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民惟邦本，本固邦寧。民生的持續改善是民族復興之本、夢想之基，權利的救濟保護是保障民生、維護秩序的應有之意。為進一步體現司法為民、服務民生，強化徵收拆遷行為的司法監督，山東高院行政庭擷選了七個典型案例，向社會公佈。這些案例涉及農村土地徵收、城市房屋徵收等行政管理事項，處理的爭議包括同一徵收決定中既徵收國有土地上房屋又徵收集體土地、徵收補償決定合法性審查、補償協議效力及履行、房屋違法拆除的賠償標準和舉證分配、房屋拆遷利害關係認定、房屋強制拆除實施主體推定、“裁執分離”後實施強拆行為可訴性等。
我們期望，通過發佈上述案例，能夠為人民法院依法公正審理此類案件提供裁判指引，促使行政機關堅持依法行政，引導社會公眾正確運用法律法規維護自身合法權益，為現代化強省建設作出應有的貢獻。
一、韓某某訴夏津縣人民政府房屋行政徵收案
（一）基本案情
2017年3月6日，夏津縣政府經社會穩定風險評估、政府常務會議討論、公佈擬徵收補償方案等程序作出房屋徵收決定並公告，決定對六五河以南棚戶區改造項目片區內的房屋及附屬物實施徵收。該徵收決定涉及的對象既包括徵收範圍內國有土地上的房屋，也包括徵收範圍內北關居委會和西關居委會的集體土地。韓某某的房屋位於徵收範圍內。夏津縣政府的上述徵收行為共涉及被徵收人1400餘戶，目前已完成拆遷約1300戶，韓某某的房屋尚未拆除。韓某某不服上述房屋徵收決定，起訴請求撤銷該決定。
（二）裁判結果
德州市中級人民法院一審認為，夏津縣政府在同一徵收決定中，未能提供證據證明徵收範圍內的集體土地已經被依法徵收，卻直接整體適用了國有土地上房屋的徵收程序，故其所作的徵收行為主要證據不足，程序違法，應予撤銷。但由於該徵收行為涉及舊城改造，範圍較大，人數眾多，且絕大多數被徵收人已經拆遷完畢，如果撤銷將會給社會公共利益造成重大損害，故判決確認夏津縣政府作出房屋徵收決定的行為違法但不撤銷該行為。韓某某不服，提起上訴。二審判決駁回上訴，維持原判決。
（三）典型意義
本案涉及“城中村”舊城改造中的徵收補償問題。此類片區既有國有土地上的房屋，也有集體土地上的房屋。國有土地上房屋的徵收與集體土地的徵收，在徵收程序和所適用的法律等方面存在明顯區別。在集體土地未經依法徵收、土地權屬性質並未改變的情況下，直接作出包含該集體土地的房屋徵收決定，明顯違反《土地管理法》的規定，此違法性並不因徵收補償到位或尚未引發爭議而消除。因此，不能在同一徵收程序中既徵收國有土地上的房屋，又徵收集體土地上的房屋。本案對於正確區分徵收對象是國有土地上房屋還是集體土地上的房屋，促使行政機關在徵地拆遷過程中選擇合法的徵收補償程序,預防和減少違法徵收行為，具有示範意義。
二、於某某訴濟南市歷下區人民政府房屋徵收補償決定案
（一）基本案情
2016年4月5日，濟南市歷下區人民政府（以下簡稱歷下區政府）作出房屋徵收決定並予以公告，同時公佈了徵收補償方案和房屋徵收部門。於某某居住的房屋位於徵收範圍內。2015年11月8日，被徵收人代表投票選出10家評估機構負責項目的徵收評估工作。2016年4月13日，評估機構對於某某的房屋作出分戶評估報告，確定了房屋的單價和總價。於某某在法定期限內未就評估結果向評估機構申請複核評估，也未向評估專家委員會申請鑑定。在徵收補償方案限定的補償簽約期限內，於某某未就涉案房屋與徵收部門達成補償協議。2016年12月7日，歷下區政府作出房屋徵收補償決定並送達於某某。於某某不服，以歷下區政府為被告提起訴訟，請求撤銷上述徵收補償決定。
（二）裁判結果
濟南市中級人民法院一審認為，歷下區政府具有作出徵收補償決定的法定職權。在徵收補償過程中，由被徵收人代表投票選出評估機構對被徵收的房屋進行評估。涉案評估報告送達於某某後，其未在法定期限內提出異議。歷下區政府依據分戶評估報告等材料，確定了涉案房屋的補償金額。在於某某與徵收部門未達成補償安置協議的情況下，歷下區政府按照徵收補償方案和分戶評估報告作出徵收補償決定，確定被徵收人在規定的時間內選擇補償方式，規定室內裝修費和附屬物補償費待入戶評估後再行補償，不違反法律、行政法規的強制性規定，亦不會侵害當事人的合法權益。被訴決定認定事實和適用法律正確，程序合法，故判決駁回原告訴訟請求。於某某不服，提起上訴。山東省高級人民法院判決駁回上訴，維持原判決。
（三）典型意義
程序合法不僅是行政權規範行使的重要方式，也是維護相對人合法權益的保障機制。《國有土地上房屋徵收補償條例》確立了徵收補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開原則，並對評估機構選擇、評估結果申請復估、申請鑑定等重要程序節點作了明確規定。在房屋徵收補償過程中，行政機關不僅要做到實體合法，也必須做到程序正當。本案中，人民法院結合被訴徵收補償決定的形成過程，著重從評估機構的選定、評估事項的確定、評估報告的送達、評估異議以及補償方式的選擇等多個程序角度，分析了徵收補償程序的正當性，進而肯定了安置補償方式與結果的合法性。既強調被徵收人享有的應受法律保障的程序與實體權利，也支持了本案行政機關採取的一系列正確做法。本案的典型意義在於彰顯行政程序的價值，行政機關只有遵循行政程序，才能做到嚴格、規範、公正、文明執法，體現以人民為中心的發展思想。
三、閆某某訴濰坊市人民政府房屋拆遷補償協議案
（一）基本案情
2003年9月，濰坊市人民政府（以下簡稱濰坊市政府）因火車站開發建設，需要拆遷閆某某營業用房所在區域。濰坊市火車站開發建設領導小組辦公室（以下簡稱火車站開發辦）負責開展相關工作。2006年6月，閆某某與火車站開發辦協商簽訂了房屋拆遷安置補償協議，約定火車站開發辦為閆某某提供安置房，並於2007年7月1日交付使用。閆某某依約將房屋搬遷騰空後，火車站開發辦卻未按約定交付安置房。閆某某不服，訴至法院，請求判令濰坊市政府交付安置房，並支付搬遷費、臨時安置費、停業損失費。
（二）裁判結果
濰坊市中級人民法院一審認為，閆某某與火車站開發辦簽訂的房屋拆遷安置補償協議系雙方的真實意思表示，閆某某依約將房屋搬遷騰空後交付拆遷後，濰坊市政府應當依約交付安置房的義務。因協議僅約定了房屋的拆遷安置問題，未對搬遷費、臨時安置費、停產停業損失補償問題作出約定，故閆某某有權對其因拆遷造成的損失一併向濰坊市政府主張權利。依據《山東省國有土地上房屋徵收補償條例》的相關規定，濰坊市政府應當支付搬遷費，但對閆某某的非住宅房屋支付臨時安置費於法無據；濰坊市政府還應當按照協議約定的過渡期限支付停產停業損失，並自逾期之日按照標準雙倍支付。濰坊市政府不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判決。
（三）典型意義
行政協議作為一種較為新型的行政管理手段，以協商方式約定行政機關和行政相對人的權利義務關係，促使協議雙方按照約定履行各自義務，有利於化解矛盾、減少爭議。在房屋徵收拆遷過程中，行政機關通過行政協議約定拆遷安置補償事項，既要符合法律規定，又要切實維護被徵收人的合法權益，儘量避免出現遺漏約定事項的情形。本案的典型意義在於，一是行政機關與行政相對人簽訂的行政協議要確保約定內容客觀、真實、全面；二是人民法院適用地方性法規的有關規定對行政協議未約定事項依法“填漏補缺”，督促行政機關在房屋徵收拆遷工作中依法落實有關法律規定和民生政策，實質性保障被徵收人的合法利益。
四、孫某某訴濟南市人民政府房屋強制拆除案
（一）基本案情
1994年5月27日，孫某某購買王某位於濟南市槐蔭區張莊路辦事處張莊村70號房屋一處，並辦理了房屋所有權變更登記。2010年7月7日，濟南市人民政府（以下簡稱濟南市政府）作出批覆，決定收回涉案房屋所在的4387.43畝國有土地，用於西部新城建設工程。2013年5月28日，在未達成補償協議的情況下，孫某某的房屋被強制拆除。在涉案房屋被拆除前，濟南西區指揮部的工作人員及辦事處、村委會的有關人員對該房屋進行了測量，並就補償標準與孫某某進行了溝通，但未達成一致意見。孫某某不服，提起訴訟，要求確認濟南市政府實施的房屋強制拆除行為違法。
（二）裁判結果
濟南市中級人民法院一審認為，因濟南市政府否認參與實施拆除了涉案房屋，孫某某提供的證據亦不能證明濟南市政府直接參與拆除其房屋。在此情形下，人民法院應結合國有土地上房屋徵收有關法律和工作實際狀況以及當事人的舉證能力分配舉證責任。因濟南市政府下設的濟南西區指揮部曾對涉案房屋協調過補償事宜，濟南市政府作為涉案房屋被拆除後的受益主體，具有優勢舉證能力，並應為此承擔相應的舉證責任。在濟南市..政府否認參加亦不能證明系他人拆除涉案房屋的情況下，濟南市政府應承擔舉證不能的法律後果，即應認定濟南市政府系強制拆除涉案房屋的實施主體。遂判決確認濟南市政府實施的強制拆除行為違法。濟南市政府不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審以相同的理由判決駁回上訴，維持原判決。
（三）典型意義
按照行政訴訟法的有關規定，當事人通過提起行政訴訟維護自身合法權益，必須有證據證明被訴行政行為系行政機關所為。但在實踐中，有的行政機關在強制拆除前並未製作、送達任何書面法律文書，事後也否認參與實施拆除行為，對此當事人往往難以獲得行為主體的相關信息和證據。本案中，濟南市政府是涉案房屋被拆除後的受益主體，其下設指揮部也曾做過協調補償事宜，在不能證明系他人拆除涉案房屋情況下，應承擔舉證不能的法律後果，即應認定濟南市政府系強制拆除涉案房屋的實施主體。本案的典型意義在於，不論是農村集體土地還是國有土地上房屋徵收、強制搬遷、收回國有土地使用權等，對合法建築的拆除首先可以推定為行政強制行為，被拆遷人只要能夠提供初步證據證明強拆行為存在且極有可能繫有關行政機關實施，行政機關如不能舉證確係其他主體違法實施，則可能被推定為強拆行為的實施主體。人民法院審理此類案件，應當結合拆遷過程中的有關事實，結合責任政府、誠信政府等法律理念和生活經驗法則邏輯，合理分配舉證責任的承擔主體。
五、路某某訴聊城市東昌府區人民政府違法拆除行政賠償案
（一）基本案情
2013年1月12日，路某某所有的一處住房在未達成徵收補償協議、未對室內物品公證保全的情況下被聊城市東昌府區人民政府（以下簡稱東昌府區政府）強制拆除。路某某不服，提起行政訴訟，請求確認東昌府區政府強制拆除其房屋的行為違法，並賠償因房屋強拆造成的經濟損失。2015年11月2日，上述強制拆除行為經判決確認違法。針對被訴房屋的損失問題，受訴法院於2017年7月10日依職權委託評估機構對房屋進行價值評估。2017年8月31日，評估機構出具評估報告，以2017年7月10日為評估時點對被拆房屋周邊房地產市場均價估價為每平方米7755元。
（二）裁判結果
聊城市中級人民法院一審認為，對於被拆房屋的損失賠償，如路某某選擇貨幣賠償，東昌區政府應按評估價格每平方米7755元的標準向其支付房屋賠償金1774111.35元；如路某某選擇安置住房，東昌府區政府應向其提供與被拆除房屋區位、用途、面積相同或近似的房屋。對於室內物品的損失賠償，因東昌區政府未採取公證保全措施，故酌定由東昌區政府賠償2萬元符合常理。路某某不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審認為，因房屋徵收決定公告時間與實際賠償時間相隔過長，市場行情發生了很大變化，故委託評估機構對被拆房屋損失比照同區位、現價段房地產市場價格予以評估並據此賠償，體現了公平原則和充分賠償的原則。為確保被徵收人獲得及時、公平、公正的救濟，賦予路某某既可以選擇貨幣賠償，也可以選擇房屋安置的權利，符合國家賠償法的立法精神。對於因違法強拆而滅失的室內物品，在各方均對財產損失無法提供證據予以證明的情況下，路某某合情合理的賠償請求應予支持。遂判決駁回上訴，維持原判決。
（三）典型意義
行政強制法明確規定，行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序，因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。實踐中有的行政機關在與被徵收人協商無果情況下，並未按照法律規定作出房屋徵收補償決定，而是以非法方式強行拆除被徵收人房屋，強制拆除行為應確認違法並判決賠償。本案的典型意義在於，一是從實質性保障被徵收人利益角度出發，確定以判決時被拆房屋周邊房地產市場價格為標準計算賠償數額；二是賦予被徵收人選擇安置住房的權利，確保被徵收人可以獲得與之前居住狀況相當的房屋；三是明確對因強拆處理不當造成相關物品毀損或滅失致使被徵收人舉證困難的，應當由行政機關承擔舉證責任，被徵收人只需承擔初步證明責任，人民法院根據被徵收人提供的物品損毀清單，並結合生活常理、物品折舊等因素酌情作出認定。
六、周某某訴青州市人民政府房屋拆遷案
（一）基本案情
周某某與陳某某系夫妻關係。位於徵收範圍內青州市東壩鎮東聖水路口東聖水醫院使用的土地、房屋均登記在陳某某名下。2015年11月10日、2016年1月12日，青州市住房和城鄉建設局（以下簡稱青州市住建局）作為房屋徵收部門與被徵收人陳某某分別簽訂了《地面附著物徵收補償協議書》和《安置樓房協議書》。上述協議簽訂後，陳某某領取了房屋及地面附著物補償款。之後，青州市人民政府（以下簡稱青州市政府）於2016年8月組織對涉案房屋及附屬物實施了拆除。2016年9月1日，周某某以陳某某未經其同意無權處分為由提起行政訴訟，請求確認青州市政府實施的拆除行為違法。
（二）裁判結果
濰坊市中級人民法院一審認為，陳某某與青州市住建局簽訂的補償協議屬於行政協議，與青州市政府組織實施拆除的行為屬於兩個不同的行政行為，周某某與被訴拆除行為不具有直接利害關係，故裁定駁回周某某的起訴。周某某不服，提起上訴。山東省高級人民法院二審認為，陳某某與青州市住建局簽訂了補償協議並領取了協議約定的補償款，即表明涉案房屋的原產權人對該房屋所享有的權益已處分完畢，涉案房屋的後續拆除行為與該房屋原產權人、共有權人以及其他權利人均不存在法律上的利害關係。遂裁判駁回上訴，維持原裁定。
（三）典型意義
在行政訴訟中，公民權利意識隨著法治進步不斷增強。但是，公民、法人或者其他組織通過行政訴訟維護自身權益，必須具有訴的利益和原告主體資格，即與被訴行政行為之間存在利害關係。如果被訴行政行為影響到當事人權利義務的增減得失，則存在利害關係，人民法院既不能對當事人合法權利的影響視而不見，損害當事人的合法訴權；也不得弱化、虛化利害關係的起訴條件，造成當事人不必要的訴累。本案中，房屋產權人屬於補償受益人，在簽訂補償協議領取補償款之後，設定在房屋上的權利義務隨之轉移，涉案房屋的後續拆除等行為對原權利人的權利義務不再產生實際影響，已經不存在需要保護訴的利益。人民法院依法審查後，裁定駁回起訴，有利於引導當事人合理表達訴求，謹慎對待和處置自己的財產權益，保護和規範當事人依法行使訴權。
七、鄭某某訴五蓮縣人民政府、五蓮縣洪凝街道辦事處行政強制執行案
（一）基本案情
2013年8月30日，五蓮縣人民政府（以下簡稱五蓮縣政府）作出房屋徵收決定，鄭某某的房屋位於徵收範圍內。2013年12月31日，五蓮縣政府對鄭某某作出房屋徵收補償決定。2017年4月28日，五蓮縣政府向鄭某某送達房屋徵收補償決定催告書。催告期屆滿後，鄭某某未履行搬遷義務。五蓮縣政府遂向五蓮縣人民法院申請強制執行。2017年5月9日，五蓮縣人民法院作出准予強制執行裁定，裁定限鄭某某三日內騰空被徵收房屋並與房屋徵收部門辦理交接及補償安置手續，逾期強制執行由五蓮縣洪凝街道辦事處（以下簡稱洪凝街道辦）組織實施。2017年5月23日，洪凝街道辦對鄭某某的房屋及附屬設施予以強制拆除。鄭某某不服，提起訴訟，請求確認五蓮縣政府和洪凝街道辦在強制執行過程中超範圍執行的行政行為違法。
（二）裁判結果
日照市中級人民法院一審認為，行政機關依據准予執行裁定實施的強制拆除行為，屬於執行人民法院生效裁定的行為，並非行政行為，不屬於行政訴訟的受案範圍，故裁定駁回鄭某某的起訴。山東省高級人民法院二審認為，行政機關依據准予執行裁定所實施的強制拆除行為屬於行政強制執行行為，仍屬於行政行為。鄭某某的訴求屬於在行政強制執行過程中產生的爭議，有待進一步司法審查，依法應當屬於行政訴訟的受案範圍。遂裁定撤銷一審裁定並指令一審法院繼續審理。
（三）典型意義
隨著城鄉建設發展步伐的不斷加快，行政機關經人民法院裁定準予執行後，對被徵收房屋實施強制拆除行為所引發的行政訴訟案件逐年增多，如何認識這一行為的性質，確立合理的司法審查標準，是當前司法審判執行面臨的新情況，也是保護行政相對人合法權益的新路徑。基於此，如果相對人以行政機關實施的強制執行行為存在違反法定程序、與准予執行裁定確定的範圍、對象不符等特定情形，給其造成損失為由提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。如果相對人僅以行政機關據以申請執行的行政行為本身違法等為由主張行政機關實施的強制執行行為違法提起行政訴訟的，因行政機關據以申請執行的行政行為已經經過司法審查，人民法院可不予受理。本案的典型意義在於，在推進“裁執分離”過程中，將依據法院准予執行裁定實施的強制執行行為納入行政訴訟的受案範圍，進一步保障了行政相對人的訴權，更有利於監督和促進依法行政。
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