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國務院辦公廳國辦發《關於認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》第四條規定：“對拆遷範圍內產權性質為住宅，但已依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。”根據《國有土地上房屋徵收評估辦法》第九條第三款規定，產權證記載為住宅用房，實際用於經營的，從房屋的性質上仍屬於住宅，一般應當以房屋權屬證書和房屋登記薄的記載為準，進行評估核定價值。但已依法取得營業執照的，應根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況，按照徵收補償方案規定，給予適當的營業性損失經濟補償。
文書全文
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2016）最高法行申292號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）崔德榮，個體工商戶。
委託代理人臧桂芝，個體工商戶。
委託代理人顧冬慶，北京京平律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）梅河口市人民政府。住所地：梅河口市人民大街2008號。
法定代表人張恆，市長。
委託代理人王海彬，該市房屋徵收經辦中心工作人員。
委託代理人張玉龍，吉林榮華律師事務所律師。
再審申請人崔德榮訴被申請人梅河口市人民政府（以下簡稱梅河口市政府）房屋徵收補償決定一案，不服吉林省高級人民法院於2015年12月28日作出的（2015）吉行終字第11號行政判決，向本院申請再審。本院於2016年2月26日立案受理，依法組成合議庭進行審查，並於2016年4月6日下午在本院第二巡回法庭第三法庭組織各方當事人進行詢問。再審申請人崔德榮的委託代理人臧桂芝、顧冬慶，被申請人梅河口市政府的委託代理人王海彬、張玉龍到庭參加詢問活動。案件現已審查終結。
2013年2月26日，梅河口市發展和改革局向梅河口市建設局下發梅發改字[2013]21號《關於下達梅河口市2013年保障性安居和舊城區改造工程房屋徵收計劃的通知》，其中保障性安居工程（棚戶區改造）項目表包括愛民佳苑東側棚戶區。梅河口市發展和改革局、梅河口市建設局、梅河口市國土資源局經審核認為，項目用地符合梅河口市國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃及土地利用總體規劃。2013年7月，梅河口市政府組織相關部門對《梅河口市愛民中東側棚戶區地塊（二期）房屋徵收補償方案》進行論證，併發布公告，徵求公眾意見，同時發佈選擇評估機構的公告。徵求意見公告期滿後，梅河口市政府根據徵求意見情況，修改徵收補償方案並予以公告。2013年9月27日，梅河口市政府作出梅政房徵[2013]7號《關於對愛民路東側棚戶區地塊（二）房屋徵收的決定》，並予以公告。多數被徵收人選擇梅河口市誠信房地產評估測繪有限公司（以下簡稱誠信評估公司）為評估機構。崔德榮30平方米有照住宅房屋在徵收範圍內。2013年10月31日，誠信評估公司對崔德榮有照房地產、裝修及附屬價值作出梅誠房評報徵字第（2013-5-10-B-50）號《房地產估價報告》。崔德榮收到估價報告後，申請複核評估。2013年11月27日誠信評估公司作出答覆，維持原評估結果。崔德榮收到答覆後，未向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。2013年11月4日，梅河口宏朋資產評估事務所受梅河口市房屋徵收經辦中心委託，對崔德榮的機器設備(毛衣編織機8臺、精紡機1臺、縫合機3臺)的搬遷費(包括拆卸費、裝卸費、短途運輸費及再安裝調試費)及拆遷費進行了評估，評估價值為4600元。在規定的簽約期限內，房屋徵收部門與崔德榮經多次協商，雙方未能達成補償協議。2013年12月23日，梅河口市政府作出梅政房徵補（2013）129號《關於對崔德榮房屋徵收補償的決定》（以下簡稱129號《徵收補償決定》），主要內容為：崔德榮的30平方米有照住宅房屋採取原區域產權調換方式安置，調換面積為64.6平方米多層住宅房屋，需交房屋差價款45080元;附屬設施補償及其他補助費按估價報告結果執行，合計補償23393元。崔德榮不服129號《徵收補償決定》，向吉林省人民政府提出行政複議申請。吉林省人民政府於2014年4月14日作出吉政複決地字[2014]13號行政複議決定，維持了梅河口市政府作出的徵收補償決定。崔德榮仍不服提起本案訴訟，請求撤銷129號《徵收補償決定》，並對因房屋徵收造成的停產停業損失和從業人員的工資予以合理補償。
另查明，誠信評估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房產管理局的一個部門，2002年改制後獨立。在該公司註冊的評估師保留了原單位事業編制。2015年6月23日，吉林省住建廳作出《關於責令誠信評估公司限期改正有關問題的通知》。該公司於2015年7月解體。
通化市中級人民法院（2014）通中行初字第17號行政判決認為，梅河口市政府作出的梅政房徵[2013]7號《關於對愛民路東側棚戶區地塊(二)房屋徵收的決定》符合法律規定。崔德榮主張誠信評估公司與梅河口市房產局有利害關係，但未能出示充分證據予以證明。誠信評估公司系獨立法人且具有相應的房地產價格評估資質，並經合法程序選定為該徵收地塊的房地產價格評估機構。評估報告的作出亦符合法定規程。崔德榮雖然申請復估，但在收到複核答覆後，並未向房地產價格評估專家委員會申請鑑定，應視為對該報告的認可。梅河口市政府依據該評估報告和該地塊徵收補償方案規定的標準作出129號《徵收補償決定》，並無不當。崔德榮主張經營損失補償不合理以及應給付從業人員工資損失，亦未能提供充分證據證明該主張。梅河口市政府以該地塊徵收補償方案設定的標準予以補償，並不違反法律的規定。依照《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第五十六條的規定，經該院審判委員會討論決定，判決駁回崔德榮的訴訟請求。崔德榮不服上訴。
吉林省高級人民法院（2015）吉行終字第11號行政判決認為，誠信評估公司作為被徵收地塊房地產評估機構是由被徵收人通過多數決定方式選定的。崔德榮對評估結果有異議，申請複核評估，誠信房地產評估公司作出書面答覆，評估程序符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十九條、第二十條的規定。根據《國有土地上房屋徵收評估辦法》（以下簡稱《徵收評估辦法》）第九條第三款“對於已經登記的房屋，其性質、用途和建築面積，一般以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準……”之規定，崔德榮被徵收的30平方米房屋，房屋所有權證記載的用途為住宅，雖然實際用於經營，但在性質認定上仍應為住宅，故梅河口市政府對崔德榮30平方米房屋按住宅房屋予以產權調換安置並無不當。且梅河口市政府在作出129號《徵收補償決定》時已考慮其房屋實際用途，按補償方案規定的標準，對崔德榮停產停業損失進行了補償，故崔德榮要求對其30平方米住宅房屋按經營性房屋予以補償的主張不成立。按照補償方案規定，被徵收人不能提供所得稅完稅憑證或養老保險繳納證明的，停產停業損失補償按照被徵收房屋的評估價值比例給予補償。崔德榮經營毛衣編織加工部，主張有7名工人，但不能提供所得稅完稅憑證或養老保險繳納證明，梅河口市政府按被徵收房屋價值84600元的10%給予崔德榮一次性補償8460元，符合相關法律及政策規定。二審庭審中，崔德榮提出要求對營業損失進行評估後補償、從業人員按每人1220元補償24個月，該項請求沒有事實及法律依據。《徵收評估辦法》第十四條第二款規定：“被徵收房屋室內裝飾裝修價值，機器設備、物資等搬遷費用，以及停產停業損失等補償，由徵收當事人協商確定；協商不成的，可以委託房地產價格評估機構通過評估確定。”梅河口宏朋資產評估事務所受梅河口市房屋徵收經辦中心委託，對崔德榮的機器設備(毛衣編織機8臺、精紡機1臺、縫合機3臺)的搬遷費(包括拆卸費、裝卸費、短途運輸費及再安裝調試費)進行評估，評估價值為4600元。梅河口市政府按評估結果補償其機械設備搬、拆遷費4600元，符合法律及政策規定，並無不當。崔德榮提出要求梅河口市政府補償機器設備調試費10萬元，但未提供相關證據予以證明，對該項請求不予支持。綜上，梅河口市政府作出的129號《徵收補償決定》認定事實清楚，決定內容適當，崔德榮要求撤銷該補償決定的理由不充分，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
崔德榮申請再審稱：1、對評估結果提出異議。認為梅河口市政府作出徵收補償決定委託的評估機構不具有合法資質，評估程序違法，評估機構與梅河口市政府有利害關係，評估結果不客觀。2、對其30平方米的住宅房屋的補償標準提出異議。主張應當按照經營性房屋予以補償。請求撤銷一、二審判決，發回重審。
梅河口市政府答辯稱：1、誠信評估公司作出評估行為時，是經依法批准成立的，評估人員也是合法註冊的，評估報告合法有效。2、2013年梅河口市進行大面積房屋徵收工作，為了加快棚改進程，經審查符合條件的評估公司可以先行對擬徵收的房屋進行現場踏查等相關工作，先行調查不違法。3、房屋登記冊等是對被徵收人資產進行摸底登記，作為補償的基本參考資料，最終按照實際情況予以補償，被徵收人在登記冊上簽字，不存在造假問題。4、崔德榮的房屋登記為住宅，按照住宅房屋進行補償並給予營業損失補償符合法律規定。請求駁回崔德榮的再審申請。
本院經審查認為，崔德榮對其申請再審的主張，均未舉證證明。一、二審判決駁回其訴訟請求，並無不當。崔德榮申請再審的理由不能成立。
一、關於評估報告的合法性問題
《房地產估價機構管理辦法》第三條規定：“本辦法所稱房地產估價機構，是指依法設立並取得房地產估價機構資質，從事房地產估價活動的中介服務機構。”《房地產估價師執業資格制度暫行規定》第二條規定：“本規定所稱房地產估價師是指經全國統一考試取得房地產估價師《執業資格證書》，並註冊登記後從事房地產估價活動的人員。”誠信評估公司系經依法批准成立的具有房地產評估資質的評估機構，評估人員也依法取得了估價師執業資格。雖然該公司接受委託作出本案評估報告時，評估人員因企業改制保留了事業單位編制，不符合有關房地產估價機構行政管理相關要求，相關行政管理部門依法對其進行查處，但是，並沒有法律、行政法規規定，此種情況下評估機構的設立以及其作出的評估結論應屬無效。誠信評估公司系獨立核算企業，崔德榮主張該公司的評估人員與梅河口市政府以及項目開發企業存在利害關係，評估結論不具有合法性，但其對此未能舉證證明。
《徵收評估辦法》第四條規定：“房地產價格評估機構由被徵收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋徵收部門通過組織被徵收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者採取搖號、抽籤等隨機方式確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”梅河口市政府根據多數被徵收人的意見，選定誠信評估公司作為本案徵收補償行為的評估單位，選定評估機構的主要程序合法。《徵收評估辦法》第二十條規定：“被徵收人或者房屋徵收部門對評估結果有異議的，應當自收到評估報告之日起10日內，向房地產價格評估機構申請複核評估。”《徵收條例》第十九條規定：“對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。”誠信評估公司依照法定程序作出評估結論，崔德榮主張該評估報告對其被徵收財產的價值認定不合理，雖申請復估但在收到符合答覆後並未向房地產評估專家委員會申請鑑定，應視為對該報告的認可。在一、二審及本院審查期間，崔德榮亦未舉證證明，誠信評估公司對其被徵收財產的評估價格，明顯低於當地類似房地產的市場價格。綜上，儘管誠信評估公司自身存在不符合行業行政管理相關規定的問題，但不足以否認評估結論的合法性。崔德榮主張評估不合法申請再審，本院不予支持。
二、關於住宅兼營業用房的補償問題
《徵收評估辦法》第九條第三款規定，對於已經登記的房屋，其性質、用途和建築面積，一般應當以房屋權屬證書和房屋登記薄的記載為準。國務院辦公廳國辦發[2003]42號《關於認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》第四條規定：“對拆遷範圍內產權性質為住宅，但已依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。”依照以上規定，產權證記載為住宅用房，儘管被徵收人實際用於經營，但從房屋的性質上講仍應認定為住宅。42號通知同時授權地方人民政府對此類房屋的補償標準作出具體規定。梅河口市政府制定的本案徵收補償方案規定，不臨主要街路自行改變用途的住宅房屋，工商稅務手續齊全，實際用於經營的，按照住宅標準予以補償安置；選擇貨幣補償，營業損失按照被徵收房屋價值的10%予以一次性補償。徵收補償方案的上述規定，與法律、行政法規不相沖突，應當認定為合法有效。崔德榮的30平方米有照房屋登記為住宅，實際用於經營，129號《徵收補償決定》按照住宅予以評估補償，並給予住宅總價值10%的營業損失補償，符合徵收補償方案的規定。崔德榮主張應當按照經營性用房的標準予以補償，沒有事實和法律依據，本院不予支持。
綜上，梅河口市政府作出的被訴徵收補償行為，認定事實基本清楚，主要程序合法，崔德榮的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回崔德榮的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 高 珂
審判員 蘇 戈
二〇一六年四月二十七日
書記員 戰 成
附
相關法律司法解釋條文
1、中華人民共和國行政訴訟法
第九十一條當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；
（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
2、最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
第七十四條人民法院接到當事人的再審申請後，經審查，符合再審條件的，應當立案並及時通知各方當事人；不符合再審條件的，予以駁回。
3、國有土地上房屋徵收與補償條例
第十九條對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。
對評估確定的被徵收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請複核評估。對複核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。
房屋徵收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開徵求意見。
4、國有土地上房屋徵收評估辦法
第四條房地產價格評估機構由被徵收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋徵收部門通過組織被徵收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者採取搖號、抽籤等隨機方式確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。
房地產價格評估機構不得采取迎合徵收當事人不當要求、虛假宣傳、惡意低收費等不正當手段承攬房屋徵收評估業務。
第九條房屋徵收評估前，房屋徵收部門應當組織有關單位對被徵收房屋情況進行調查，明確評估對象。評估對象應當全面、客觀，不得遺漏、虛構。
房屋徵收部門應當向受託的房地產價格評估機構提供徵收範圍內房屋情況，包括已經登記的房屋情況和未經登記建築的認定、處理結果情況。調查結果應當在房屋徵收範圍內向被徵收人公佈。
對於已經登記的房屋，其性質、用途和建築面積，一般以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準；房屋權屬證書與房屋登記簿的記載不一致的，除有證據證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準。對於未經登記的建築，應當按照市、縣級人民政府的認定、處理結果進行評估。
第二十條被徵收人或者房屋徵收部門對評估結果有異議的，應當自收到評估報告之日起10日內，向房地產價格評估機構申請複核評估。
申請複核評估的，應當向原房地產價格評估機構提出書面複核評估申請，並指出評估報告存在的問題。
5、房地產估價機構管理辦法
第三條本辦法所稱房地產估價機構，是指依法設立並取得房地產估價機構資質，從事房地產估價活動的中介服務機構。
本辦法所稱房地產估價活動，包括土地、建築物、構築物、在建工程、以房地產為主的企業整體資產、企業整體資產中的房地產等各類房地產評估，以及因轉讓、抵押、房屋徵收、司法鑑定、課稅、公司上市、企業改制、企業清算、資產重組、資產處置等需要進行的房地產評估。
6、房地產估價師執業資格制度暫行規定
第二條本規定所稱房地產估價師是指經全國統一考試取得房地產估價師《執業資格證書》，並註冊登記後從事房地產估價活動的人員。
7、中華人民共和國城市規劃法（1990年4月1日施行，2008年1月1日廢止）
第四十條在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建築物、構築物或者其他設施；影響城市規劃，尚可採取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，並處罰款。
8、國務院辦公廳2003年9月19日印發，國辦發[2003]42號《關於認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》
四、完善相關政策措施，妥善解決遺留問題
各地要本著實事求是的原則，採取積極有效的措施，切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷範圍內產權性質為住宅，但已依法取得營業執照經營性用房的補償，各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。對拆遷範圍內由於歷史原因造成的手續不全房屋，應依據現行有關法律法規補辦手續。對政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應的政策，限期處理解決；一時難以解決的，要耐心細緻地做好解釋工作，並積極創造條件，爭取早日解決。對因房地產開發企業沒有能力完成建設項目導致拆遷補償資金不落實、安置用房不到位的問題，地方政府要採取有效措施，督促開發企業抓緊落實；或先行解決拆遷補償安置問題，再根據法律法規和拆遷合同約定，追究開發企業的責任。
9、吉林省住房和城鄉建設廳2009年12月29日印發，吉建房〔2009〕38號《吉林省房屋登記若干問題暫行規定（一）》
第十三條申請登記的房屋有歷史證據能夠證明屬於下列情形的，其他材料符合要求時，應當予以登記。
（一）1984年1月5日前建設的無規劃許可的房屋。
（二）1984年1月5日至1990年4月1日建設，影響城市規劃、尚可採取改正措施，但已經規劃行政主管部門依法處罰完畢的房屋。
（三）1998年3月1日前建設的無施工許可的房屋。
（四）1998年3月1日後建設的無施工許可且已經處罰完畢的房屋。
（五）後劃入城市規劃區內，申請人持有原建房審批手續的房屋。
依照本條款規定辦理房屋登記的，房屋已竣工證明由建設單位出具；集合式住宅和非住宅需提供質量檢測機構出具的檢測報告和公安機關消防機構依法審查材料。
本條所說歷史證據是指：政府各部門或企業存檔的圖件、文字檔案；當時的處罰、審批文書；當時的航拍圖片等各類檔案。
政府部門在本條第一款規定的時間界限之日無檔案、圖件、航拍圖片記載的，應當以該時間界限後保存的最早檔案、圖件、航拍圖片記載時間為準。
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