推進承諾制改革是貫徹落實習近平總書記關於全面深化改革重要論述的重要舉措，是深化“放管服”改革、優化發展環境和提升政府行政效能的有力抓手。近年來，開平市嚴格貫徹落實江門市委關於深化“放管服”改革的部署要求，大膽試行投資項目承諾制改革，積極探索實行“先承諾後審批、邊建邊批”的管理新模式，實現項目審批全面提速增效，創造了新的“開平速度”。為總結推廣開平市承諾制改革工作的經驗做法，江門市委改革辦聯合開平市委辦開展專題調研，深入開平市發改局、行政服務中心、赤坎古鎮管委會、翠山湖管委會實地調研，形成調研報告。
一、主要做法
（一）注重“頂層設計”，出臺承諾制改革方案。開平市委高度重視推進承諾制改革，市委書記龐正華多次主持召開深改組會議，研究出臺《開平市投資項目承諾制改革試點方案》《開平市赤坎古鎮管委會管轄範圍內投資項目承諾制改革試點實施方案》，從總體要求、實施範圍、先行試點承諾制、完善配套改革、工作要求等方面明確了承諾制的相關內容及要求，為承諾制的實施提供了明確的指引，奠定了基礎。同時，成立開平市投資項目承諾制改革試點領導小組，由市政府主要領導擔任領導小組組長，常務副市長和翠山湖園區主要負責同志擔任領導小組副組長，涉及投資項目承諾制改革的市有關單位主要領導任組員，納入市級議事協調機構管理。
（二）加大“簡政放權”，推動事權無縫對接。按照“減少層級，重心下移”“能放則放，應放盡放”的原則，印發《開平市人民政府賦予翠山湖管委會、赤坎古鎮管委會相關行政管理權限事項目錄（第一批）》和《開平市人民政府賦予赤坎古鎮管委會部分市級行政管理權限目錄（第二批）》，賦予赤坎古鎮管委會承接發改、環保、國土、水務、規劃等7個部門委託（下放）事項共43項，增強赤坎古鎮管委會在行政審批方面的自主權。將赤坎古鎮管委會管轄範圍內的全部政府、企業投資項目，從土地招拍掛（劃撥）到開工建設所涉及的19個審批事項，納入投資項目承諾制改革實施範圍；對涉及新增建設用地的用地預審等15項審批事項，全面實施“容缺審批”，推動赤坎新區建設項目提速審批。赤坎古鎮管委會堅持“就近辦、馬上辦”的便民服務理念，創新設立行政審批局，專門負責承接已委託、下放相關事權的工作，確保事權放得下、接得住、用得好。
（三）消除“中間梗塞”，完善統籌協調機制。建立以建設單位及各參建單位主要領導為組員的項目報批報建工作領導小組，做好推進承諾制改革工作的人員、資金等方面的需求保障。項目小組負責人負責綜合統籌，加強對各項目的流程把控和督辦，定期組織召開報批報建總協調會，提前與各行政主管部門明確辦理各行政許可所需資料清單，並按照“責任單位、所需時間、準備難度”等進行分類，明確責任人和完成任務的時間節點。將各參建單位已明確“耗時較長”的資料清單共同確定為承諾內容，簽署項目承諾書，並將“耗時較長”的資料清單作為填報《承諾制承諾書》《容缺審批承諾書》等文件的附件。同時，加強業務培訓與溝通銜接，提高業務水平，減少審批部門、審批事項的對接空耗。
（四）追求“一次通過”，建立健全預審機制。開平市承諾辦牽頭召開協調會，對項目審批環節進行預先溝通，提前“把脈”，精準指導，實現快速的承諾審批。對項目單位提交需要走承諾制流程的審批事項進行分析，明確項目審批過程中必須提供的資料，剖析問題，減少空耗。比如，按照有關規定，開發面積超過1公頃的項目要編制水土保持報告書，赤坎古鎮管委會通過提前編制整個區域的水土保持報告書，確保試點項目進行承諾審批。又如，規劃部門對項目的規劃許可審批，不需要其他部門同意作為前置條件，僅需項目單位提供電子版設計圖紙，即可進行容缺審批，並且對項目單位的有關設計圖紙進行預審核，發現問題提早修正，爭取正式審批時一次通過，有效提高審批效率。
（五）健全“誠信體系”，完善事中事後監管機制。要求試點改革的項目單位按照《承諾書》所明確的權利、義務和責任，自主依法依規開展項目建設，並接受全過程監管和全面竣工驗收。在取得相關行政許可證件後，項目單位必須嚴守承諾，按照資料清單要求，及時補齊所需資料。實行履信備案制度、失信承接制度、中介延伸責任制度，夯實承諾制改革的信用基礎。相關審批部門根據《承諾書》的約定，加強指導和監管，及時糾正並協助解決項目單位在項目建設過程中的存在問題，切實做好服務，保障承諾落到實處，保證項目依法依規建設。
（六）推進“標準化建設”，全面梳理審批流程表格。為提高行政效能，赤坎古鎮管委會將有關項目的審批統一由行政審批局一個窗口對外進出，內部的審批流程由行政審批局和建環局內部流轉。比如，赤坎古鎮管委會行政審批局對規劃部門的申請表進行優化，將規劃事項的審批和屬地鎮（街道）建環部門的審批合併，從而實現一個窗口對外，避免群眾在辦理規劃審批前還要到鎮（街道）多跑一趟。另外，行政審批局還積極探索建立標準化的送審資料要求，對政府投資項目的立項審批，將申請函改為申請表格式，更好地指導項目單位填寫報送，進一步提高行政審批效能。
二、成效初顯
自承諾制改革實施以來，開平市共辦理承諾制事項13宗，容缺審批事項27宗，容缺受理事項3宗。通過實施承諾制改革，一批重大項目建設明顯提速，參與改革的企業有了“獲得感”，普遍讚譽承諾制改革。
（一）赤坎古鎮安置房項目提速83%。按照傳統審批流程，該項目從土地摘牌到辦好施工許可證開工建設至少需要6個月，但通過環境影響報告審批、建設用地規劃許可證核發、建築紅線審查（含修詳規審查）、消防設計審查、施工圖審查等11個審批事項實施承諾制，並配合“容缺審批”，只用了30個自然日就完成所有報建報批手續，比傳統審批方式下前期工作時間縮短了5個月，為產權調換、安置房交付節省了寶貴的時間，也減少了大額度的臨時安置費補償支付。
（二）赤坎鎮新區建設項目提前進場施工。去年6月6日，赤坎古鎮管委會提出赤坎鎮中心小學、中心幼兒園兩個項目按照承諾制辦理，開平市承諾辦受理申請書後，當天就將申請採取承諾制的審批事項轉發至相關審批部門，次日立即召開協調會，初步確定各審批事項承諾內容，並於6月15日前，完成所有采用承諾制審批事項的承諾書內容確認、制定及簽訂等工作。目前，兩個項目施工單位已提前進場施工。
（三）超10億元項目“當年引進、當年動工”。翠山湖園區榮群鋁業、志特新材料兩個投資超10億元工業項目，通過試行工業項目承諾制，進一步加大容缺承諾、容缺受理等改革措施，加快項目落地建設。從10月23日立項到取得施工許可證僅用了26個工作日，11月27日，兩個項目已完成規劃、設計和單幢建築報建工作，取得施工許可證，並於11月28日參加開平市百億產業八大重點項目集中動工儀式，正式啟動建設，實現“當年引進、當年動工”，刷新了開平工業投資項目審批速度。
三、經驗啟示
（一）遵循上級頂層設計，是改革得以成功的根本保證。早在2016年，中央深改組研究《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》時，習近平總書記指出“要改善企業投資管理，注重事前政策引導、事後監管約束和過程服務，創新服務方式，簡化服務流程，提高綜合服務能力”。中央部署改革任務後，江門市率先在全省開展投資項目承諾制改革，2017年9月出臺《江門市投資項目承諾制改革試點意見》，2018年9月出臺《江門市進一步深化投資項目承諾制改革試點方案》。林應武書記明確提出要加快轉變政府職能，逐步從被動審批轉變為主動服務，構建以“引導、服務、監管”為核心理念的投資項目新型管理體制，為企業降低制度性成本，全力打造全省服務最優、成本最低、政策最好的投資窪地。可以說，上級的頂層設計和改革要求，為基層推進承諾制改革提供了方向指引和根本保證。
（二）主要領導親自推動，是改革得以推開的重要支撐。開平市委、市政府主要領導高度重視推進承諾制改革，把推進承諾制改革作為“一把手工程”，下定決心打造“辦事效率最高、政務服務最優、營商環境最好”的地區。龐正華書記經常親自約談有關審批部門，要求相關審批部門解放思想、大膽創新，衝破思想壁壘；深入行政服務中心調研，督促各有關審批部門落實市委“工作提效”的主線要求，不斷完善和創新審批流程，提升服務效能。鄺積康市長親自擔任開平市投資項目承諾制改革試點領導小組組長，明確下達“軍令狀”，以項目動工的總目標，倒逼各部門積極推進承諾制改革。
（三）部門聯動優化流程，是改革得以推進的關鍵法寶。承諾制改革是一項系統工程，從零敲碎打的量變調整走向系統集成的質變創新，部門的聯動發力必不可少。在推進承諾制改革過程中，開平市委改革辦充分發揮職能作用，主動對接上級頂層設計，全力抓好改革事項的統籌協調；開平市承諾辦全程跟進，及時協調解決遇到的困難和問題，全面把控實施流程和基準要求，組織專題學習，解讀實施方案，加強實際操作和流程演練；赤坎古鎮管委會、翠山湖管委會建立專人專項銜接機制，推廣“客戶經理制度”，推行投資項目全程代辦制，協助項目單位抓緊做好前期統籌；相關職能部門主動配合，靠前服務，用自身的“辛苦指數”提升企業的“幸福指數”，用自身的“工作壓力”減輕企業的“奔波壓力”，建立信息直通車、微信工作群，精準制定重大項目施工許可倒逼表，與管委會工作全面對接，解決多頭對接的紊亂問題，有效凝聚起改革的強大合力。
四、深化措施
習近平總書記指出，謀劃好改革工作“要總結經驗、完善思路、突出重點、提高改革整體效能，擴大改革受益面”。開平市試點推進承諾制改革，雖然取得了初步成效，但是具體改革舉措仍然有很大的完善、深化空間。下一步，要進一步完善深化方案，優化承諾制改革措施，繼續推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，解決好改革“最後一公里”的問題。
（一）進一步加快政府職能轉變。過去各類主體角色錯配，政府部門將主要精力放在審批，對企業的引導、服務、監管缺失，企業將大部分精力放在“跑審批”，可行性研究報告變相為“可批性研究報告”，中介機構諮詢不到位、甚至不遵守職業道德。承諾制改革要求政府部門從事前“審批”轉變為事後“監管”，以企業承諾的方式對報建審批事項進行流程再造。接下來，如何實施有效“監管”，成為了承諾制改革工作下一階段需要研究的問題。要深挖審批“萬里長征圖”背後角色錯位根源，加快轉變政府職能，將錯配的角色扭轉歸位，政府部門逐步“淡化審批”，強化“引導、服務、監管”，企業信守承諾、自我管理、自主決策、自擔風險，政府和企業倒逼中介機構迴歸第三方客觀立場，遵守職業道德、提高諮詢質量。
（二）大膽探索完善提前預審機制。目前，開平市在實施承諾制過程中，個別項目單位由於在設計環節上存在一定的設計質量問題，耽誤了項目審批時間。雖然可以採取“承諾技術審查修改意見後續落實”的措施，但是對於有非技術性差錯圖紙，只能要求設計單位修改後再提交。對此，必須積極探索提前預審機制，由審批部門提前介入，對有關設計圖紙進行預審核，提早提醒，確保一次通過。此外，由於承諾制改革尚處於試點階段，相關職能部門首次執行，經驗不足，部門之間磨合度有待加強，要進一步加強業務培訓與溝通銜接，提高業務水平，促進部門之間的無縫對接，減少不必要的時間消耗。
（三）研究擴大企業投資項目試點區域。目前，開平市企業投資項目承諾制試點區域為翠山湖產業轉移工業園和赤坎古鎮管委會管轄的行政區域。自實施承諾制改革工作以來，企業投資項目試行承諾制的項目總體較少。據瞭解，園區招商項目大多數為珠三角發達地區轉移或上市項目，上市企業申報時對文件資料合法性、完整性、法律性等有嚴格的要求，不少企業擔心承諾制與其今後的工作有文件或政策上的衝突，對參與承諾制有所顧忌，參與的意願不大。對此，要從企業角度出發，充分落實企業自主權，積極向企業宣傳承諾制，鼓勵企業提出按照投資項目承諾制辦理相關審批手續，在風險可控、監管到位的前提下，由審批部門按照“一事一議”的原則，商企業妥善辦理。同時，可選擇產業集聚度比較高、建設項目比較集中的其他區域開展試點工作。
（四）加大政府投資項目試點力度。以政府投資項目為突破點，推行承諾制改革工作，積累經驗，樹立榜樣。政府投資項目原則上均應按照投資項目承諾制改革要求推進前期工作，逐步由目前“雙軌制”管理向投資項目承諾制“單軌制”轉變，切實加快政府投資項目前期工作，從政府內部推行承諾制改革開始，從內向外推廣承諾制改革。
（五）推進“容缺辦理”雙軌機制。進一步推進“容缺辦理”，制定並公開容缺審批實施方案，明確“容缺資料”，出臺審批事項容缺資料清單，對外公開透明。要全面容缺使用土地證明文件，將劃撥決定書、國有建設用地使用權出讓合同、建設用地批准書或用地批覆等其中之一作為辦理其他行政部門各類相關審批時的使用土地證明文件（辦理施工許可證除外）。要深化施工許可證“容缺審批”，明確在“建設工程施工許可證核發”容缺審批基礎上，允許企業非主審要件容缺後補，先行辦理臨時施工手續，提前實施主體工程的輔助配套設施。
作者：中共江門市委改革辦、中共開平市委辦公室
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