【導言】：2019年11月20日，法國最高行政法院副院長，布魯諾·拉塞爾(Bruno LASSERRE)在清華大學法律圖書館發表了以“法治國家的守護者”（Le Conseil d’Etat, garant de l’Etat de droit)為主題的講座。法國最高行政法院在保障“法治國家”方面起著決定性的作用：作為最高行政法官與
政府顧問，最高行政法院制裁行政權偏離法律的行為，確保法律位階得到遵守，並確保基本權利和自由得到保護。同時最高行政法院也受到權利分立的制約，一方面要確保其司法職能的效力，另一方面又不得侵犯其他憲法特權。布魯諾·拉塞爾詳細闡述了法國最高行政法院如何為“法治國家”服務。
（講座現場的布魯諾·拉塞爾）
布魯諾·拉塞爾為法國波爾多政治學院政治學學士，波爾多大學法律碩士，也曾就讀於法國國立行政學院。先後在幾個國家部委任職，曾任法國國家競爭理事會主席及競爭管理局主席；在規管電訊業方面扮演重要角色，任法國郵政與電信部法規部主任。現任法國最高行政法院副院長，是一名行政法、電信法和競爭法專家。
一、中法共同法治理想的分享
拉塞爾先生開篇用孔子和加繆做比較，他認為中國文化與法國文化除了倡導“人人平等”之外，還有另外共通的事情，其中之一便是法治的理想狀態。孔子曾提到：“禮之用，和為貴”。而加繆幾乎也在相同的層面上展開過論述：“如果人類不能調和正義與自由，那麼將是全盤失敗的”。（Si l'homme échoue à concilier la justice et la liberté, alors il échoue à tout.） 中國文化與法國文化在充滿差異的同時共享著同樣的法治理想狀態：法治國家。
（講座現場圖）
二、法國最高行政法院
拉塞爾先生認為，法國最高行政法院就好比中國的麒麟。從其外部形狀上看，麒麟集獅頭、鹿角，虎眼、麋身、龍鱗、牛尾就於一體。最高行政法院也是這樣，集審判法庭，行政法院，國家政策顧問，國家建議意見委員會於一體，各方面的特徵功能都有一些。
（一）最高行政法院的起源
行政法院在法國有非常悠久的歷史，其起源可以追溯到中世紀。最高行政法院（Conseil d’Etat）對應那時的國王委員會（Conseil du roi），作為國王的顧問，協助國王管理國家事務，主持司法工作，起草法律文案，行使正義。
（二）對最高行政法院的正確認知
拉塞爾先生提到，可能很多人會詫異為什麼看不到最高行政法院的院長，也有人會問法蘭西共和國主席是不是最高行政法院的院長。但是拉塞爾先生認為，“副院長”其實就是“院長”。他解釋道，由於中世紀國王委員會主席協助國王管理國家事務，這是一份神聖又受到偏愛的更是舉足輕重的工作。以至於後來，當沒有人再坐上國王的位置時，國王的首席顧問這把交椅也就沒有人敢坐了。所以，對於最高行政法院來說，沒有院長，副院長就是院長。
（三）最高行政法院的四大職能
拉塞爾先生講到法國最高行政法院有四大職能，這些職能相互獨立但同等重要，都是為法治國家做貢獻，保證法治國家的實現。
第一，最出名的也是法律明文規定的，最高行政法院承擔著最高行政訴訟審判的功能。同時與中國最高人民法院民事刑事行政匯聚一院的形式不一樣，法國最高行政法院只負責最高行政案件的處理。作為行政意義上的最高級別法院，其負責審判針對公共當局或公共當局之間的訴訟。
第二，Conseil這個詞語就是顧問的意思，追溯最高行政法院的歷史，也可以很明顯地看出來其顧問的職能。國家在通過任何一個法律和法令草案之前，都需要最高行政法院的審查顧問。擬議的法律、規章條例、規則在被公佈之前都要遞交最高行政法院審議，最高行政法院會就這些案文的法律規律性、形式和行政可能性發表意見。
第三，最高行政法院是一個與國家對話，提出建議的場所。政府可以就任何法律或行政問題或困難徵求最高行政法院的意見。最高行政法院每年也會向共和國總統提交公開報告，闡述它向
政府提出的立法、管理或行政改革的建議，以便政府更好得治理國家。例如：體育方面，怎麼建立一套公共體育法；生物倫理方面，怎麼更好得適用或者改革現行法律；公共政策方面，如何正確評估公共政策使其達到最合理的適用正確性。第四，管理職能。法國行政法庭和各地行政上訴法院的治安法官機構逐漸增加，其管理職能現由最高行政法院擔任，以保障行政法院體系的正常運行。拉塞爾院長以自己的職業生涯為例，談到選擇在行政法院從業的流動性與自由民主性。“行政法院絕對不是一個人職業生涯的終點，你可以把這裡作為你職業生涯的起點，作為你職業生涯中期的跳板。從這裡出發，你可以成為總經理，成為更大的法官，成為領導人。在這裡，不管年齡不論地位，每個人享有平等的投票權，這是一個民主貫通的機構。”
（講座現場圖）
三、什麼是法治國家？
拉塞爾先生對他此次中國之行與中國最高人民法院院長周強先生以及司法部部長傅政華的會談印象深刻。周強院長說，中國高度重視法治建設，全面依法治國被確立為治國基本方略之一，中國的一大抱負就是要建設中國特色的法治國家。傅政華部長強調,剛結束不久的黨的十九屆四中全會把堅持和完善中國特色社會主義法治體系擺在十分重要的位置。周強院長和傅政華都在使用“依法治國”的概念。為什麼依法治國很重要？在拉塞爾先生看來，法律是權力元素也是用來產生公共政治的工具，法律保障社會進步，它對任何人都是有效。作為國家的工具，法律用來保證完成政治經濟目標。法律同時也是一條紀律，“依法治國”則意味著政府也要遵守法律規定，法治是政府依法有所作為但是又遵守法律。就像孟德斯鳩曾經說過的，法治國家就是，權力制約權力（le pouvoir arrête le pouvoir）。
拉塞爾院長強調，法治國家意味著不同等級的法律的遵守，規章條例在法律之下，法律在國家憲法之下，這就是所謂的法律位階。法治國家是根植於民眾的概念，它平衡了政治經濟的利益增長與自由平等正義的保障。
四、最高行政法院如何為“法治國家”服務？
（一）保障法律制定的最高行政法院
拉塞爾先生首先解釋了最高行政法院作為顧問的職能，他認為，在法官之前他是一名顧問。每週最高行政法院都需要開會去審議各個由政府準備的法令草案。儘管這些草案之後仍然要經過議會的討論，但是作為可能與人民生活息息相關的最重要的文本，這些草案不能交由政府單方面拍板決定。最高行政法院在尊重政治目標的基礎上，瞭解文本，保障各個法律文本等級不衝突，保障文本的合憲性，保障文本符合歐洲法律公約。
同時，最高行政法院當然不能參與政府法令的最初擬定，其能做的是給
政府提出建議，其特殊權利在於可以對法案重新起草，在一定的時限內將草案返還政府。拉塞爾先生特別強調，政府最終只能採取由最高行政法院重新起草過的版本或者延續最初的版本，但是絕對不能對兩個版本進行揉雜混合。最高行政法院與政府是分別獨立的機構，所以政府可能會忽視這些建議，儘管《憲法》規定立法草案必須進行協商，但是政府確實並不完全有義務遵守這一規則。對於最高行政法院提出的政府違憲或者違反歐洲法律的審查意見，政府會聽。同時，最高行政法院所有的審查意見都會在網站進行發佈，這時的政府將不會再冒風險，因此法律的位階得到保障與遵守。
（二）保障法律實施的最高行政法院
同時，在法律實施方面，最高行政法院也要發揮作用。憲法、國際法、歐盟法都是高於法國國家法律的，法國國家有各種法律，還有很多軟法，比如說政府，部委，各地方的權力機構出臺的各種規定，因此最高行政法院需要看到各層機構守住自己的地位，守住法律位階。每一個法律條文都要守住自己的地位，服從自己的上級。此外還要遵守判例，遵守沒有被寫進憲法但是與憲法有同等地位的判例或者規則。
雖然作為法官作為法庭，在遵守法律位階過程中，沒有檢查違憲或者合憲的權利，檢查權只屬於憲法委員會。但是最高行政法院要將其認為有問題的地方轉交憲法委員會，交由憲法委員會進行審查。例如，在某一個判例的適用上，歐盟法律需要高於法國法律，如果最高行政法院發現判例不符合歐盟法律，在法律位階的遵守上出現了矛盾，不會對其進行撤銷也不能使其無效，但是可以讓其“癱瘓”掉，將其“冷凍”起來，無法被得到執行。
（三）保障公權力的制約與公民自由平衡的最高行政法院
當然在今天，歐盟的法例如歐洲人權公約等已經滲透到了法國社會的方方面面，已經很難看到法國國內法律和歐洲法律相違的地方。所以這就賦予了行政法院的法官新的使命，和歐盟法官聯合起來，去做一樣的工作，讓對公權力的制約和公民的自由達到平衡。即保障法律實施的同時更要保護公共利益，讓法律原則得到適合比例的實現，一定要在合適的比例範圍內“懲罰”公民。
最高行政法院不僅要關心所有的法律是不是互相符合有沒有矛盾，還要關心法律執行的過程是否合適。拉塞爾院長用三個典型例子來說明問題。
第一個例子，法國法規定，禁止胚胎進出口，冷凍胚胎的”父母”任何一方死亡時,另一方不得基於繼承權或其他權利索回胚胎。法律曾拒絕了一位丈夫在西班牙去世的法國女性延續後代的意願。此時的法律符合歐盟相關規定，但是法律的執行缺乏尊重人的權利。所以最高行政法院第一個階段審查法律是否遵守位階，第二個階段是要關心法律執行過程中的人道問題。
第二個例子是公民的自由問題，現存很多判例和法律原則都向我們表明法國公民享受自由的權利：結社自由、集會自由、遊行自由、婚姻自由、新聞自由、貿易自由、工業自由、罷工權利等。作為人的基本權利，這些都是被最高行政法院所認可需要去維護去保護的，但是事實總是難以支配。在國家公務員考試中，規定參加的人有政治思想自由，但是考生因為“政治思想自由”被拒絕的例子比比皆是。
第三個例子，對公民隱私的尊重，不管是在中國和法國階段，我們都進入到了數字轉型階段，網絡和智能手機成為生活必不可缺的部分。數字是進步的代表，促進人與人之間的交流，但是同時我們需要提出尊重私生活，保護個人數據的規定。
拉塞爾院長強調我們需要對被忽略的被遺忘的被以為理所當然的公民權利做出保護。我們要意識到保障公民基本權利的工作不應該僅僅限於立法者的工作範圍，更需要法官的工作去彌補空白。法官需要創造力，需要為保障權利的機器裝上發條。
（四）保障經濟自由與競爭自由的最高行政法院
最高行政法院認為最重要的是自由競爭，在經濟中是如此，政府不能過度壓制不平衡或者引導惡意競爭。在刑事規則中也是如此，刑事意義上的自由競爭意味著可以對審判或者監獄的不公正提出訴訟。例如1962年，戴高樂總統，通過軍事法庭確立了可以對告密者背叛者判處死刑的規則，但是阿爾及利亞事件後，法國軍事法院恰恰取消了這條規則，因為其沒有尊重人的基本權利從而不具備合法性。
同時，最高行政法院需要對公安警察行為的適度性進行審查，保障人的權利。對政府項目的實施進行審查，使天平偏向公共利益一邊而不是簡單的為了政府目標的達成。
（五）這些保障具體如何實施？
拉塞爾先生認為最高行政法院就像城牆，可以在太多方面發揮作用，但是最關鍵的還是如何利用好手中的工具發揮作用。
就公民個人而言，可以依據相關法律對有關機關提出訴訟。法院也可以直接對有關部門規定提起審查。通過最高行政法院的公報，網站公示，可以引起共鳴，激發民意，起到更好的效果，這是一定意義上的軟法。
例如，議員必須申報財產，最高行政法院可以對議員申報是否詳盡的情況提出質疑，這樣的質疑可能對他的政治地位沒有直接後果，但是通過這樣的質疑，對選民產生效果，引起選民的關注。由此，最高行政法院不僅僅可以直接對法律後果產生影響還可以通過對公民產生影響而對事實或者政治事件產生影響。
同時，目前最高行政法院已經具備了緊急處理案件的簡易處理程序，將法庭裁決的時間做出了適當的限制。尤其是結社自由，來往自由等基於自由的基本權利被侵害以後，這樣的案件一旦訴諸行政法官，行政法官必須要在48小時之內給出答覆，且如果確定損害則出具具體解決辦法。
另外，最高行政法院除了擁有中止某項行政決定的權利以外，也可以組織短期的公民權利救濟保障，一般來講，可以協助當事人勒令相關機關執行判決，甚至可以採取強制措施，例如每日交罰金直到執行相關判決。
（講座現場圖）
五、法官的個人作用
拉塞爾先生指出，作為法官、顧問、管理者、建議者，其公正執行，獨立執行，有實質權力的執行必須得到保證。最高行政法院不是議會，不需要確立執政目標，只需要保障法律的合理性，所以其地位的獨立性必須是非常強的。法官的獨立性意味著，法官必須是基於法律而不是個人意志在給出裁決，任何所說所建議與法官本人無關。同時，拉塞爾院長提出，法官是司法的衛士，在法律上游走但是不介入司法本身。
具體來說，法官作為顧問，不能把自己的個人意志和信仰帶入案件與審查中，一個獨立的公正的法官是以法律為論據基於法律價值進行判斷。中國宋朝的時候就有相應的記錄，父母官在進行判決的時候要遵循一種“道德”。法官自身要遵循的“道德”很重要，你是在中空中，是在排除了自身的愛、恨或者無謂之後進行你的存疑你的審查你的審判活動。宋朝的觀點和法國的觀點非常接近性，啟蒙時代，作出決策時，你必須要走出自己的熱情愛恨社會關係，走出自己，獨立於自己，對自己批評，在中空的環境下給出自己的判決。只有這樣的判決才是獨立的，是符合依法治國原則，是遵守法律的政府，是一個法治國家的體現。
最後，拉塞爾先生提出了自己的幾點見解與希望。其一，法國要建立更好的體系，還有很大的進步空間，最高行政法院並不是一個聖殿。其二，作為最高行政法院的副院長，他表達了自己的熱愛，他熱愛他的國家他的法院。最後他表達了自己對年輕人的喜歡與期盼。“最高行政法院每年都在吸收年輕的血液，我們希望年輕人與我們交流碰撞，最高行政法院不是養老院，是社會的縮影。而年輕人是未來所在，是法治國建設挑起大梁的人。我很激動，我期待著年輕人穿過盧浮宮對面的大街，來最高行政法院和我們見面。”
六、提問與互動
在講座的提問環節，拉塞爾回答了在場聽眾的多個問題，涉及到包括PPP合同的，作為副院長的具體工作安排，法治原則與資本主義關係在內的多個角度。
（一）PPP合同
在談到PPP合同時，拉塞爾先生指出，作為一種新的合同形式，PPP是受行政法院管轄的新的行政合同。最高行政法院已經做出了不少的調整去適應公共訂單的出現，以便PPP合同更好得到實踐。法院需要審查的地方有很多，比如是否公開招標，是否保障雙方平等合同。最高行政法院會在竭力保障平等沒有歧視的同時鼓勵創新，增強監管，不僅加強事中事後監管更要防患於未然。
（二）作為副院長的個人工作安排
拉塞爾院長也解答了一些自己日常工作的問題。作為副院長，他要主管一些日常事務處理，比如說定期組織最高行政法院會議，決定未來走向；進行人員招聘宣講，邀請年輕的優質學生加入；作為行政法院的代表去參加各種活動；外事工作，與各國代表團法院院長進行會談；主持研究草案，討論研究部的報告；管理行政判例，查閱基層上訴法院的案例。相比之下，作為法官審判的工作反而很少，只有最高級別的案件才會送到院長手中。
（三）法治國原則和資本主義的關係
拉塞爾先生首先指出，“資本主義”這個概念很有限制性，他倒是很願意討論法治國原則和市場經濟之間的關係。在他看來，市場經濟是由僱主和消費者共同運行的，可以自由選擇自己的財產和僱主，消費者也可以自由選擇。
但是同時，市場經濟也有自己的規則，自然不能缺少裁判。就像足球比賽，球員是在裁判的監督下打贏對方。裁判的存在讓人們之間有信任感，企業需要遵守遊戲規則。若是有企業濫用規則違反規則，“裁判”可以對其開出多達一百億歐元的罰金。市場經濟要求企業不能去作弊，必須遵守規則，樹立消費者的信任。
經濟服從於法律，企業主反過來也可以針對其認為不公正的規則去訴諸行政法庭，所以這個權利是平等的。拉塞爾先生不認為法治國原則和市場經濟是對立的，反而從某種意義上講，因為市場經濟是民主的自由選擇，所以兩者之間其實是緊密聯繫的，要有勇氣去看待兩者之間的關係。在行使裁判權的同時要有野心，就像中國也在維護自由競爭。國家鼓勵市場經濟來更大限度承擔自己的責任，行使自己的權利，但是一旦有醜聞出現，例如中國的衛生環保事件，這個時候就需要有威懾的仲裁出現。
記錄及撰稿：趙高雅（北京大學法學院2019級法律碩士）
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