。2015年10月交通部徵求意見稿曾經規定網約車同樣要和出租車一樣做到8年報廢。這一規定引起巨大爭議。網約車大部分車況要優於出租車,加上相當部分是兼職司機,車輛不可能像出租車一樣全天候運行。如果技術可以實現讓所有機動車都可以根據不同車型不同里程數來完成報廢的話,那麼就沒有必要對網約車的報廢年限專門做出強制性規定。

261《倫敦最大黑色出租車司機培訓學校關門》,鳳凰網,http://news.ifeng.com/a/20151104/46106554_0.shtml.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

271《滴滴快的聯姻9個月,打車O2O迷局何解?》,搜狐網,http://it.sohu.com/20151113/n426316870.shtml.(最後訪問時間:2016年1月7日)。

282 王軍:《適度放開非營運車輛的網絡約租服務》,財新網,http://opinion.caixin.com/2015-07-23/100831879.html.(最後訪問時間:2016年1月7日)。