一菲律賓領土主張的變遷
菲律賓共和國是由原美國殖民地領土獨立而成的。從國際法看, 菲律賓的領土繼承的是美國的領土, 而美國繼承的是西班牙的領土。在美國統治菲律賓殖民地期間, 美國與殖民統治加里曼丹地區的英國進一步確定了菲律賓群島西、南端的界線。美國在殖民統治時期為準備菲律賓獨立而起草的有關法律文件也對菲律賓的領土範圍作出了明確的規定。可以說, 在菲律賓獲得獨立的時候, 菲律賓的領土範圍已經得到了明確的界定。但是, 在獨立20多年之後, 菲律賓政府卻無端地擴張其領土主張, 對明確屬於中國南沙群島一部分的部分島嶼提出了非法的領土主權主張。
最早明確界定菲律賓群島範圍的法律文件是美西戰爭結束後美國與西班牙1898年簽訂的簡稱為《巴黎條約》的第三條:
西班牙將被稱為菲律賓列島的群島割讓給美國, 包括位於下述線內的島嶼:
這條線沿著或靠近北緯20°自西向東延伸, 穿過巴士海峽可航行航道中線, 起於東經118°止於東經127°;然後, 沿東經127°至北緯4°45', 沿北緯4°45'線延伸至該線與東經119°35'交叉點, 沿東經119°35'延伸至北緯7°40', 沿北緯7°40'線延伸至該線與東經116°交叉點;然後, 以直線連接到北緯10°與東經118°交叉點, 然後沿東經118°延伸至起始點。 (1)
這條規定明確瞭如下表的七個座標點。菲律賓群島的範圍就是由這七個點按順序連接、一共七個線段組成的一條封閉線。這條線是所謂“條約界限”的基礎。
表1《巴黎條約》規定的菲律賓群島範圍座標 下載原表
資料來源:筆者根據《巴黎條約》第三條整理。
1900年美國與西班牙間補充條約對割讓範圍作出了一點補充, 該條約只有一個條款:“對於西班牙在締結《巴黎條約》時可能擁有的、位於該條約第三條所述界線之外的、屬於菲律賓群島的任何和所有島嶼, 特別是對於卡加延蘇祿 (Cagayan Sulu) 及錫布圖 (Sibutu) 及其屬地的權利和權利主張, 西班牙全部讓與美國, 並同意所有島嶼應全部包括在所割讓的群島之中, 就像它們被明確地包括在上述範圍內一樣……” (2)
該條約的意圖很清楚, 就是把所有西班牙擁有主權的、“屬於菲律賓群島的任何和所有島嶼”的所有權利全部割讓給美國, 並明確列出了部分島嶼的地名。美國從西班牙繼承的是整個菲律賓群島, 美國對該群島之外的任何地方不擁有任何權利。
在美國統治菲律賓期間, 美國與英國對菲律賓群島與北婆羅洲的分界線作出了規定。《1930年美英條約》的第一條描述了一條分割屬於菲律賓群島的島嶼和屬於北婆羅州島嶼的界線 (1) 。這條線由十一個點連接組成, 其中, 起始點和終點都在1898年《巴黎條約) 所描述的線上。第三條規定, “所有位於該線東邊和北邊的島嶼和可能存在的所有橫穿該線的島嶼和岩礁, 屬於菲律賓群島, 所有位於該線南邊和西邊的島嶼屬於北婆羅州。”這條線由十一個點連接而成, 這十一個點的座標見表2。
表2《1930年美英條約》規定的菲律賓群島與北婆羅洲分界線座標 下載原表
資料來源:筆者根據《1930年美英條約》第一條整理。
在上述文件基礎上, 美國為準備菲律賓獨立而制訂的所謂“1935年憲法”第一條確認了菲律賓的領土範圍:
第一條國家領土
菲律賓, 包括美國與西班牙1898年12月10日締結的《巴黎條約》中割讓給美國的所有領土 (其界限規定在該條約的第三條) 、美國與西班牙1900年11月7日締結於華盛頓的條約及1930年1月2日美國與英國締結的條約中所包括的所有島嶼, 以及現菲律賓群島政府行使管轄權的所有領土。 (1)
菲律賓“1973年憲法”頒佈時仍確認“1935年憲法”所確定的領土範圍:
第一條國家領土
國家領土包括菲律賓群島 (包括群島內所有島嶼和環抱這些島嶼的水域) 、根據歷史性權利或法律權利 (by historic right or legal title) 屬於菲律賓的所有其他領土包括領海、空氣空間、底土、海床、島架以及其他菲律賓擁有主權或管轄權的海底區域。群島各島嶼周圍、之間和連結群島各島嶼的水域, 不論其寬度與面積如何, 均為菲律賓內水的組成部分。 (2)
這條規定中, 所謂“歷史性權利或法律權利”指的是同一個東西, 即從美國繼承而來 (歷史性權利) 並以相關條約 (法律權利) 為基礎的權利。把整個菲律賓群島內的各種水域———無論其寬度與面積如何———都視為菲律賓的內水, 顯示出菲律賓擁有強烈的群島整體性的概念, 是菲律賓對群島水域概念的一種特殊的理解。
在國內法上, 菲律賓在獨立20多年後公然採取領土擴張行動的標誌是所謂的1978年6月11日《第1596號總統令》 (3) 。這次領土擴張也預示著菲律賓海洋權益主張的擴張, 後來的相關海洋立法的領土範圍都是以該“總統令”為基礎的。
1978年6月11日公佈並聲稱立即生效的《第1596號總統令》宣稱, 將所謂的“卡拉延島群” (Kalayaan Island Group) , 包括海床、底土、大陸邊和空氣空間, 納入菲律賓領土, 其地理範圍為:
從北緯7°40'與東經116°交叉點 (在菲律賓條約界限上) 開始, 沿北緯7°40'線向正西方至7°40'與東經112°10'交叉點之處;然後, 沿東經112°10'線向正北方向至東經112°10'與北緯9°交叉點;然後, 向東北方向, 至北緯12°與東經114°30'交叉點;然後, 沿北緯12°向正東方向至北緯12°與東經118°交叉點;然後, 沿東經118°線向正南至東經118°與北緯10°的交叉點;然後, 向西南方向至起點即北緯7°40'與東經116°交叉點。
這個區域完全在條約界限之外。根據條約界限, 菲律賓領土的最西點是北緯7°40'與東經116°交叉點, 而根據該總統令, 最西點到達北緯7°40'與東經112°10'交叉點。
總統令中提出了幾條理由。包括:由於鄰近 (proximity) 而對菲律賓的安全和經濟生存至關重要;該區域的大部分是菲律賓群島大陸邊的一部分;在法律上不屬於任何國家但由於歷史、不可缺少的需要和根據國際法確立的有效佔領和控制 (effective occupation and control) ;雖然其他國家對該區域提出過主張但這些主張因放棄 (by abandonment) 而失效且不能優先於菲律賓基於法律、歷史和衡平等理由 (on legal, historical, and equitable) 而提出的主張。這些理由在國際法上都是不成立的。
菲律賓“1987年憲法”對“國家領土”規定的措辭與“1973年憲法”稍有不同:
第一條國家領土
國家領土包括菲律賓群島 (包括群島內所有島嶼和環抱這些島嶼的水域) , 以及菲律賓擁有主權或管轄權的所有其他陸、海、空領土, 包括領海、海床、底土、島架和其他海底區域。群島各島嶼周圍、之間和連結群島各島嶼的水域, 不論其寬度與面積如何, 均為菲律賓內水的組成部分。 (1)
與“1973年憲法”相比, 這裡去除了“根據歷史性權利或法律權利”等字眼, 有突破條約界限的意圖。同時, 把“1973年憲法”中“其他菲律賓擁有主權或管轄權的海底區域”改成“菲律賓擁有主權或管轄權的所有其他陸、海、空領土”, 顯示出該條有意把所謂的“卡拉延島群”包括在內, 但沒有明說。
至此, 菲律賓在國內法上提出了擴張性的領土主張, 突破了條約界限, 其主要標誌是1978年《1596號總統令》, 並通過“1987年憲法”模糊地確認了這個擴張性的主張 (2) 。
二菲律賓海洋主張的變遷
2009年菲律賓《第9522號共和國法案》頒佈之前, 菲律賓一直以群島整體性為基礎把整個菲律賓群島內的所有水域主張為菲律賓的內水。《第9522號共和國法案》試圖放棄群島整體性主張, 改為以個別島嶼為基礎主張海洋權利。這種放棄在菲律賓國內法上是否合法是有疑問的。
菲律賓最早提出群島水域為內水主張的是“1955年3月7日照會”。
聯合國國際法委員會在第六屆會議期間 (1954年6月3日至7月28日) 通過了《關於領海制度的初步條款》, 請求各國政府對這些初步條款發表評論。菲律賓常駐聯合國使團於1955年3月7日照會聯合國秘書長, 就有關領海制度的初步條款發表評論。照會稱, 關於菲律賓的領水範圍, 菲律賓政府的立場是:
所有屬於菲律賓群島的不同島嶼的周圍水域、島嶼之間和連接不同島嶼的水域, 無論其寬度或面積如何, 都是菲律賓島嶼領土的必然的附屬物, 構成國家或內陸水域 (national or inland waters) 的不可分割的一部分, 在菲律賓的排他性主權之下。” (1)
1898年12月10日締結的《巴黎條約》、1900年11月7日美國與西班牙締結於華盛頓的《條約》、1930年1月2日美國與英國之間達成的《協定》、1932年7月6日美國與英國之間達成的《專約》 (重複出現在《第4003號共和國法案》第六節和《菲律賓憲法》第二條中) 等文件描述了一些線段, 這些線段內的所有其他水域, 為保護菲律賓的漁業權利、養護其漁業資源、執行其稅收和反走私法律、防衛和安全、保護其他菲律賓可能認為對其國家福祉和安全至關重要的利益等目的, 在不妨害友好的外國船隻在這些水域行使無害通行權的情況下, 被認為是菲律賓的海洋領水 (maritime territorial waters) (2) 。
1956年1月20日菲律賓常駐聯合國使團照會聯合國秘書長, 就有關領海制度草案第二章 (領海的界限) 第三條 (領海的寬度) 發表評論:“菲律賓政府認為, 菲律賓領海的界限是公認的條約界限內的水域, 因此, 菲律賓的觀點是, 領海的寬度可以超過十二海里。因此, 基於歷史性理由, 有必要通過國家間條約或專約創造一些例外。規定領海界限的規則看來是以沿海國的大陸性質為基礎的, 菲律賓政府的觀點是, 應該把類似菲律賓這種國家的群島性質考慮在內製定一些規定。” (3)
1961年6月17日菲律賓《第3046號共和國法案》確認了上述主張。
《第3046號共和國法案》, 即《菲律賓領海基線劃定法》 (An Act to Define the Baselines of the Territorial Sea of the Philippines) , 將1955年照會內容以國內法形式確定下來。1968年9月18日, 菲律賓公佈了《第5446號共和國法案》, 修正了《第3046號共和國法案》第一條的打字錯誤。根據這兩部法律, 菲律賓最北部的一段領海基線由兩個基點連接而成:北緯21°7'3″東經121°57'24″的雅米島 (Yami Island) 和北緯20°28'28″東經122°02'06″的土馬魯礁 (Tumaruk Rk.) 。這兩個基點都超出了包括1898年《巴黎條約》等確定的條約界限之外, 是菲律賓以法律形式出現的擴張領土的舉動。
《第3046號共和國法案》更清晰地表述了菲律賓1955年和1956年致聯合國照會中有關的法律觀點。該法序言中, 在列舉了幾個相關的國際條約後, 明確指出:“上述條約中規定的界限內的所有水域一直被視為菲律賓群島領土 (the territory of the Philippine Islands) 的一部分。”可以看出, 這部法律明確地把條約界限內的所有島嶼和水域都看成是菲律賓的領土, 而條約界限內的菲律賓領土又分為兩類:一類是領海 (the territorial sea of the Philippines) , 另一類是內水 (inland or internal waters of the Philippines) 。條約界限與群島最外緣各島之間的水域為領海, 以直線基線法連接的群島各外緣島嶼的基線內水域為內水。
這些文件是菲律賓海洋權利主張的國內法基礎。這幾份文件都清楚地顯示, 菲律賓堅持菲律賓群島以及所謂“卡拉延島群”的整體性, 整個群島水域被視為內水, 而不是以1982年《聯合國海洋法公約》中所謂的“島嶼制度”主張個別島嶼的內水和領海權利。
菲律賓國內有關海洋立法也是以群島整體性為基礎的, 如1978年6月11日公佈的《第1599號總統令》第一節規定:“專屬經濟區的範圍:從測算領海的基線 (the baseline from which the territorial sea is measured) 開始, 向外延伸200海里的距離。如果如此確定的該區域的外部界限與一個相鄰國家的專屬經濟區重疊, 共同的界線應由相關國家以協議確定或根據適當的一般公認的有關劃界的國際法原則確定。”第六節規定:“本法令自官方公告公佈30天后生效。”
從這條規定可以看出, 這裡所說的“測算領海的基線”指的是群島基線。因為, 根據菲律賓“1973年憲法”、《第3046號共和國法案》和《第5446號共和國法案》, 菲律賓的領土範圍是條約界限內的島嶼和水域, 在此範圍內, 群島基線範圍內的水域屬於內水的地位。因此, “測算領海的基線”應是群島基線。也就是說, 在該“總統令”公佈時菲律賓明確地以群島整體性為基礎主張海洋權利。
群島水域的內水地位在菲律賓簽署和批准《聯合國海洋法公約》時進一步得到確認。
1982年12月10日菲律賓簽署《公約》時, 菲律賓作出了一個“諒解”, 共八段。1984年5月8日菲律賓在批准《公約》時再次確認了該“諒解”。其中, 第一段表示:“菲律賓共和國政府簽署《公約》不應以任何方式損害或妨礙菲律賓共和國根據和源於《菲律賓憲法》享有的主權權利。”第四段表示:“簽署《公約》不應以任何方式損害或妨礙菲律賓對於任何其行使主權權力的領土 (如卡拉延島群、附屬水域) 的主權。”第七段表示:“群島水域的概念與《菲律賓憲法》中內水的概念相同, 在連接群島水域和專屬經濟區或公海之間的海峽, 外國船舶不享有用於國際航行的過境通行權利。” (1)
菲律賓《第9522號共和國法案》標誌著菲律賓海洋政策的重大轉變。
《第9522號共和國法案》於2009年2月17日由參、眾兩院通過, 2009年3月10日批准。同年4月1日, 根據《聯合國海洋法公約》第四十七條第九款的規定, 菲律賓將座標表的副本交存於聯合國秘書長。
該法案的名稱是:“為修訂《第3046號共和國法案》 (該法案曾經《第5446號共和國法案》修訂) 的某些條款、確定菲律賓群島基線以及其他目的的法律”
其中第一節規定:
《第3046號共和國法案》第一節, 標題為“確定菲律賓領海基線的法案”, 曾經《第5446號共和國法案》第一節修訂, 現被修訂如下:
第一節
菲律賓群島基線因本法被確定和具體描述如下: (一共公佈了101個基點, 第一節公佈的基點僅僅是“菲律賓群島”的基點, 為包括所謂“卡拉延島群”和黃巖島的基點。)
最北點:Amianan島 (北緯21°6'57.73″東經121°57'27.71″ (2) )
最西點:Balabac Great Reef (北緯7°54'36.35″東經116°53'16.64″)
該法案的重點內容是第二節, 其中規定對於菲律賓同樣行使主權和管轄權的下列區域的基線將根據《聯合國海洋法公約》第121條作為菲律賓轄下的“島嶼制度”加以確定:
(1) 根據《第1596號總統令》建立的卡拉延島群 (Kalayaan Island Group) 。
(2) 黃巖島 (Bajo de Masinloc, also known as Scarbborough Shoal) 。
第八節表達了更改法律的意圖:經共和國《第5446號共和國法案》修訂的《第3046號共和國法案》的條款, 以及所有其他與本法不一致的法律、命令、行政令、法規等, 因本法而相應地修訂和變更。
《第9522號共和國法案》公佈後, 包括法學教授和學生在內的一些菲律賓公民向菲律賓最高法院提起上訴, 質疑該法案的合憲性。指控的違憲之處主要有兩點:第一, 《第9522號共和國法案》減少了菲律賓的海洋領土, 即減少了菲律賓國家主權覆蓋的範圍, 違反了體現《巴黎條約》和相關條約條款的“1987年憲法”第一條;第二, 《第9522號共和國法案》將基線向陸地方向的國家水域向外國船舶和飛行器開放, 損害菲律賓主權和國家安全, 違反國家的無核政策, 損害海洋資源, 違反相關憲法規定。此外, 上訴人聲稱, 《第9522號共和國法案》把卡拉延島群作為島嶼處理, 不僅導致大量海洋區域的喪失 (損失15, 000平方英里的領水) , 還危害漁民生計 (1) 。
應訴官員聲稱, 《第9522號共和國法案》的目的是讓菲律賓遵守《公約》的條款, 保護菲律賓對卡拉延和黃巖島的領土主權, 不損害國家的安全、環境和經濟利益, 未放棄菲律賓對沙巴的主張 (2) 。
本文不打算全面評估這個案件, 而是關注菲律賓最高法院對合憲性問題的處理。最高法院的判詞認為, 根據《第3046號共和國法案》, 菲律賓的“內水或群島水域”面積為166, 858平方英里, 領海面積為274, 136平方英里, 專屬經濟區面積為0, 各類水域總面積為440, 994平方英里;而根據《第9522號共和國法案》, “內水或群島水域”面積為171, 435平方英里, 領海面積為32, 106平方英里, 專屬經濟區面積為382, 669平方英里, 各類水域總面積為586, 210平方英里。兩相比較, 《第9522號共和國法案》使得菲律賓擁有的各類水域的總面積增加了145, 216平方英里。
最高法院顯然是有意把內水和群島水域混在一起, 使得菲律賓主張的整體水域的總面積看起來有所增加。但關鍵點在於, 內水和領海面積大大地減少了。專屬經濟區水域從無到有, 大大增加。可以確定的是, 《第9522號共和國法案》大大減少了菲律賓一貫主張的包括領海和內水在內的領土的面積, 其實質是通過放棄部分領土主權的主張而換取非主權性的海洋區域面積的擴大。
關於《第9522號共和國法案》是否合憲的問題, 最高法院給出肯定的回答。最高法院稱:“《第9522號共和國法案》是根據《公約》劃定國家海洋區域和大陸架的法律工具, 而不是界定菲律賓領土。”判詞還宣稱:“國會決定根據《公約》第121條將菲律賓共和國的卡拉延島群和黃巖島歸入島嶼制度下, 不是菲律賓放棄對這些地方的主張, 而是顯示出菲律賓是一個負責任地遵守《公約》義務的國家。” (1)
這些說法似是而非。說《第9522號共和國法案》無意界定菲律賓的領土, 這看起來正確, 但實際上這部法案的效果是減少了菲律賓主張的領土的面積, 等同於更改了憲法中有關領土的條款, 這樣的法律難道沒有違憲嗎?說這部法案是根據《公約》劃定國家海洋區域和大陸架, 也是一個錯誤的說法。劃定本國的海洋區域必須要依據憲法所規定的領土範圍來進行, 不首先適用憲法而直接適用《公約》, 顯然是置憲法於不顧, 也完全不符合邏輯。由於《第9522號共和國法案》實質上更改了憲法的規定, 從法理上看, 菲律賓最高法院應該認定這部法案是違憲的。更改憲法應該按照憲法規定的程序進行, 國會以法案的形式變更憲法的條款不符合菲律賓憲法規定的修改憲法的程序 (2) 。《第9522號共和國法案》的合憲性大有疑問。
推動《第9522號共和國法案》的人看來是出於這樣的想法:如果繼續堅持憲法的規定, 將“削弱菲律賓在有關菲律賓海洋空間爭端中的地位”。最高法院的判詞表達了同樣的想法:“《第9522號共和國法案》是菲律賓在保衛我們的海洋區域方面採取的一個至關重要的步驟, 符合憲法和我們的國家利益。” (3) 現在看來, 這部法案已經給“南海仲裁案”埋下了伏筆。
小結
在陸地領土問題上, 菲律賓的領土主張經歷了一個明顯的擴張過程。1978年《第1596號總統令》是一份非法擴張領土、侵犯中國領土主權的國內法律文件。這個文件違反了確定菲律賓領土範圍的所有國際條約和當時的菲律賓憲法。經菲律賓“1987年憲法”模糊確認後, 菲律賓迄今一直以此不法行為為基礎持續侵犯中國領土主權。菲律賓應主動糾正此不法行為 (1) 。在“南海仲裁案”的審理過程中, 菲律賓阿基諾三世政府揚言不要求仲裁庭處理領土主權問題, 其主要目的是通過管轄權門檻, 也有掩蓋其侵犯中國領土主權這個事實的企圖。仲裁庭雖然沒有必要確定菲律賓有關行為的不法性, 但也應該看到這些不法行為的存在。仲裁庭接受菲律賓的管轄請求, 錯誤地認定對該案有管轄權, 實際效果是幫助菲律賓掩蓋這些不法行為並慫恿菲律賓在這些不法行為的基礎上進一步侵害中國的正當海洋權益。這種做法是無知且不負責任的。
在海洋問題上, 菲律賓的海洋權益主張表面上看經歷了一個收縮的過程。標誌是2009年的《第9522號共和國法案》。根據該法案, 菲律賓減少了其一貫主張的內水和領海的範圍。從法理看, 每個國家都有權根據國際法主張自己的權利。問題在於, 菲律賓明顯是從自私自利、意圖侵犯別國利益的角度來提出這些主張的。菲律賓《第9522號共和國法案》部分否定了其一貫主張的群島整體性主張, 為向中國提起仲裁訴訟進行了法理準備。由於這種否定實質上減少了菲律賓的領土面積, 違反了其本國憲法, 這部法案的合憲性大有疑問。似乎可以認為, 受理“南海仲裁案”的仲裁庭應以菲律賓憲法中包含的海洋主張為基礎認定菲律賓真實的海洋主張, 而不應以某一屆菲律賓政府單方面提出的、合憲性存疑的某部法律來認定其海洋主張。
菲律賓杜特爾特政府執政以來, 中菲關係進入了相對緩和的發展時期。但菲律賓並未放棄其非法的領土主張, 將來也可能以“南海仲裁案”的結果與中國交涉。中國應清晰把握菲律賓非法擴張領土的事實, 要求菲律賓糾正其不法行為, 堅決不允許菲律賓在侵犯中國領土主權的基礎上進一步侵犯中國正當的海洋權益。
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