新生的中華民國立足未穩，就得面對國土分崩離析的大禍。蒙古、西藏在沙俄和英國的調唆下要求獨立，日本又拋出了滅亡中國的“二十一條”。袁世凱用他特有的手段保住了中國的統一。

“獨立”的蒙古重返中國

1911年，武昌起義剛剛獲得成功，外蒙古和呼倫貝爾就在沙皇俄國的支持下接連宣佈“獨立”，內蒙古的少數王公也蠢蠢欲動。袁世凱曾一再致電外蒙古首腦進行規勸或準備派代表前往談判，並籌劃以武力收復呼倫貝爾，均因沙俄的強行干涉、阻止而未果。

1912年，內蒙古哲里木盟的烏泰等蒙古王公圖謀起兵響應外蒙古“獨立”。袁世凱即密電東北三省都督和熱河都統，增派軍隊進駐蒙旗沿邊各府廳州縣。8月20日，就在烏泰宣佈“東蒙古獨立”的當天，政府軍便開始向蒙兵大舉反攻。經過近一個月的激戰，蒙兵徹底潰敗，烏泰等人輾轉逃往外蒙古。在這種形勢下，10月召開的哲里木盟王公會議和次年初召開的西盟王公會議，均通過併發出了擁護民國、反對外蒙古“獨立”的通電，袁世凱政府確立了在內蒙古大部分地區的有效統治和管轄。

1912年冬，外蒙古“獨立”政權派兵分路大舉南下，試圖吞併內蒙古。內蒙古一時烽煙四起、戰火瀰漫，各地原來駐守的少量政府軍紛紛潰敗。袁世凱政府急忙從內蒙古沿邊、和內地陸續抽調大批精銳正規軍投入戰場。經過一年的反覆爭奪、激戰，外蒙古進犯武裝終幹不敵數量和裝備均佔優勢的民國政府軍，敗潰北逃。至1913年底，袁世凱政府進一步有效控制和穩定了內蒙古局勢。

隨著內外局勢的演變，經過反覆交涉，中國的外交官們做出了極大努力，終於迫使沙俄做出讓步，承認外蒙古是中國的一部分，已經“獨立”的外蒙古改稱自治。儘管俄國享有的種種特權和實際控制狀況並未改變，中國政府至少在形式上恢復了在外蒙古的主權。在當時的情況下得到這種結果已實屬不易，1915年11月，中國政府對呼倫貝爾的主權也正式恢復。

西藏是中國的一部分

民國肇建，辛亥革命的烽火也很快蔓延到西藏地區，清朝在西藏的統治全面崩潰，此時，西藏地方分裂勢力在英國侵略勢力的唆使下藉機發佈“驅漢命令”，拉薩人心惶惶，謠言四起。同時，西藏地方分裂勢力派遣藏軍東侵，攻佔了理塘等地，並挑動在清末已進行過改土歸流的西康藏區脫離中央。

近代西藏最危險的局面擺在了袁世凱面前。面對康藏的混亂形勢，他先是採取了武力平叛的策略，下令川軍自成都出發西征，不到兩個月便成功收復失地，康藏邊區形勢趨於穩定。

這時，英國政府就西藏問題兩次向袁世凱政府提出“五條抗議”，並說如中國不答應的話，英國當以實力幫助西藏“獨立”。袁世凱令外交部加以駁斥，但是權衡利弊後，他還是決定取消了繼續西征的計劃並放棄了將西藏改為行省的策略，改“剿”為“撫”，利用和平手段安撫西藏上層，爭取西藏內向中央政府。

袁世凱盡力爭取與達賴喇嘛直接對話的機會，派專使取道印度準備赴藏冊封達賴，闡明民國政府的對藏政策，以消除隔閡。同時也高度重視班禪在西藏政教勢力中的作用，對他進行表彰和加封，安定邊疆地區的人心。袁世凱還堅持吸收西藏地方的各界代表參加國家管理 和政治生活。中華民國第一屆國會第一期常會中，參議院的西藏議員有10人，眾議院的西藏議員也有10人。1914年以後，在袁世凱舉行的“政治會議”和“約法會議”中，西藏均有代表參加。

1913年，英國為了達到將西藏地方從中國分裂出去的險惡目的，陰謀策劃了“西姆拉會議”。此會議爭論的焦點，是所謂西藏的“範圍”和“獨立”問題。英國代表誘騙藏方代表以秘密換文的方式，在會下又搞了一條歷史上惡名昭著的“麥克馬洪線”，把中國西藏地方共約9萬平方公里的土地劃歸英方管轄，還炮製了一個《西姆拉條約》。

為免於揹負“賣國賊”的千古罵名，縱使壓力再大，袁世凱仍始終令中國代表拒絕在《西姆拉條約》上正式簽字，使所謂的《西姆拉條約)成為非法的、無效的廢紙。西姆拉會議以後，十三世達賴通過對中央政府和英國的對藏政策比較，得出了英國靠不住、祖國不可輕視的結論，從而改變了一度親英、與中央政府對抗的做法。

讓(二十一條)作廢

過去，我們常說袁世凱為了實現自己的皇帝夢而以國家利益為代價爭取日本支持，不惜簽訂了滅亡中國的(二十一條》。真實情況又如何呢?

1915年1月，日本向中國政府提出企圖把中國的領土、政治、軍事及財政等都交於日本控制之下的二十一條無理要求。袁世凱知道後極為惱火。那麼，他是否能拒絕日本提出的“二十一條”呢?不可能。因為當時歐戰正酣，西方列強無法對日本進行牽制，當時中國沒有力量與日本正面衝突。

袁世凱心神稍定，開始琢磨怎麼和日本人周旋。首先，他把日本人竭力保密的這一條約捅出去，讓新聞輿論界和列強外交界都知道日本人的這一侵略要求。當各國大使向日本使館詢問這一條約真假時，日本人措手不及，窘迫不堪，先是竭力否認有此條約，後來說日本提出的條約不是這樣。日本人也知道自己提出的真實條件太不要臉，所以不好意思公開承認了。

接著，間諜來報，日本御前會議決定了對華要求最重要幾點:

(1)日本在滿洲內地雜居;(2)日本人在滿洲租地種地;(3)滿洲警察局須聘用日本人為顧問。這三條中國若不答應，談判即破裂，日本將以武力解決。預先知道日本人的底線，袁世凱在談判中就對哪些可讓哪些不可讓很有把握。在這個過程中，袁世凱居然還收買了日本國內議會中的反對派對大限內閣提出不信任案，將大限首相嚇出一身冷汗。

通過外交談判和袁世凱的“幕後運作”，最後簽訂的所謂《二十一條》實際上只有“十二條”。第五項的七條根本沒簽訂，第四項全部刪除，第三項中的兩條刪除一條，第一、二項中的十一條最後簽訂的條文不是“留待日後磋商”，就是加進了限制條件。

即使是已經簽訂的幾條，後來也大多被袁世凱破壞掉。袁世凱說:“購地租地，我叫他一寸地都買不到手;雜居，我叫他一走出附屬地就遇到生命危險;至於警察顧問用日本人，我雖用他，每月給他幾個錢罷了，至於顧不顧，問不問，權卻在我。其他各條，我都有破壞之法。”

此後，在東北的日本人也曾說:“我們日本人在東北被囚禁於附屬地界內，一步不敢出附屬地。”至於向中國人購地、租地，更談不上。日本受中國各機關聘僱人員也說:“我等名為顧問，其實絕無人顧，絕無人問。”日本繼任首相也實事求是地說:“大限內閣向中國要求二十一條，惹中國人全體之怨恨，而日本卻無實在利益。”說是滅亡中國的(二十一條)基本上成了一堆廢紙。

陶菊隱在他的《袁世凱傳》中寫到:袁世凱在“二十一條”上簽字後，仍好多天神志不寧。他讓人撰寫了一本書，叫《中日交涉失敗史)，印刷了5萬冊，密存在山東模範監獄中。他經常對左右說:“勾踐不忘會稽之恥，最後終於打敗了吳國;那些咄咄逼人的人終有肉袒牽羊(戰敗投降的意思)之一日，到那時，此書就可以問世啦。”