摘要：實現數據的流動是構建“互聯網+政務服務”體系的基礎工作。從數據視圖出發, 結合系統整合理論和“互聯網+”核心特徵, 以廣州市網上辦事大廳個人事項為數據源, 採用社會網絡分析方法剖析數據資源的跨層級流動和使用。針對市級“互聯網+政務服務”體系, 應綜合考慮市、區縣、鎮 (街) 、村 (居) 層面的數據協同需求, 以市和區縣兩級為核心構建數據認可和數據協商機制、數據同步和數據比對機制、數據查詢和數據反饋機制以及面向社會機構的數據導入機制。
實現數據的流動是構建一體化、協同化、精準化“互聯網+政務服務”體系的基礎工作, 讓數據在各級政府、不同政府部門之間切實流轉起來, 才能夠真正做到讓老百姓“少跑路”。2016年9月國務院提出“加快推進‘互聯網+政務服務’工作”之後，很多地方政府提出一系列改革舉措, 取得了一定經驗, 例如浙江省推進“最多跑一次”改革, 貴州省提出了“五全服務”目標, 武漢市探索“馬上辦、網上辦、一次辦”模式。在此基礎上, 國務院辦公廳印發了《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》, 旨在規範“互聯網+政務服務”技術體系, 確保如期建成“互聯網+政務服務”體系。與此同時, “以共享為原則、不共享為例外”也被確立為政務信息資源共享的第一原則。但是, 地方政府, 尤其是地市級以下政府, 在推進落實面向“互聯網+政務服務”的政務信息資源共享時, 依然面臨諸多挑戰。正所謂“上面千條線, 下面一根針”, 在縱向系統數量眾多和較為強勢的背景下, 如何在地市級政府層面 (包含其下各級政府或機構) 真正實現數據的流動是目前亟需破解的難題之一。
針對政務信息資源共享問題, 圍繞共享需求、制約因素、推進策略等方面, 學術界已經做了大量深入研究;在雲計算提出之後, 還探究了基於政務雲的政務信息資源共享機制和平臺建設方案;並且開始關注“互聯網+政務服務”的數據共享互通問題。然而, 依然存在以下需進一步深入研究的空間:一是儘管注意到了打通縱向系統的必要性和高難度, 但是總體而言針對“跨部門”共享的研究偏多, 針對“跨層級”共享的研究偏少;二是明確區分了“互聯網+政務服務”與傳統電子政務的不同, 但是在實際研究中對“互聯網+”的“跨平臺、多樣性、高智能”等本質特徵的關注不夠;三是主要從業務層面和用戶視角研究共享問題, 較少從系統層面和數據視圖出發探析共享問題。
本文從數據視圖出發, 並且結合系統整合理論和“互聯網+”核心特徵, 選取廣州市網上辦事大廳個人事項作為數據源, 採用社會網絡分析方法深入剖析數據資源的跨層級流動和使用, 提出“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制的構建思路。其中, 數據協同是指為了實現政務信息資源共享, 在整合相應政務信息系統時, 不同層級間政府和政府部門間協調配合完成對數據的定義、傳輸、存儲、檢索、分析、利用等工作。對於地方政府而言, 跨部門數據協同直接影響一體化政務服務的能力和質量;但是, 跨層級數據協同是跨部門數據協同的基礎, 直接影響一體化政務服務的範圍和深度。
一、研究設計
(一) 資料來源
在選擇研究對象之前, 本文確立了三項標準:一是針對政府提供的個人服務事項, 這是讓更多公眾直接具有獲得感的領域, 也應是各地推進“互聯網+政務服務”的切入點;二是選擇省會城市, 《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》將“互聯網+政務服務”平臺體系分為國家級平臺、省級平臺、地市級平臺三個層級, 直轄市過於特殊, 地市級城市的總體推進力度不如省會城市;三是對應的政府網站平臺建設先進、公佈的個人服務事項全面規範, 便於數據的採集, 由此確定以廣州市網上辦事大廳個人事項作為數據源。2016年10月11日, 廣州市政府辦公廳出臺《廣州市網上辦事管理辦法》, 對網上辦事大廳的建設原則、組織機構及職責、網上服務業務辦理等做出了明確規定;同時, 其網站平臺建設也非常先進。
數據採集和處理的過程和方法主要參考龍怡和李國秋的論文, 但是增加“層級”要素, 包括四個步驟: (1) 數據採集, 登陸廣州市網上辦事大廳, 按照22個主題分類, 將全部的個人服務事項信息下載保存; (2) 層級歸類, 根據受理單位的層級將個人事項劃分到不同層級中, 即市級、區級、鎮 (街) 級、村 (居) 級四個層級; (3) 事項去重, 對事項內涵一致、受理單位不同的同一事項進行去重處理, 僅保留其中1項; (4) 材料梳理, 對每個事項涉及的辦事材料進行梳理, 包括規範、去重、編碼、分類等。最終得到的各層級個人事項數量和辦事材料數量 (參見表1) 。四個層級共有699項個人辦事事項, 其中區級承擔的個人事項最多, 有414項;區級個人辦事事項所需要提供的辦事材料數量也最多, 包括2781個;四個層級的個人辦事事項平均需要提供辦事材料6.90個。
表1 各層級個人事項數量和辦事材料數量
(二) 研究方法
首先是運用社會網絡分析方法對各層級數據流狀況進行分析。社會網絡圖的構建以辦事材料共同出現在同一個個人辦事事項流程為依據, 將生成或提供辦事材料的部門作為“來源節點”, 將受理或要求提供辦事材料的部門作為“接收節點”;部門之間的辦事材料流動越多, 它們之間的關聯程度就會越高。接收部門的確定可以直接從採集得到的個人辦事服務信息中獲取;來源部門的確定, 不僅在採集到的個人辦事服務信息查找對應事項, 還藉助搜索引擎、詢問相關工作人員等方式確定。標註來源部門和接收部門的層級, 作為部門類型, 具體分為省級以上部門 (含省屬政府部門、國務院各部委、軍隊、海關、使館等) 、市級部門、區級部門、鎮 (街) 級部門、村 (居) 機構;對來自學校、醫院、單位、個人等社會機構或個人的材料, 將其部門類型標註為“其他”。根據四個層級的個人辦事事項, 分別整理出對應的鄰接矩陣, 運用UCINET軟件進行中心度分析。
接著, 將699項個人辦事服務中所需要的全部辦事材料作為數據資源, 從數據視圖角度出發進行跨層級使用分析, 考察每個數據資源在各層級中的使用狀況, 並且歸納彙總出具體的使用層級;結合數據資源跨層級使用的分佈狀況, 分析相應的跨層級數據協同需求。
最後, 則是基於各層級數據流狀況和數據資源跨層級使用分析結果, 結合系統整理理論和“互聯網+”核心特徵, 構建“互聯網+政務服務”的跨層級數據協同機制。
二、各層級個人事項數據流的社會網絡分析
(一) 市級個人事項數據流的社會網絡分析
172項市級個人事項共涉及部門或機構98個, 形成98×98的鄰接矩陣。其中省級以上部門21個, 市級部門46個, 區級部門15個, 街 (鎮) 級部門2個, 其他機構14個。部分部門和機構對應節點的中心度見表2, 按照節點的出度降序排列。
對於辦理市級個人事項而言, 不僅需要在市級各部門間流轉材料, 而且需要從省級以上部門、區級部門、鎮 (街) 部門、其他機構獲取材料或提供材料。對其他部門或機構的材料需求大的部門 (點入度大的部門) 包括市人社局、市司法局、市交通局等。其他部門或機構對提供材料需求大的部門或機構 (點出度大的部門) 包括區公安局、個人、單位、區科工商信局等, 其中, 需要從區公安局獲取材料的頻率達到133次, 從區科工商信局獲取的頻率達到42次, 跨層級之間的數據流動非常明顯。真正實現市級個人事項的精簡, 例如“最多跑一次”, 跨層級數據協同很有必要。
表2 市級個人事項涉及部門的節點中心度
(二) 區級數據流的社會網絡分析
414項區級個人事項共涉及部門或機構66個。其中, 省級以上部門7個, 市級部門13個, 區級部門31個, 鎮 (街) 級部門5個, 其他機構10個。部分部門和機構對應節點的中心度參見表3。
表3 區級個人事項涉及部門的節點中心度
對於辦理區級個人事項而言, 其數據協同需求存在三個明顯特徵: (1) 區級部門之間存在非常多的數據流動需求, 其中一些部門數據流出多 (區公安局、區房管局) , 一些部門數據流入多 (如區衛計局、區住建局、區人社局、區民政局等) ; (2) 需要市級部門、鎮 (街) 部門獲取大量材料用於事項辦理, 起著承上啟下的關鍵作用; (3) 需要從其他社會機構中獲取大量材料, 包括單位、個人、醫院、職業資格機構等。另外, 區級要完成的個人辦事事項也是最多的, 達到414項, 因此在區級層面實現數據協同就顯得十分必要。區級層面的數據協同應在滿足區級部門之間數據流動需求的基礎上, 向上對接市級部門, 向下對接鎮 (街) 級部門, 同時還要建立與其他社會機構之間的數據對接通道。例如, 辦理區級個人事項中需要從單位獲取材料的頻率達到165次, 從醫院獲取材料的頻率達到69次。
(三) 鎮 (街) 級數據流的社會網絡分析
83項鎮 (街) 級個人事項共涉及部門或機構43個。其中, 市級部門6個, 區級部門13個, 鎮 (街) 級部門13個, 村 (居) 級1個, 其他機構10個。部分部門和機構對應節點的中心度見表4。
對於辦理鎮 (街) 級個人事項而言, 一方面需要在鎮 (街) 級部門之間流轉材料;另一方面則需要與區級相關部門之間流轉材料, 鎮 (街) 級部門與區級部門之間的數據流動較多。例如, 鎮 (級) 級殘聯的流入和流出頻率分別為26、29, 區級殘聯的流入和流出頻率分別為27、18。進一步分析相關流程可以發現, 其中不少流轉出現在鎮 (街) 級和區級殘聯之間。另外, 也需要與村 (居) 委會、其他社會機構流轉資料。
(四) 村 (居) 級數據流的社會網絡分析
30項村 (居) 級個人事項共涉及部門或機構25個。其中, 市級部門2個, 區級部門10個, 鎮 (街) 級部門7個, 居 (村) 委1個, 其他機構5個。部分部門和機構對應節點的中心度參見表5。
表4 鎮 (街) 個人事項涉及部門的節點中心度
對於辦理村 (居) 級個人事項而言, 一方面需要個人從區級政府部門或其他社會機構獲取相關材料, 如區公安局、區民政局、區殘聯、區人社局、醫院、單位等;另一方面, 作為代辦機構, 需要向鎮 (街) 部門提供相應的辦事材料, 如鎮 (街) 民政科、鎮 (街) 社管科。
表5 村 (居) 個人事項涉及部門的節點中心度
三、數據資源的跨層級使用分析
根據辦事材料在不同層級個人事項中使用的狀況, 進一步梳理699項個人事項中涉及到的全部材料, 共識別出226份跨層級使用的數據資源 (參見表6) 。其中, 跨4個層級使用的數據資源有11份;跨3個層級使用的數據資源有81份, 包括跨“省以上—市—區”使用的39份、跨“市—區—鎮 (街) ”的26份、跨“區—鎮 (街) —村 (居) ”使用的16份;跨2個層級使用的數據資源有134份, 包括跨“市—區”使用的60份、跨“區—鎮 (街) ”使用的32份、跨“鎮 (街) -村 (居) ”使用的42份。具體而言, 數據資源的跨層級使用體現如下特徵:
表6 數據資源的跨層級使用狀況
一是跨市級和區級兩個層級的數據資源最多, 兩者之間的數據協同任務重。只跨市級和區級的數據資源就有60份, 還有跨三級、跨四級使用中包含跨市級和區級的數據資源76份。這體現出區 (縣) 級政府在我國行政管理體制中的任務分工, 不僅要接受地市級政府領導、完成相關事項, 而且直接面對公眾提供大量公共服務事項。因此, 在市、區之間建立有效的數據協同通道和機制就非常重要。
二是涉及鎮 (街) 這一級的跨層級使用數據資源也比較多。不論是跨四級使用的數據資源, 還是跨三級使用和跨兩級使用的數據資源中, 都存在較多在鎮 (街) 級層面使用的數據資源。這也表明, 鎮 (街) 級相關部門以及在面向個人事項的辦理中具有較大的作用。
三是從數據資源的來源部門看, 較多來自公安、民政、人社、衛計等領域。例如, 源於公安部門的身份證、戶口簿、居住證等, 源於民政部門的婚姻證明、殘疾人證、低收入家庭困難證等, 源於社保部門的社會保險繳費清單、就業失業登記證等, 源於衛計部門的獨生子女父母光榮證等。另外, 還有不少來自其他社會機構的相關數據資源, 例如醫療機構的死亡醫學證明、學校出具的在校證明等。
四是從數據資源的載體形式看, 證件和證明數量仍然居多。在“互聯網+政務服務”快速發展的大背景下, 儘管公眾可以直接從政府網站上查到辦事指南、辦事流程、辦事機構、辦事地點, 可以在線諮詢相關工作人員, 甚至在線下載和提供相關資料完成部分或全部辦理流程, 但是依然面臨著提供大量證明材料的局面, 數據協同的進展還很不理想。
四、“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制
根據各層級數據流動分析結果和數據資源的跨層級使用特徵, 本文認為應綜合考慮市、區縣、鎮 (街) 、村 (居) 層面的數據協同需求, 在跨層級協同構建上應以市和區縣兩級為核心, 原因在於:一是市和區縣兩級之間的跨層級數據協同需求最大;二是鎮 (街) 一級的跨層級數據資源也比較多, 完全由市級層面協調難度較大。因此, 應構建市、區 (縣) 兩級互聯網政務服務門戶;對於市級政務服務數據共享平臺而言, 也可以構建分佈式的區縣級分中心, 負責實現和滿足本區域的政務數據協同需求。“互聯網+”的核心特徵至少包括跨平臺、多樣性、高智能三個方面, 在構建“互聯網+政務服務”體系時, 應聯通所需要的各個平臺、接受並利用平臺和數據的多樣性, 同時應充分發揮智能分析的作用。基於上述分析, 本文提出的“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制如圖1所示。
圖1“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制
(一) 數據認可和數據協商機制
實現“互聯網+政務服務”跨層級數據協同的第一步, 也是最為關鍵的一步, 可以從公安、民政等領域率先開始。應從市級政府層面出發構建與各個領域業務辦理系統的數據認可和數據協商機制, 實現領域系統對同一服務對象的同一數據相互認可;當出現不一致的時候, 能夠相互協商、達成一致。這裡面存在大量跨層級協調問題, 一方面是由於辦事事項本身存在層級性;另一方面是相關係統的建設者也存在層級性。如果由區縣級政府層面實施協調, 難度實在太大, 也沒有必要。沒有數據認可和數據協商機制, 就難以跨越部門辦事服務需要提供大量證明文件的“鴻溝”, 也難以應對數據交換共享之後出現的大量數據不一致的局面。
(二) 數據同步和數據比對機制
在具備了數據認可和數據協商機制之後, 就能夠實現市級政務服務數據共享平臺與領域業務辦理系統的數據同步, 並且進行數據比對分析。因此, 需要構建相應的數據同步和數據比對機制。實現了數據同步和比對分析, 才能夠讓數據在相關係統中自由流動, 並快速找到數據之間出現的矛盾和不一致, 讓公眾體驗到平臺的“智慧”所在且感到滿意, 真正體現“互聯網+政務服務”的高智能, 發揮眾多平臺的各自所長。
(三) 數據查詢和數據反饋機制
在面向社會公眾的數據應用上, 主要是基於市、區 (縣) 兩級互聯網政務服務門戶。由市級政務服務管理平臺構建相應的數據查詢和數據反饋機制, 滿足市、區 (縣) 兩級互聯網政務服務門戶的數據協同需求。互聯網政務服務門戶本身不與領域業務辦理系統交換數據, 而是通過市級政務服務數據共享平臺實現對相關數據的查詢需求。
(四) 面向社會的數據導入機制
針對辦事服務中需要從社會機構或個人獲取大量數據資源的狀況, 應在市、區 (縣) 兩級互聯網政務服務門戶上構建便捷、可機讀、可存儲的數據導入機制, 為公眾提供相應的電子化通道。可以率先實現對相關數據材料的線上審核, 通過後再提交對應的紙質文件。
五、結束語
以大數據為代表的新一代信息技術為構建更加便捷和智能的政務服務體系提供了新的可能, “互聯網+政務服務”應運而生。但是, 實現數據在各層級政府部門之間、政府部門與社會機構順利流動並非易事。本文以廣州市網上辦事大廳個人事項為數據源, 採用社會網絡分析方法剖析了數據資源的跨層級流動和使用, 初步構建“互聯網+政務服務”跨層級數據協同機制, 對推動地方政府推進“互聯網+政務服務”體系建設具有重要參考價值。當然, 本文也存在不足, 主要有兩點:一是僅從個人事項出發, 對企事業單位辦事服務未作分析;二是將各領域業務辦理系統統一進行考慮, 未對它們之間的複雜關係進行深入分析。在未來研究中, 將進一步針對上述不足, 選擇合適的研究對象展開相關研究。
參考文獻：略
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