黨政幹部關注的重大理論和現實問題(九)
本文作者系中國社會科學院學部委員、城市發展與環境研究所所長
新中國的城市發展進程具有鮮明的中國特色，集中表現在城市發展的制度安排和開發模式選擇上，例如城鄉戶籍制度、土地公有制度和城鎮行政等級制度，成就了表觀上的中國城市化低成本、高速度、有序化發展；高層級城市規模的極化發展和城市規劃建設方面的過度化發展傾向，也需要從城市的宜居、韌性、特色和品質發展的視角，加以科學評估。站在新的歷史方位，推進城市從高速度轉向高質量發展，需要全面審視制度安排，創新制度設計，理性思考開發模式。
一、新中國成立70年我國城市高速發展
70年前，新中國建立在半殖民地半封建的農耕文明基礎之上，工業化水平低下，農業生產力落後，城市基礎設施匱乏，能夠支撐的城市化水平十分有限，只有10.6%的人口工作和居住在城鎮。新中國成立以後，恢復生產、發展經濟、壯大國防，進行社會主義改造，有計劃按比例建設投入，在制度上強化城鄉二元構建，形成了分割城鄉的戶籍制度、城市土地全民所（國）有和農村土地集體所有的土地公有制度、省（直轄市）地（地級市）縣（縣級市）鄉（鎮）的城市發展層級資源配置安排。
改革開放前的30年，城市是作為消費主體存在的，城市發展以工業生產為導向，“先治坡，後治窩”，城鎮居民生活設施和居住投入十分有限。不僅如此，“我們也有兩隻手，不在城裡吃閒飯”，大量城市居民還被遣返到鄉村，緩解城市農副產品尤其是糧食供給短缺和就業壓力；通過“工農產品剪刀差”農業支援工業，通過徵用土地農村支援城市；通過高考、中考、徵兵、招工、轉幹等方式，將農村優質人力資源從農民轉變為城市居民；一些重工業基地例如大慶、十堰、攀枝花等新興城市，“乾打壘”住房，實行企業辦社會，也就是企業辦子弟學校、職工醫院、菜市場等。在資本匱乏的條件下進行資本密集型的重工業發展，城市發展必然因資金短缺而進程滯緩。到啟動改革開放時的1978年，城市化水平只有17.9%。計劃體制下的戶籍、土地和城市發展的層級資源配置制度，支撐了改革開放前的重工業導向的工業化城市化，但整體上延緩或阻礙了城市化發展。這一階段的農村，儘管教育、醫療和農田水利等基礎設施建設有一定發展，但由於農民被捆綁在農業、農村，生產力得不到釋放和提升，在“以糧為綱”的口號下，圍湖造田、毀林開荒，生態破壞嚴重，自然災害頻發，糧食保障困難，無力跳出糧食供給和人口需求矛盾的“馬爾薩斯陷阱”。為了從根本上緩減人口數量增長的食品短缺和就業崗位不足的困境，1970年代後期提倡、1980年代初期強力推行一對夫婦只生一個孩子的計劃生育政策。
改革開放40多年來，我國城市化得以高速度發展，2018年城市化率已近60%，高出世界平均水平5個百分點；平均每年提升城市化水平1.05個百分點，是改革開放前30年年均0.24個百分點的5倍。城市人口從不足2億增加到8.5億，總量上幾乎是發達國家城市人口的總規模。改革是城市高速度發展的內在動因。首先是城鄉戶籍制度的鬆動，允許農業勞動人口向非農行業和城鎮的流動，農民從“離土不離鄉”到離土又離鄉，發展工業，建設城市，服務城市，走向城市。其次是土地制度的貢獻。在土地公有制的安排下，城市可以較低成本、較大規模、較少阻力的行政獲取城市擴張和工業發展用地；同時，大量城鄉接合部、城中村基礎設施薄弱但住房成本低廉，為農業轉移人口在城市工作和生活提供了廉價的住房保障。再次是城鎮鄉的層級制度安排，為優質資源的集中和規模配置提供了便利條件。首都、直轄市、省會城市、副省級城市，行政層級相對較高，優質資源的佔有和配置處於優先地位。一般說來，國家級新區、國家級經濟技術開發區、國家級園區基本上都在副省級以上層級的城市，以至於大城市尤其是特大城市的城市病症突出。例如全國排名前100的優質高校、全國企業500強，北京佔比超過20%。京津冀協同發展困境實際上也在於行政層級差異上。“一核（北京）雙城（北京天津）多中心（河北省轄城市）”，“核”對優質資源的佔有權和吸引力要高於“城”，城又必然高於中心，形成資源逆向紓解的阻力。改革啟動的大規模工業化推進高速度城市化，農民從土地中得以解放出來，提升了勞動生產力；土地得以從農民手中釋放出來，提升了資源配置效率。退耕還林退田還湖，生態得以自然修復而改善。
二、城鄉二元戶籍制度不利於城市高質量發展
中國特色的制度安排與世界其他國家有著很大的區別。我國的城鎮化能夠在這麼短的時間，達到這麼快的速度和這麼大的規模，而且取得相對安穩的社會和政治狀態，在世界上是絕無僅有的，其根本原因在於中國的制度特色。通過改革城鄉二元的戶籍制度，使得農民可以在“有效調控”下進入城市，根據需要進入工業生產各個環節，成為城市化工業化的人口和勞動力資源。但是，由於戶籍身份，他們不能與城市戶籍居民享有同等的包括教育、醫療、住房、社保等資源相對優質的城市公共服務。這就客觀上降低了城市規模擴張所必需的公共服務成本。土地公有制度下對農村集體土地的徵佔，可以非常廉價、便捷的實現，通過土地財政為城市基礎設施建設籌集了必要的資金。我們說集中力量辦大事，就是自上而下的行政層級調配資源的能力。優質教育、醫療和科技資源集中在省級城市、省會城市、副省級城市，也有經濟學上的聚集效應、規模效應；各種園區設在大城市，也是因為這些園區所需的人才、資金、技術乃至於基礎設施投入，獲取相對便捷、成本相對較低。而這種集中又進一步強化了大城市的中心地位，而縣和鄉在制度上沒有城市建設的規定，這也是為什麼在同一層級下，也要縣改市、鄉改鎮的內在動因。
當然，在這樣的制度下開展的城市化進程也並非是完美的。因為農業轉移人口沒有完全融入城市，農民工沒有市民化，並非完全意義上的城市化。城市擴張的低成本實際上是通過戶籍制度轉嫁給沒有城市戶口的農業轉移人口了。但不管怎樣，中國的城市化進程、規模和水平是一個不爭的現實存在。農民工沒有獲取相應的城市社會服務、農村集體土地轉變用途的外溢收益，是一種奉獻，一種犧牲；從另一方面看，農業人口之所以轉移到城市，相對於他們所貢獻的城市，是犧牲；但相對於他們世代居住勞作的農村，收入水平得到較大幅度的提升，是一種福利改進。但不論如何，城鄉二元轉移到城市的戶籍二元，農民工的孩子不能就近入學，社保待遇不均等，是需要通過改革而加速消滅的。至於行政層級高的城市對層級低的城市的虹吸造成的大城市病、區域發展不平衡、鄉村振興乏力的困境，也是城市高質量發展必須面臨的問題。
因而，需要客觀、科學、正確地認識我國城市化進程中的制度特色。相對於許多其他發展中國家乃至於發達國家，沒有戶籍管制，土地私有，但城市化進程的速度和規模並不理想。一些發展中國家，例如巴西、印度，存在大量城市貧民窟，城市基礎設施嚴重短缺。工業化城市化需要土地作為載體。中國的高速公路、高速鐵路、工業園區建設，由於土地公有，徵佔成本低、速度快；而在土地私有制度下，不僅成本高，而且速度慢。而工業提升的產能和就業，高鐵提供的交通便利，全社會受益。從這一意義上講，土地公有制應該說是我國城市化快速發展的重要經驗。當然，戶籍和土地公有制度對一部分社會群體和成員造成的利益損失沒有得到相應的補償，也是一個需要吸取的教訓。
三、城市過度開發有悖高質量發展
由於公共優質資源的集聚，在有限的城市空間內，為了適應和滿足城市運行的需要，而不斷外延拓展地上地下空間，馬路寬闊、廣場宏大、交通快捷，這些顯然有提升效率、節約資源的一面，但從高質量發展的視角，並不必然宜居、品質、節約。
農耕文明時代的技術制約，使得城市形態被動地融於自然。工業文明時代的技術，可以突破地上空間的約束，城市天際線似乎可以無限升高，硬化的地面也可以無限拓寬，軌道交通、管廊等地下空間拓展自然可以無限延長。人口規模的集聚可以無限擴張；資源的彙集可以無限濃縮；空間距離通過不斷提升的通行速度，在實踐尺度上可以不斷縮短。但是，人本身作為生物學個體沒有變：生物學特性、生理學特徵、自然的屬性並沒有因技術的發展而改變。城市發展是滿足人的慾望、展現技術的高端、獲取經濟的收益，還是為了人的發展？
我國土地資源相對匱乏，人口密度高，因而，高樓提升容積率似乎就成為節約用地的“高質量發展”指標。據有關統計數據分析，截至2018年，世界摩天大樓48％在中國。增加樓層高度，表觀上可以節約土地，增加住房和居住人口，在我國人口密度和建築密度較高的地區可以減少拆遷費用和人口外遷，但是，高樓材料耗用多，維護維修難，運行費用高，火災風險大，人員密度高疏散慢，更新難度大，地質災害影響大。從經濟上看，投資大、單位面積高層建築的鋼材和混凝土消耗量都高於多層建築，
加上要配置電梯、高壓水泵，增加公共走道和門窗，一次性投入數額巨大。同時維護費用也高。電梯、泵站修繕養護付出是一筆經常性費用。從社會意義上看，上下不便，電梯服務雖很方便，但遇到停電、常規維護、故障檢修，影響正常出行；安全性差，發生火災撲救難度大。孤獨和封閉感，尤其是老人和孩子因上下不便，雙職工要正常上班，很難建立和發展良好的人際交往和鄰里關係。從自然環境上，多幢密集高層建築匯在一起，不利於汙染物的擴散，影響居住區的生態環境質量。我國城市的道路寬度，也一再破紀錄。人行過馬路，不僅等紅燈時間長，而且時間短促，給行人尤其是行動不便者極大的心理負擔。還有一些地方不顧本地實際，攀比修建較大的廣場。如此大面積的硬化，城市洪澇積水風險必然加大。發達國家的城市道路少有4車道的寬馬路；城市公園面積可能較大，卻鮮見硬化地面的超大廣場。我國機場建設體量也越來越大，許多城市的新建航站樓達到登機口的距離步行10分鐘是尋常事。
中國地鐵通車裡程達到3095公里，是第二名美國的3倍，穩居世界第一。上海地鐵全長705千米，北京地鐵637千米，均遠高於歐洲人口密度高的大國的國家總量（西班牙533公里、英國496公里、德國446公里、法國346公里、意大利254公里)。東京地鐵共開通13條線路，包括東京地下鐵9條路線，都營地鐵4條路線，線路總長312.6千米。
我國城市房地產開發速度快、規模大，在趨近於飽和的情況下，許多地方還有開發的衝動。2017年，我國城鎮住房套戶比1.18，城鎮住宅市場空置的住房數量總數為6500萬套，按照一致口徑計算的城鎮地區住房空置率已經超過1/5，達到21.4%。
四、城市高質量發展需要扁平化配置，適度發展
如果說中國特色的戶籍、土地和自上而下按行政層級的資源配置制度成就了改革開放以來我國城市化的高速度增長，那麼我國城市化的高質量發展則要在審視這些制度的基礎上，改革創新體制機制，推進區域協調發展、鄉村振興發展、城市高質量發展。應該說，除幾個特大城市，我國中小城市的戶籍制度已然不是障礙，中小城市的土地供給、鄉村建設用地的入市安排也在原則上不構成資源均衡、均質發展的制度性約束。
由此可見，真正的制度創新，是推進高端優質的公共資源從過分集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、鄉鎮。許多地方的做法是兼併周邊的縣、鄉，納入轄區內，再進行城市內區域資源再均衡。結果是，城市大餅越攤越大，對周邊的資源虹吸力度也越來越大。轄區外幾乎得不到優質公共資源的布點，大城市病擴大，中小城市發展動能不足、鄉村振興缺乏活力。在高鐵、高速公路網絡化、全覆蓋的格局下，基本上消除了區域協調、城鄉一體的空間距離和技術隔離。教育、醫療、科技等高端資源具有公共物品屬性，不是純然市場交易品。因而，打破自上而下的壟斷公共資源的行政層級安排，實現均衡、均值的扁平化配置，就成為城市高質量發展的切入點、區域協調發展的著力點、鄉村振興的活力源泉。以此為突破口，戶籍藩籬自然瓦解，土地公有制也會更好地服務於城市高質量發展。
在工業文明發展範式下，城市可以無限發展；生態文明範式下的和諧，要求尊重自然，適度發展。過度或適度，哪些因素可以作為判定標準呢？在經濟上，需要考察沉澱成本（折舊率）、維護／運營成本；從社會和諧意義上，需要考察作為生物學個體的人的偏好、人口態勢；從安全意義上，需要考慮安全（防火、防災、減災），從生態學意義上，則要注重生物多樣性（物種滅絕）保護和生態系統穩定性。從應對氣候變化的要求上，我們還必須納入低碳，考慮建設、維護、運營中碳排放的含義。
這樣，我們在選擇上，儘管從技術層面看，可以無限高、無限寬、無限長、無限快、無限集中，但是，經濟上的標準要求不必太高、太寬、太長（材料、設備、能源），並非規模越大越好，不必過度集中。在社會選擇上，我們顯然需要親近自然、與自然和諧相處。從安全角度出發，我們的選擇應該是低些、窄些、短些，生態破壞、干擾少些、可以自然修復。為保護全球氣候，我們只能選擇低碳、節能，增加零碳能源生產、提升碳匯能力。
面對技術的誘惑，城市高質量發展，我們需要理性思考，科學決策。從物理學上看，災害（火災、地震等）風險隨著建築高度或建築體量的增加而增加；從經濟學上看，建造和運行成本隨著高度非線性加大，金融風險加大，城市收縮或更新，浪費更多、難度更大；從國家安全含義上講，人口過度密集規模過大，安全風險越高，資源過度密集，水能源和糧食關聯安全風險升高；生態學意義上，汙染加重、生態退化、資源浪費的風險增加；生物學意義上，人是自然的一分子，需要快節奏也需要享受慢生活，遠離自然，人的精神病變風險加大；社會學意義上，家庭結構、社區氛圍、社會和諧失衡的風險加大；低碳意義上，過度城市化就是碳浪費，而且在運行和維護上，高碳鎖定，氣候風險加大。
這就要求我們必須迴歸理性。一是生物學理性，人不會演化為“超人”，需要與自然相交融。即使是技術上可行，也不宜不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。二是技術理性，高度、寬度、深度、速度、體量可以無限拓展，但是拓展越多，物理學上的脆弱性必然加大，風險增加。減少脆弱性，控制風險，不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。三是國家安全理性，資源過度集聚，儘管有可能產生規模效益，但是“雞蛋不應該放在一個籃子裡”，城市形態上，不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。四是生態安全理性，尊重自然、順應自然，與自然和諧共生，維護和提升生物多樣性，嚴守紅線，城市形態上不宜也不必過高、過寬、過大、過深、過遠、過分集聚。秉承低碳理性，城市建設、維護、運行必須低碳、零碳。
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