關於國家機構改革的靴子落地了。關於老東家國家旅遊局的去向早有耳聞，昨天（3月13日）聽到最終版本（新聞回顧），依然別有一番滋味在心頭。
跟著就有媒體約我談談看法。作為建內大街甲九號的前員工，這個消息不僅是一條轉瞬即逝的新聞，同時帶著一份特殊的情感。恰逢最近一直在整理和魏小安老師的《中國旅遊風雲四十年對話錄》，對國家旅遊局的歷程做過一番梳理，藉此機會，做一簡要回顧和展望，是為紀念！
一、應運而生：
春花秋月何時了，往事知多少
國家旅遊局的前身是1964年7月22日由第二屆全國人大常委會批准成立的中國旅行遊覽事業管理局，直屬國務院，一開始是與中國國際旅行社合署辦公。
成立之初，主要任務是接待入境旅遊者，也算是給當時並不富裕的中國裝點門面的機構。之後，實際上旅遊局是由外交部代管開展工作。鑑於旅遊的獨特作用，1969年國務院精簡機構改革，國務院總理指示保留旅遊局。
進入1978年，旅遊業的地位開始顯現，當年政府工作報告就提出“要大力開展旅遊事業”；3月5日，中央批示明確將中國旅行遊覽事業管理局改為直屬國務院的中國旅行遊覽事業管理總局，由外交部代管，同時要求各省（區、市）成立旅遊局。另外還在國務院成立了旅遊工作領導小組。加之自1978年10月起，領導人多次談到旅遊，旅遊業開始進入新的階段，各級旅遊部門也因此進入一個發展期，大有忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開的態勢。
1981年10月17日，中國旅行遊覽事業管理總局不再由外交部代管，改由國務院直接領導。1982年8月23日又逢國務院直屬機構改革，中國旅行遊覽事業管理總局更名為中華人民共和國國家旅遊局，這個名字也一直使用了36年。
後來歷經多次機構改革，雖然有人員分流，但國家旅遊局都保留下來。回頭看改革開放以後，國家旅遊局走過的道路，大體經過了外匯創收、外事交流、經濟促進的職能定位，而不同時期分管旅遊的國務院副總理也基本反映了中央對國家旅遊局的定位。
二、政企分開：
剪不斷、理還亂，是離愁
和別的政府機構不太相同，國家旅遊局成立初期就是局社合一的體制。當然，這也是時代發展的需要，就是不管是旅遊部門還是中國國際旅行社，接待入境遊客都是頭等大事。
甚至到1984年的時候，國家旅遊局的副局長還會同時兼任中國國際旅行社總社的總經理、副總經理。也正因為如此，早期的國家旅遊局幾乎沒有什麼行業管理概念的，而各地旅遊部門很多也是在旅行社的基礎上組建起來的。這也使得旅遊部門和旅行社一開始就有千絲萬縷的聯繫。
進入1985年情況開始有了變化，國務院明確要求國家旅遊局作為國務院的職能部門，要面向全行業，統管全國旅遊事業，同時要求實行政企職責分開。
從那時候起，中國國際旅行社實際上成了國家旅遊局的直屬企業。再加上1979年的中國旅遊服務公司，以及1984年的中國免稅品公司，還有後來併入的康輝旅行社、國際飯店等，國家旅遊局實際上直接管著一批旅遊企業。而這也是那個政企不分時代的產物。因此，雖然國家層面在推各個部門的政企職責分開，但是和其他下面有一堆企業的國家部委一樣，國家旅遊局實際上也很難處理好行業管理和對下屬企業管理之間的關係。
這一問題的根本解決是在1998年，伴隨全國的政府機構改革和政企脫鉤，國家旅遊局直屬的企業也紛紛脫鉤。從此國家旅遊局開始將工作重心全面轉移到行業管理上來。
三、行業管理：
莫聽穿林打葉聲，何妨吟嘯且徐行
儘管國務院要求國家旅遊局轉向全行業進行統管，但實際上國家旅遊局的行業管理意識也是逐步形成的。在這個過程中，國家旅遊局逐步形成了自己的行業管理特徵。
國家旅遊局最早接觸的行業管理問題是旅行社的管理。1985年5月11日，國務院正式發佈《旅行社管理暫行條例》，實際上明確了國家旅遊局在旅行社管理領域的法定地位，此後，旅行社的管理條例多次修訂，直到2016年最後一次修訂，並更名為《旅行社條例》。
而1987年11月30日，由國家旅遊局制定，並經國務院批准的《導遊人員管理暫行規定》發佈，此後，1999年5月14日，國務院正式發佈了《導遊人員管理條例》，國家旅遊局圍繞旅行社管理進一步形成了對導遊的管理。
吃住行遊購娛，是旅遊發展六要素。因此國家旅遊局也一直嘗試圍繞這六個要素開展行業管理。但是除了旅行社和導遊管理具有法定依據外，國家旅遊局在其他領域開展行業管理，一直存在法律依據不足的問題。
在旅遊行業快速發展和旅遊管理手段缺乏的現實矛盾下，國家旅遊局創造性地通過標準化的方式進行管理，取得了很好的效果。這其中非常典型的是對飯店行業的管理和對旅遊景區的管理。
儘管在旅遊業發展之初，飯店是最大的瓶頸因素，國家旅遊局也一直在推動飯店的建設以及相關管理，但是並沒有形成非常有效的管理手段。
直到1988年8月22日，經國務院批准，國家旅遊局發佈《中華人民共和國旅遊涉外飯店星級標準》，國家旅遊局在住宿領域管理的權威得到根本確立。此後，星級飯店標準成為推動全國各地住宿業發展的利器，同時，星級標準也走出旅遊圈，成為社會公認的優質服務標準。
旅遊景區作為重要的旅遊吸引物，是旅遊業發展的關鍵環節。但是在特定的國情下，旅遊景區的管理權被各個部門分割。為此，國家旅遊局迴避了旅遊景區歸屬的問題，從旅遊景區必須要為遊客提供優良服務出發，於1999年6月14日，正式推出了《旅遊區（點）質量等級的劃分與評定》國家標準。
通過近二十年的旅遊景區標準實施，全國已經有8千多家A級景區、A級標準帶動了各類景區提高服務質量，也因此成了遊客心中的質量標杆，同時，也確立了國家旅遊局在旅遊景區領域的管理地位。
四、全面拓展：
想當年，金戈鐵馬，氣吞萬里如虎
相較於國務院的其他部門，國家旅遊局幾乎是行政審批手段最少的部門。儘管只有寥寥幾項審批權，但國家旅遊局一直在努力探索市場經濟條件下，推動旅遊業發展的各種工作手段。
國家旅遊局很早就意識到，發展旅遊業的關鍵在於地方，因此自覺將工作重心下移。1995年3月15日，國家旅遊局正式啟動中國優秀旅遊城市創建工作，受到全國各地的熱烈歡迎。
從1998年到2007年，全國一共有307個城市成功創建優秀旅遊城市，優秀旅遊城市工作不僅留下了至今依然矗立在各個城市的“馬踏飛燕”雕塑，而且極大地推動了各地旅遊環境和旅遊服務水平的的改善，各地旅遊局的職能和地位也因此得到了極大的完善和提升。
此外，在國家旅遊局的直接推動下，各地黨委政府紛紛召開高規格的旅遊產業發展大會，全國有25個省區市成立了旅遊發展委員會，地方發展旅遊的熱情被引爆，旅遊業在促進地方經濟社會發展中也發揮了越來越重要的作用。
與此同時，國家旅遊局很早就意識到融合發展的重要性，通過主動推動與相關領域的融合發展，既實現了自身的發展，也推動相關領域形成了新的工作亮點。
早在2004年，國家旅遊局就開展了全國工農業旅遊示範點工作，在推動一二三產業融合發展方面，走在了各個部門的前列。2005年，在國家旅遊局的直接推動下，紅色旅遊不僅成了旅遊的熱點，也成為弘揚紅色精神的重要載體。
在2009年8月31日，國家旅遊局還和文化部發布了《關於促進文化與旅遊結合發展的指導意見》。除此之外，國家旅遊局還和體育、林業、環保、教育等諸多部門開展跨界合作，可以說，國家旅遊局是國務院各部委辦局中，在推動融合發展方面做得最好的部門。
國家旅遊局積極開拓，基本形成了行業管理、公共服務、產業促進的工作格局。特別是李金早局長主政國家旅遊局的三年多時間，國家旅遊局在廁所革命、全域旅遊、輿論引導、旅遊扶貧、體制改革國際影響等一系列領域全面發力，旅遊業的影響力和關注度達到了前所未有的高度。這也為國家旅遊局和文化部合併之後，繼續拓展旅遊工作打下了堅實基礎。
五、未來之路：
路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索
2018年3月13日，文化和旅遊部的成立，意味著旅遊行政管理進入到一個新的階段。在“大部制”改革的背景下，部門合併是一個普遍的趨勢。
在2013年中央全面深化改革領導小組成立時，旅遊就被劃入了文化體制改革的專項小組。相較而言，旅遊和文化是匹配度更高的部門。
早在上個世紀，經濟學家于光遠先生就講過“旅遊是文化性很強的經濟事業，又是經濟性很強的文化事業”；而“文化是旅遊的靈魂，旅遊是文化的載體”更是文化和旅遊業界普遍的共識。文化和旅遊部已經成立，未來如何促進文化和旅遊的融合發展應該成為重點關注的問題。
其一，文化旅遊產業如何發展？2016年，旅遊業及相關產業佔GDP的比重已經達到4.44%，而文化及相關產業佔GDP的比重也達到了4.14%。如果扣除交叉部分，文化旅遊產業佔GDP的比重也將達到8%，這無疑已經是中國經濟的“巨無霸”。總體而言，中國旅遊業的市場化程度比文化產業更高一些，未來如何，發揮旅遊業的市場導入優勢，促進旅遊產業和文化產業攜手並進，值得期待。
其二，旅遊事業屬性如何加強？與文化一樣，旅遊除了產業屬性，還有事業屬性。但過去我們對旅遊業的產業屬性強調很多，對事業屬性強調不夠。藉助文化公共服務的渠道，推進旅遊公共服務，更好滿足人民群眾對文化旅遊生活的新需要，既是一個新課題，也是一個很有前景的工作領域。
其三，地方部門如何設置？2018年2月的，十九屆三中全會做出的《深化黨和國家機構改革的決定》明確提出要“賦予省級及以下機構更多自主權”，“除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”，上下級之間既允許“一對多”，也允許“多對一”。可以預見未來一部分地區會參照國務院做法，將文化和旅遊部門合併，而在一些旅遊業作用重要的地區，依然有必要根據工作需要單獨設立。
其四，遠期的走向如何？2016年夏季達沃斯論壇上，總理提出的旅遊、文化、體育、健康、養老五大幸福產業的概念引起了社會的廣泛關注。旅遊和文化作為人民群眾幸福生活的重要組成部分，可以有機地統一到幸福的旗幟之一。
另外，隨著生產力的發展，國民的閒暇時間將越來越多，休閒也將成為社會的主流，而文化、旅遊等都是人們群眾休閒的重要內容，以旅遊和文化為主體的休閒職能的完善也應該成為未來發展的重要方向。
有理由相信，隨著社會的不斷進步，政府的職能還將會繼續調整，國家旅遊局那時又將以新的形式出現。但不管如何，旅遊的需求將不斷增長，旅遊業作為朝陽產業的特徵將更加鮮明，而與旅遊相關的各項行政職能也將不斷優化與增強！
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