03.30 農民工市民化與農村土地流轉的互動關係研究

摘要：農民工市民化與農村土地流轉之間存在著持續的互動關係。一方面,農民工市民化對農村土地流轉提出了迫切需求,另一方面,農村土地流轉為農民工市民化提供了必要的資本支持。其中,新型城鎮化是推進農民工市民化和農村土地流轉的最大動力;農業人口有序轉移與農村土地資源優化配置則是兩個重要的運行機制。農民工市民化進程中的農村土地流轉存在一些問題,主要表現為“人口城鎮化”與“土地城鎮化”不協調、農村土地流轉收益不能滿足農民工市民化的要求、一些地區的土地制度改革違背了農民的意願。需要以新型城鎮化為動力,推進“人口城鎮化”與“土地城鎮化”協調發展;以農村土地確權登記頒證為基礎,賦予農民更多的土地產權權能,為農民工市民化提供更大的資本支持;改革現行土地徵收制度,合理分配農地轉用過程中的增值收益。

近年來,在工業化、城鎮化進程不斷加快的背景下,我國農民工數量始終保持在較高水平。國家統計局抽樣調查結果顯示,2010 年至2013 年,全國農民工總量穩定在2. 3 億人至2. 7 億人,其中,外出農民工則達到1. 5 億人至1. 7 億人。雖然農民工市民化意願十分強烈,但農民工市民化的實際進程卻相對緩慢。

農民工市民化進程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農民工要完成從農民到市民的身份轉變,需要相當大的個體財產支持才能實現。然而,農民財產性收入不足是一個普遍性的事實。土地是農村的重要資源,土地承包經營權則是農戶家庭重要的財產權利,如果能夠合理處置土地承包經營權,保證土地產權順暢流轉,充分實現土地產權的財產價值,那麼農民的財產性收入會大幅度增加。但是,現有的制度安排對農村土地流轉施加了多重管制,妨礙了土地價值的充分實現,減少了農民的財產性收入,遲滯了農民工市民化進程。本質上,新型城鎮化建設既要實現“土地”從農村向城市的用途轉變,更要實現 “人”從農民向市民的身份轉換,因此,農民工市民化與農村土地流轉之間存在著比較緊密的相互促進關係,只有深入研究兩者之間的內在聯繫,才能真正發現農民工市民化的微觀基礎,通過改革農村土地制度,推進農村土地順利流轉,有序推進農民工市民化。

一、農民工市民化與農村土地流轉的互動機理

農民工市民化與農村土地流轉之間存在著持續的互動關係: 一方面,農村土地多種形式的合理流轉,可以充分實現多元化的土地價值,為農民工市民化提供必要的資本支持; 另一方面,農民工市民化程度提高,意味著非農就業機會增加並趨於穩定,這就對農村土地流轉提出了迫切需求。農民工市民化與農村土地流轉的互動機理見圖1 所示。

圖1 農民工市民化與農村土地流轉的互動機理

首先,農村土地流轉可以為農民工市民化提供重要的資本支持。農民工市民化需要巨大的成本支出,這些成本部分由政府公共財政支付,部分需要農民工家庭自己承擔。這就意味著,為了順利實現市民化,農民工家庭需要相當大的財力支持。近年來,雖然農民工工資不斷上升,農村居民人均純收入穩步增加,但是,與巨大的市民化成本相比,農民工家庭的財產數量仍然偏少,需要尋找新的收入來源。土地承包經營權是農戶家庭重要的財產權利,如果能夠合理處置,實現土地產權資本化,就可以大幅度增加農民的財產性收入,為農民工市民化提供資本支持。產權經濟學指出,轉讓權在產權結構中發揮著關鍵作用。對農村土地資源而言,在新型城鎮化背景下,通過多種形式的土地流轉交易,既可以在異質性農戶之間實現土地資源的優化配置,也可以合理轉換土地用途,還可以經由發展權交易實現土地的多種價值,有效增加農民的財產性收入,為農民工市民化提供重要的資本支持,喚醒未能得到充分利用的 “沉睡資本”,在重新配置城鄉土地資源基礎上,實現農業轉移人口向城鎮有序轉移,協調推進 “人口” 城鎮化與 “土地”城鎮化。其一,非農就業比較穩定的農民家庭,可以保留土地承包權,流轉經營權,獲得一定的租金收入。隨著國家惠農政策力度不斷增強,以及農村土地交易市場逐步完善,土地經營權流轉價格將會穩步提高,農民的土地租金收入會不斷增加。其二,隨著農村土地制度改革的逐步深入,在符合土地規劃和用途管制前提下,一部分農用地會改變用途,成為集體建設用地。土地用途改變,會大幅度增加土地價值,產生巨大的增值收益,由農民家庭、農村集體共同分享。其三,國家徵用農村土地,需要依法給予一定補償,在土地發展權視角下,補償額會不斷增加。

其次,農民工市民化對農村土地流轉提出了迫切需求。新型城鎮化首先是 “人口”城鎮化,在城鎮 “拉力 “和農村 “推力”的共同作用下,農業轉移人口不斷向城鎮集聚,部分人口長期定居下來,從事穩定的非農產業,分享均等的公共服務,逐步融入城市社會,完成從農民向市民的身份轉變。與此同時,城市區域不斷擴張,使部分農村土地轉變為城市土地。在農業轉移人口和城鄉土地重新配置的共同作用下,一方面,農村的人口與土地比例關係發生變化。隨著農村勞動力數量減少,人均經營土地面積相應增加,為土地規模經營創造了條件; 另一方面,土地功能發生演化。隨著農戶經濟結構轉型,農業收入在農戶家庭總收入中所佔比例不斷下降,土地作為農戶維持生計和增加農業收入的功能逐步減弱,而財產功能逐步增強。無論是人地關係改變,還是土地功能演化,都對農村土地流轉提出了迫切需求。考慮到農戶家庭的人口結構、財產狀況、就業特徵等具有異質性,農民對土地流轉形式的要求必然是多樣化的。大部分農民工尚不具備完全市民化的條件,希望通過一定時期的財富積累,在未來逐步實現市民化,願意在保留承包權的前提下,以合理價格流轉土地經營權,既安心從事非農產業,也獲取一定的土地流轉收益;對於那些已經基本具備市民化條件的農民工家庭而言,其最大願望就是能夠通過合理交易土地,充分實現土地的財產價值,分享土地用途轉換或土地徵用過程中所產生的增值收益。

在農民工市民化與農村土地流轉的互動關係中,新型城鎮化是推進農民工市民化和農村土地流轉的最大動力; 在具體的運行層面上,則表現為農業人口有序轉移與農村土地資源優化配置兩個重要特徵。

( 一) 動力機制: 新型城鎮化

中央城鎮化工作會議要求,要以人為本,推進以人為核心的城鎮化,把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。可見,新型城鎮化建設首先是要實現“人口”城鎮化,即有序推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化建設為農民工市民化提供了有效的動力支持,一方面,新型城鎮化建設可以提供更多非農就業機會,促進農民工就業方式從農業向非農產業轉變,既增加家庭總收入,也優化收入結構,為農民工家庭在城市立足打下牢固基礎; 另一方面,新型城鎮化建設可以全面提升城市吸引力,提高社會保障、醫療衛生、教育等基本公共服務水平,幫助農民工儘快融入城市,完成生活方式從農村到城鎮的轉變。與此同時,農民工市民化進程也對我國新型城鎮化建設具有重要的促進作用,農民工有序市民化可以從本質上提高新型城鎮化質量,保證我國城鎮化不僅有量的擴張,而且有質的提升。

在新型城鎮化建設過程中,一方面,隨著城市經濟規模的擴大,大量農業人口從農村向城鎮轉移,導致農村的人口、土地比例發生變化,推動農村土地流轉; 另一方面,隨著城市區域的擴張,許多農村土地改變用途和性質,由農業用地轉變為工商業用地,由農村集體所有土地改變為城市國有土地,農村土地資源得到重新配置,這就對農村土地順利流轉提出了要求。更為重要的是,隨著新型城鎮化進程不斷推進,農民家庭的經濟結構發生轉型,農業收入在家庭總收入中所佔比例持續下降,非農收入所佔比例持續上升,相應地,土地功能也從生產性為主向財產性為主逐步轉變,這就對土地的快速、有效流轉提出了新的要求。同時,農村土地多種方式的有效流轉,可以充分實現土地的多元化價值,為農民工市民化提供了重要的資本支持,為新型城鎮化建設創造有利條件。

由此可見,新型城鎮化建設是推動農民工市民化和農村土地流轉良性互動的重要動力,而農民工市民化和農村土地流轉的良性互動也積極推動了我國新型城鎮化進程。因此,在農民工市民化和農村土地流轉良性互動過程中,新型城鎮化建設發揮了重要的驅動作用,動力機制見圖2所示。

圖2 農民工市民化與農村土地流轉互動的動力

( 二) 運行機制一: 農業人口有序轉移

新型城鎮化一個重要的運行特徵是農業人口有序轉移並逐步市民化。大量農業人口向非農產業轉移、農村人口向城鎮集聚,必然導致農村人地關係改變,人均經營土地面積增加,這就對農村土地流轉提出了迫切要求。農村土地合理流轉,既有利於農民工完全或部分放棄農業經營、完成從農業向非農產業的就業方式轉變,也可以實現農村土地的多元化價值。

農村土地在合理流轉過程中,既可以充分實現資源的交易價值,也可以逐步實現土地的財產價值。現階段,國家支持農業的基本政策取向十分明確,在這一政策預期下,隨著農村土地交易市場的建立和完善,土地流轉價格必然會逐步提高,土地資源的交易價值將得到充分實現。農村土地合理流轉可以保證土地邊際產出較小的農戶能夠將土地轉讓給土地邊際產出較高的農戶,提高專業化分工水平和農業生產率。我國人多地少的實際以及城鎮化快速推進的現實,都會使農地在非農化過程中產生巨大的增值收益,逐步實現土地的財產價值。農村土地的交易價值和財產價值,可以為農民工家庭帶來更多收入,為農民工市民化提供資本支持。

圖3 農民工市民化與農村土地流轉互動運行

( 三) 運行機制二: 農村土地資源優化配置

新型城鎮化的另一個重要運行特徵是農村土地資源優化配置。一方面,隨著城市區域擴張、工商業用地需求增加,大量農村土地改變性質成為城市土地。在中國城鄉二元土地制度安排下,伴隨城鎮化進程,農村集體土地通過被徵收變成國家所有。2005—2011 年期間,共有10200 平方千米農村土地被徵收轉變為國有土地,用於城市建設。到2020 年,中國城鎮化率將達到60% ,城鎮人口大約為8. 5 億,城鎮建設用地總量將超過11 萬平方千米,比2012 年增加1 萬平方千米,其中大部分需要通過徵收農村土地轉變而來。在農村土地被徵收過程中,國家會給予一定的經濟補償,或者給失地農民提供一定的社會保障,為農民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面,隨著大量農業轉移人口進入城鎮從事非農產業,農戶之間的土地流轉趨勢增強,可以逐步實現農村土地規模化經營。在農村土地所有權、承包權、經營權三權分離的制度安排下,農業轉移人口為了安心從事非農產業,願意在穩定承包權的基礎上,通過轉包、轉讓、出租、股份合作等形式讓渡經營權,為農村土地流轉市場提供有效供給。同時,專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等農業新型經營主體則成為農村土地流轉市場的有效需求主體,希望流入土地適度規模經營。農村土地合理規範流轉、適度規模經營,可以有效提高農業生產率,通過交易和分工效應、組織化效應、抵押效應等提高農民收入,為農民工市民化提供資本支持。

圖4 農民工市民化與農村土地流轉互動運行

二、農民工市民化進程中的農村土地流轉現狀

( 一) “土地城鎮化” 內在動力強勁,而 “人口城鎮化” 進展緩慢,兩者之間存在著不協調性

改革開放以來,我國城鎮化快速推進。按照常住人口計算,1978 年全國城鎮化率僅為17. 92% ,2012 年則上升為52. 57% 。與此同時,我國城市區域也迅速擴張,人口密度迅速下降,20 世紀80 年代城市面積年均增加約600 平方千米,90 年代年均增加960 平方千米,2000 年至2009 年年均增加1740 平方千米,城市區域人口密度從1980 年每平方千米1. 92 萬人,下降到2009 年的1. 02 萬人。需要指出的是,2012 年以戶籍人口計算的城鎮化率僅為38. 0%,這就意味著有約2. 34 億農村戶籍人口雖然進入城鎮,但尚未真正成為城鎮居民,不能享受與市民同等的公共服務。鄭鑫計算指出,1991 年至2003 年,中國人口城鎮化年均速度為4. 33% ,土地城鎮化年均速度為6. 26% ,城鎮建設年均速度為9. 10% ; 2004 年至2012 年,中國人口城鎮化年均速度為3. 47% ,土地城鎮化年均速度為5. 43% ,城鎮建設年均速度為7. 54%。從以上數據資料可以看出,我國 “土地城鎮化” 明顯快於 “人口城鎮化”,兩者之間存在著嚴重的不協調性。

我國特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排,造成城市區域擴張成本低廉,而農業轉移人口市民化困難重重。其一,我國現有的土地制度安排規定,城市土地由國家所有,農村土地由集體所有,農地非農化必須經由政府徵收,將農村集體土地轉變為國家所有土地,政府壟斷了農地徵收一級市場,農地非農化所產生的巨大增值收益大多由地方政府獲取,構成了地方財政收入的主要來源,形成了中國特有的 “土地財政”現象。在分稅制改革框架下,地方政府獨享土地出讓金及房地產業、建築業營業稅,土地經營性收入成為地方財政收入的主要來源。近年來,土地出讓金規模迅速膨脹,從2006 年的7000 億元增加到2010 年的29400 億元; 土地出讓金佔地方財政收入的比重從2001 年的16. 6% 上升到2009 年的48. 8%。因此,地方政府有著快速推進 “土地城鎮化”的內在動力。其二,我國傳統的戶籍管理制度,實行城鄉分離的二元體制安排,在城鎮居民與農村居民之間產生了較大的福利差距,加大了農業轉移人口市民化的成本。據專家統計,在戶籍制度上存在60 多種城鄉之間的不平等福利; 另據新華社統計,農業戶口與城鎮戶口之間的福利差距多達33 項,農村居民社保、醫保、低保、住房、教育等福利水平較低。在粗放式城鎮化背景下,又造成了城鎮內部戶籍居民與流動人口之間公共服務不平等的新二元分割。無論是農村與城市的老二元結構,還是農民工與城鎮居民的新二元分割,都意味著城鄉之間的公共服務水平差距巨大,導致農業轉移人口市民化成本高昂。由於沒有建立有效的農業轉移人口市民化成本分攤機制,政府公共財政無法承擔巨大的成本,最終導致 “人口城鎮化”進程緩慢。

( 二) 農村土地流轉市場不發達,農村土地流轉收益偏低且分配不合理,不能滿足農民工市民化的需求

雖然 《土地管理法》等法律明確規定允許農村土地流轉,國務院 《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》也指出,堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉,但是,由於我國農村土地制度安排存在一些弊端,導致農村土地流轉市場不成熟,農村土地流轉比例仍然較低。農村土地產權主體模糊、產權殘缺是阻礙土地資源優化配置的重要因素。土地產權受到較多限制導致農戶缺乏穩定的地權,阻礙了農村土地流轉。農業部統計數據顯示,2014 年6 月底,全國農村土地流轉面積3. 8億畝,佔全國耕地面積的28. 8% 。

農村土地流轉市場化程度偏低,導致土地流轉價格受到抑制,土地流轉收益偏低。我國農村土地流轉市場剛剛建立,相關法律法規仍不完善,政府服務定位尚不準確,硬件、軟件等基礎設施不夠完備,市場的信息提供功能、價格發現功能等沒有得到充分發揮,尚未形成良好的土地流轉價格市場化機制。我國農地市場處於初級階段,發展緩慢,具有顯著的區域差異性,農地產權殘缺則降低了土地流轉交易價格。資料顯示,浙江省土地流轉租金每畝每年400—1000 元,黑龍江省土地流轉價格每畝每年僅為150—280 元; 廣州市的農村土地轉包、出租流轉價格在18000—24000 元/ hm,農地入股收益每年約27000—33000 元/hm。

由於農村土地產權結構存在缺陷,導致農村土地流轉收益在相關經濟主體之間的分配不合理。我國農村土地實現集體所有制,由於相關法律對土地所有權主體未能做出明確規定,增加了土地所有權的實施難度,在一定程度上削弱了產權主體的土地權利。我國農地制度改革遵循了交易費用最小化的邏輯,具有明顯的路徑依賴特徵,土地產權存在著較大範圍的公共域,處於利益博弈弱勢地位的農民家庭,其土地權益常常受到政府等主體的侵害。具體到農村土地流轉,尤其是農地非農化所產生的巨大增值收益,政府得到了其中的絕大部分,農民家庭只得到較少部分。資料顯示,農村集體土地用途轉變增值收益的分配,政府得到60—70% ,村經濟組織得到25—30% ,農民只得到5—10%。相關法律規定,徵收土地按照原用途給予補償,補償總和不得超過前3 年平均年產值的30 倍,這就意味著政府壟斷了農村土地的發展權收益,農民家庭則失去了土地增值中的發展權對價收益。由此,“土地資本化”機制缺失,使土地沒有成為農民重要的財產性收入來源,沒有為農業轉移人口市民化提供必要的資本支持。

( 三) 部分地區規定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件,違背了廣大農民的意願

中央文件明確規定,堅持依法、自願、有償原則,以農民為主體,土地經營權流轉不得違背農戶意願、不得損害農民權益。然而,在地方利益驅動下,部分地方政府利用行政權力,強制規定農民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件,嚴重違背了廣大農民的意願。

2006 年,江蘇無錫開始實施 “土地換社保” 工程,以農民的農村住宅置換城鎮住房,以土地承包經營權置換社會保障。無錫模式由政府主導,通過強制剝奪農民合法的土地權利,交換本來必須由現代政府提供的社會保障。劉守英認為,土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的基本權利; 農民工進入城鎮,通過就業等方式為城鎮做出了貢獻,應該得到政府提供的公共服務,這兩者是不可以交換的。

2008 年,浙江嘉興推行了農地流轉的 “兩分兩換” 土地使用制度改革,將農民的承包地與宅基地分開,以土地承包經營權換取社會保障、以宅基地換取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導,部分基層組織憑藉土地所有制代表身份和行政權力,直接充當農地流轉主體,搞強制性農地流轉,將土地流轉演化為政府謀利的工具,違背了部分農民的意願,侵害了農民正當的土地權益。

2010 年,國務院發展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調查,選擇8 省市20 多個城鎮的農民工,共回收有效問卷6232 份。問卷調查表明,大多數農民工不願以土地置換的方式來獲取城鎮居民身份,農民工要求對土地具有更大的處置權,獲取土地的財產價值。83. 6% 願意進城定居的農民工希望保留承包地,2 /3 的農民工希望保留宅基地和房產。對農戶家庭而言,土地仍然具有很強的社會保障功能和市民化進程中的風險規避功能,市民化能力和土地權益認知程度是影響農戶土地退出意願的重要變量。由此可見,一些地方政府的農村土地制度改革嘗試,並沒有真正尊重農民意願,沒有維護農民家庭正當的土地權益,更沒有將土地的財產價值轉化為農民工市民化的重要資本。

三、農民工市民化進程中的農村土地制度改革

( 一) 以新型城鎮化為動力,推進 “人口城鎮化”與 “土地城鎮化”協調發展

2014 年底,按照常住人口計算的中國城鎮化率為54. 8% ,遠低於發達國家80% 左右的平均水平,也低於與中國發展階段相近的發展中國家60% 左右的平均水平。按照諾瑟姆對城鎮化過程三階段的劃分,即初始階段、加速階段、成熟階段,我國城鎮化正處於加速階段中期,到2020 年,中國城鎮化率將達到60% ,2030 年將達到70% ,仍然低於發達國家的平均水平。如果以戶籍人口計算中國的城鎮化率,水平將更低。可見,未來一段時期中國城鎮化發展空間巨大。2014 年3 月, 《國家新型城鎮化規劃( 2014—2020 年) 》 指出,堅持走中國特色新型城鎮化道路,全面提高城鎮化質量,加快轉變城鎮化發展方式,以人的城鎮化為核心,有序推進農業轉移人口市民化。新型城鎮化可以為農業人口轉移和農村土地資源優化配置提供強勁動力,協調推進“人口城鎮化”與 “土地城鎮化”。

一要改變傳統觀念,樹立以人為核心的新型城鎮化理念。我國傳統觀念將城鎮化簡單定性為城市區域的擴張,通過經營城市推動GDP增長,資源利用粗放、環境破壞嚴重,不具有可持續性。新型城鎮化強調城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展; 通過產業結構升級,加快服務業發展,擴大城鎮居民和農民工就業渠道; 使更多農業人口通過轉移就業提高收入,通過轉為市民享受更好的公共服務,有效擴大內需,保證國民經濟持續健康發展; 增強以工促農、以城帶鄉能力,全面解決農業農村農民問題; 推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,有序推進農業轉移人口市民化,保證城鄉居民公平分享城鎮化發展成果。

二是深化綜合體制改革,建立 “人口城鎮化”與 “土地城鎮化”協調推進機制。 ( 1) 構建“人口城鎮化”與 “土地城鎮化”協調性評價指標體系,建立科學的監測預警系統,保證新型城鎮化質量。借鑑學習國內外研究成果,合理選擇 “人口城鎮化”、 “土地城鎮化”評價指標,建立協調性指數模型,實時分析全國及地區協調程度,為科學預警提供可靠依據。( 2) 改革地方政府官員政績考核體制,由過去重視經濟增長速度、城鎮化速度,改變為重視經濟發展質量、新型城鎮化質量,將農業轉移人口市民化程度納入地方政府政績考核指標體系,迫使地方政府協調推進 “人口城鎮化”與 “土地城鎮化”。 ( 3) 深化財稅體制改革,弱化地方政府對土地財政的依賴程度。在農地轉用過程中,抽取一定比例的土地增值稅; 同時,引入對商住類房地產徵收的財產稅,以土地增值稅和財產稅作為地方政府穩定的稅基,改革目前地方財政過於依賴土地出讓金的格局,弱化地方政府快速推進 “土地城鎮化”的內在激勵。

( 二) 以農村土地確權登記頒證為基礎,賦予農民更多的土地產權權能,建立完善農村土地流轉交易市場,實現土地的多元化價值,為農民工市民化提供更大的資本支持

產權經濟理論認為,土地產權安全性提高,會增加產權主體的交易積極性,提高土地價值。農地制度的個人化程度提高,可以增加土地價值,激勵農民經由轉讓土地籌集部分資金供進城長期生活,促進農村勞動力轉移。更安全的土地產權可以通過抵押、擔保等方式獲得更多的貸款。

2009 年,農業部開始進行農村土地承包經營權確權登記頒證試點改革,至2015 年已在12個省( 區) 1988 個縣( 市) 1. 3 萬個鄉鎮19. 5 萬個村推進了農地確權改革試點工作,涉及耕地3. 3 億畝。試點改革取得了一定成效,在改革的總體設計、路徑選擇、質量控制、經費支撐、成果應用等方面進行了積極嘗試,各地因地制宜創新了多種改革模式,初步探索出農地確權改革的科學程序,發現了改革過程中的難點問題。農地確權是農村土地制度改革的基礎性工作,中央高度重視。2013 年中央1 號文件提出,用5 年時間完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。未來的農地確權改革,應在堅持依法規範、保持穩定、民主協商、因地制宜、地方負責的原則下,按照中央的統一部署,建立健全工作機制、強化工作經費保障、確保工作質量,嚴格遵守農村土地承包法律規定和政策要求,紮實開展改革工作。同時,允許地方政府因地制宜,選擇合適的確權模式,在農民重視土地使用權的階段,實行確權確地; 在土地流轉的背景下,可以選擇確權不確地。

在農地確權基礎上,將土地承包經營權屬全民落實到農戶家庭,賦予農民更加充分而有保障的土地產權權能。( 1) 穩定土地承包權,放活土地經營權。在堅持農村土地集體所有前提下,實現所有權、承包權、經營權三權分置。通過確權改革,逐步將土地承包權物權化,將其規定為農民擁有的一項基本權利,能夠長期持有,並能夠據此享有享有的收益。農民可以根據意願,有償轉讓土地經營權,在土地經營權流轉過程中,農民可以自主選擇流轉模式,確定流轉價格,獲得流轉收益。( 2) 積極探索土地資本化實現方式。積極開展土地經營權抵押、擔保試點,逐步賦予符合條件的土地經營權以抵押、擔保權能,為土地資本化創造條件,讓土地為農民家庭帶來更多的財產性收入。

同時,建立完善農村土地流轉市場,提高土地市場化交易水平,逐步讓市場機制在土地流轉交易中發揮主導性作用,充分實現土地的交易價值,提高農民的土地流轉收益。充分利用市場機制,實現農民土地 “退出權”價值,為農民工市民化提供必要的資本支持。

( 三) 改革現行土地徵收制度,合理分配農地轉用過程中的增值收益,保證農民分享土地的財產性收益和發展權收益

現行土地徵收制度是在特定歷史條件下形成的,對我國傳統城鎮化建設起了一定的促進作用。然而,在新型城鎮化背景下,土地徵收制度表現出越來越大的弊端,需要進行改革。

一是改革現行法律,打破地方政府對農地轉用市場的雙頭壟斷。我國現行法律規定,國家為了公共利益需要,可以通過行政權力對土地實行徵收或者徵用並給予補償。然而,實際情況是,由於 “公共利益”範圍界定不清,導致許多工商業經營性用地同樣經由地方政府徵用,從農村集體土地轉為國家所有城市土地,地方政府既壟斷了土地徵用市場,也壟斷了土地出讓市場,成為典型的雙頭壟斷,產生了一系列社會經濟問題,需要進行改革。首先,通過立法形式,明確公共利益範圍。借鑑美國等土地徵用制度較為完善國家的做法,以清單形式具體規定適用徵地的公共利益範圍,包括國防、教育、醫療衛生等。凡是沒有列入公共利益範圍清單的用地項目,均作為一般經營性用地。其次,在公共利益徵地過程中,要逐步提高補償標準,通過引入片區綜合地價補償方法等,使補償標準逐步接近 “公平市場價”。對一般經營性用地,逐步引入談判機制,由用地主體、農村集體、被徵地農民等相關主體直接談判,決定徵地價格等重要事項。再次,在現有改革基礎上,積極探索農村集體建設用地直接入市方式,允許農村集體經營性建設用地使用權轉讓、租賃、股份合作,實現城鄉建設用地同權同價。

二是建立合理的土地增值收益分配機制,提高農民收益分配比例。首先,改變傳統的土地“漲價歸公”觀念,樹立土地增值收益共享理念。土地價值增加主要是由於經濟發展和城鎮化,按照 “自然公正”法則,其成果應由包括農民在內的所有相關主體共享。農村土地承包經營權是農民作為集體成員所擁有的一項基本財產權利,具有用益物權性質,農民作為產權主體,理應享有一部分土地增值收益。其次,按照利益共享理論,建立農地轉用過程中的利益共享機制,保證農民獲得正當的土地權益。根據土地增值來源,選擇合理的利益分享模式( 談判型、財政參與型、產權參與型等) ,確定利益分享的廣度和深度,並建立利益分享動態調整機制,減少分享偏差。再次,賦予農村集體土地發展權,保證農民能夠獲得相應的土地發展權對價。本質上,土地發展權內生於土地所有權又可從土地所有權中分離出來。農村土地承包權則是農民作為所有者之一擁有的成員權,是次級所有權。我國可以通過創設農村集體土地發展權,完善農村土地產權結構體系,保證集體所有土地與國家所有土地權利相等,重構農村土地增值收益分配格局,保證農民分享合理的土地增值收益。

值得指出的是,在土地制度改革的同時,要加快戶籍制度綜合體制改革,按照2014 年7 月《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》精神,建立城鄉統一的戶口登記制度,體現戶籍制度的人口登記管理功能,穩步推進教育、就業、醫療衛生、社會保障、住房保障等基本公共服務覆蓋全部常住人口,逐步消除城鄉戶籍福利差別,促進農業人口有序轉移,實現農民工市民化與農村土地資源優化配置的良性互動。