《聚焦“四大檢察”》系列報道之三
做強民事檢察，強什麼？
最高檢就民事訴訟監督案件舉行首次聽證會
2019年9月9日，最高人民檢察院第六檢察廳舉行成立後的首例民事訴訟監督案件公開聽證會，引發了外界的極大關注。
在固有印象中，民事檢察職能一直以相對弱化的形象示人，機構設置和人員配備亦與行政檢察職能合併，即以往的民事行政檢察部門。在新時期，隨著最高檢內設機構改革的順利進行，最高檢專門成立了第六檢察廳，承接民事檢察職能，這不但標誌著這項職能在檢察工作中地位的提高，也進一步豐富了其內涵。
回顧過去的2019年，第六檢察廳順利完成組建工作，並隨之開展了一系列與自身職能相關的工作並取得顯著成績。正因如此，民事檢察職能的未來發展，也普遍被外界看好。
煥發生機
民事檢察的變革之路
第六檢察廳廳長馮小光接受採訪
民事檢察職能由來已久。
“民事檢察的主要職能是對民事訴訟和執行活動實行法律監督。自1988年以來，民事檢察走出了一條從無到有、從小到大、穩步發展的道路，為促進司法公正，維護社會公平正義發揮了積極作用。經過30多年的發展，民事檢察的職能不斷完善，民事檢察的內容也不斷豐富。特別是2012年民事訴訟法的修改，進一步完善了檢察機關民事訴訟法律監督內容，將審判人員違法行為、執行活動和調解書等納入檢察監督範圍，並新增檢察建議、調查核實等監督方式和措施，規範了當事人申請監督的條件，對加強民事檢察工作提出了更高要求。”第六檢察廳廳長馮小光說。
2018年10月24日，最高檢檢察長張軍在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上所作的《最高人民檢察院關於人民檢察院加強民事訴訟和執行活動法律監督工作情況的報告》中明確指出：人民檢察院依法對民事訴訟和執行活動實行法律監督，是中國特色社會主義檢察制度的重要內容，也是我國司法制度的鮮明特色。
據介紹，在張軍檢察長作上述報告時，有的出席人員指出，一些檢察院民事檢察部門在機構設置等方面處於弱勢，甚至部分基層檢察院民事檢察部門成為“雞肋”，面臨被撤併的尷尬境地，要求檢察機關加強民事檢察機構建設。
“最高檢黨組在學習貫徹中更加深刻認識到，絕大多數檢察機關民事、行政、公益訴訟檢察機構擠壓在一起，確實嚴重影響民事檢察職能發揮。推進新時代檢察服務供給側結構性改革，更好滿足人民群眾新的、更高水平的需求，必須下大力氣推進內設機構改革。最高檢在有關會議中也多次指出：要樹立全面平衡充分發展的理念。憲法賦予檢察機關的法律監督職能是整個訴訟領域以及與訴訟相關領域全方位的法律監督。刑事、民事、行政以及公益訴訟檢察職能要全面、平衡、充分履行。”馮小光說。
基於此，一場以上率下的民事檢察職能變革開始了。
根據2018年12月中央辦公廳印發的《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》，最高檢對內設機構作了系統性、重塑性、重構性改革，重組十大業務機構，形成刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督總體佈局。其中，將原民事行政檢察廳擴展為第六檢察廳、第七檢察廳、第八檢察廳，分別負責民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作，編制從改革前民事行政檢察廳的32個上升到近80個。單獨設立的第六檢察廳就有32個編制，專業力量明顯加強。
在推進自身內設機構改革的同時，最高檢同步部署地方各級檢察院內設機構改革。“目前，省級檢察院基本完成改革，市縣級院的改革正在進行中。省級檢察院機構設置總體與最高檢對應，均單獨設立了民事檢察機構。市級檢察院總體上與省級檢察院對應，受限於內設機構數量、不能單獨設立民事檢察機構的，設立專門的民事檢察辦案組。基層檢察院至少有專門辦案組或專人負責民事檢察工作。通過這次改革，民事檢察辦案組織將實現上下一體、總體對應、條線貫通，這在檢察機關歷史上還是第一次，為解決‘重刑輕民’問題奠定了良好的組織基礎。”馮小光說。
內涵豐富
群眾利益的守護之神
“民事訴訟和執行活動事關人民群眾切身利益，案件量大、涉及面廣。民事檢察工作在化解矛盾糾紛、維護社會穩定、促進經濟發展等方面，具有不可替代的作用。誠如張軍檢察長所指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉化，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求，不僅體現在刑事案件中，而且更多體現在民事案件裡。”馮小光說。
單獨成立負責民事檢察職能的部門，不僅意味著地位的提高，也意味著其內涵更多、責任更重了。
據介紹，目前民事檢察職能可分為四類：
一是對法院生效裁判、調解書進行監督，監督的方式主要是向法院提出抗訴和再審檢察建議。民事訴訟法第二百零八條第一款、第二款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，並報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”
二是對法院的審判違法行為進行監督，監督的方式主要是向法院提出檢察建議。民事訴訟法第二百零八條第三款規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”
三是對法院的執行執行活動進行監督，監督的方式主要是向法院提出檢察建議。民事訴訟法第二百三十五條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”
四是對民事虛假訴訟進行監督。民事虛假訴訟監督是檢察機關開展民事檢察工作，回應新時代人民群眾更高司法需求的重要抓手。虛假訴訟，俗稱“打假官司”，是當事人以虛構的事實向法院提起民事訴訟以謀取非法利益的行為。虛假訴訟不僅侵害他人的合法權益，有違誠實信用原則，而且擾亂司法秩序，損害司法權威和司法公信力。近年來，隨著虛假訴訟案件的增多，其危害性也日益凸顯，引發社會廣泛關注，黨的十八屆四中全會明確提出要加大對虛假訴訟的懲治力度，全國各級檢察機關立足職能定位，積極開展對虛假訴訟的監督，與人民法院、公安機關協調配合，不斷加大防範打擊力度，辦理了一批典型案件，淨化了社會環境，切實維護了人民群眾合法權益和司法權威。
不輟耕耘
傳統職能的發展之道
據瞭解，雖然正式成立僅僅一年的時間，但是以第六檢察廳為代表的全國檢察機關民事檢察部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以檢察機關內設機構改革為契機，努力踐行“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的總體要求，認真落實全國人大常委會對民事訴訟和執行監督專項報告的審議意見，各項工作均取得較大發展。
上文提到的對於民事虛假訴訟進行監督，就是一例。“我們在總結以往經驗和做法的基礎上，以‘兩高’出臺《關於辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》為契機，繼續對虛假訴訟保持嚴打高壓態勢，常態化開展虛假訴訟查處工作，並通過對外宣傳和公開曝光，充分發揮警示和震懾作用。”馮小光說。
2019年5月，第六檢察廳對2017年以來全國民事檢察部門辦理的5455件民事虛假訴訟案件進行總結分析，篩選出涉及騙取支付令執行、騙取調解書、公證執行、勞動仲裁執行、交通事故保險理賠等5件民事虛假訴訟監督典型案例，作為指導性案例予以發佈。該批指導性案例是最高檢發佈的首批民事檢察指導性案例，得到了媒體的廣泛關注，引發熱烈反響。新聞發佈會後，該虛假訴訟指導性案例被髮送至最高人民法院、司法部、人力資源和社會保障部，在防範和打擊虛假訴訟方面形成了合力，實現了“雙贏、多贏、共贏”的法律效果和社會效果。
“作為檢察工作的重要職能部門，我們立足民事檢察職能，主動服務經濟發展、保障民生，精準服務助力打好三大攻堅戰。全國檢察機關民事檢察部門認真貫徹新時期‘楓橋經驗’，加強民事檢察環節預防和化解社會矛盾機制建設，著力防範化解社會風險，維護社會和諧穩定。立足民事檢察職能助力精準脫貧，對農民工、殘疾人等特殊群體請求給付勞動報酬、撫養費、撫育費、贍養費、損害賠償等案件，依法開展支持起訴，維護弱勢群體合法權益。2019年以來，全國檢察機關民事檢察部門共支持起訴15000餘件，其中支持農民工起訴10000餘件。”馮小光說。
生效裁判結果監督是民事檢察的傳統業務和基礎性工作，是加大民事檢察工作力度的重要著力點。第六檢察廳以精準監督理念為指引，不斷優化生效裁判結果監督，切實提高監督的精準性和權威性。
“我們樹立精準監督的理念，優先選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件，力爭抗訴一件促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題，發揮對類案的案例指導作用，通過優化監督實現強化監督，防止片面追求監督數量的粗放式辦案。2019年，全國檢察機關共提出民事抗訴4900餘件，提出再審檢察建議7800餘件。其中，最高檢著重加強對適用法律錯誤的重大典型案件提出抗訴，向最高法提出抗訴28件。”馮小光說。
在此基礎上，第六檢察廳以深化監督為目標，不斷加強審判人員違法行為監督，著力破解深層次違法行為監督不足難題。
“全國檢察機關民事檢察部門積極完善審判人員深層次違法行為線索發現機制，努力探索與違法審判責任追究相銜接的審判人員違法行為監督機制，加強對事監督與對人監督的結合。2019年，全國檢察機關就審判違法行為監督共提出檢察建議17000餘件，法院同期採納檢察建議17000餘件。最高檢下發通知，要求各級檢察機關緊緊抓住審判人員違法行為監督這個‘牛鼻子’，堅持把對事監督與對人監督結合起來，促進監督事項從審判程序錯誤等輕微違法情形向審判人員違紀違法等更深層次延伸，切實加強民事審判人員違法行為監督工作。”馮小光說。
同時，第六檢察廳以雙贏多贏共贏理念為指引，強化民事執行監督，推動解決“執行難”問題。
據馮小光介紹，全國檢察機關民事檢察部門認真履行執行監督職能，監督、支持人民法院依法執行。督促法院針對執行中存在的違法問題，反向審視立案、審判環節中有無源頭性違法問題，實現檢察監督與審判機關內部預防、糾錯機制的良性互動。2019年，全國檢察機關就執行監督共提出檢察建議23000餘件，法院同期採納檢察建議22000餘件。不斷深化非訴執行監督專項活動，力爭從源頭上促進仲裁、公證以及行政行為依法規範進行，取得了較好的監督效果和影響。
此外，第六檢察廳還注重完善民事檢察工作機制，著力提升民事檢察監督質效。
比如在嚴格民事檢察監督程序進一步完善辦案規範化機制方面，2019年2月，第六檢察廳下發《關於嚴格省級人民檢察院提請抗訴案件辦理程序的通知》，引導各級人民檢察院民事檢察部門樹立精準監督和藉助“外腦”的辦案理念，不斷完善辦案程序，切實提高辦案的精準度和監督的權威性。同時，第六檢察廳根據辦案實際，研究制定《關於民事訴訟監督案件簡化辦理程序的若干規定（試行）》，進一步優化司法資源配置，實現案件辦理繁簡分流，有效地提高了辦案效率。
“我們還積極推進《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》修訂工作，廳領導成員率修訂小組成員赴湖南、湖北、福建等省開展調研，並在湖北省武漢市、福建省福州市分別召開由部分省級院民事檢察部門負責人參加的座談會，共聽取了26個省份一線檢察官特別是基層檢察官的意見和建議。目前，已形成徵求意見稿，向全國檢察機關征求意見。”馮小光說。
同時，第六檢察廳積極引導各級檢察機關在辦理民事案件中適用聽證程序，有效化解矛盾糾紛。如前文所述，2019年9月9日，最高檢舉行首次民事訴訟監督案件聽證，對梅河口市城市棚戶區改造領導小組辦公室申請監督案進行聽證，並邀請了兩名人民監督員參加，取得了良好效果。
據瞭解，2019年以來，全國檢察機關共對1000餘件民事訴訟監督案件進行聽證，取得了較好的法律效果和社會效果。
全面開花
典型經驗助力民事檢察
據瞭解，在堅持四級聯動一體化推進民事檢察工作的同時，各地檢察機關緊緊圍繞新時代民事檢察職能，積極探索實踐，形成了值得推廣和學習的典型經驗。
山西省三級檢察機關會同執行法院和當地政府合力化解一起民事訴訟監督案件，當事人在執行和解協議上簽字。
在服務大局、保障民生方面，為了精準服務助力打好三大攻堅戰，山西省檢察院印發了《山西省檢察機關關於進一步加強民事行政檢察服務群眾工作的指導意見》，高度重視人民群眾的訴求，以實際行動傳承和發展“楓橋經驗”；福建省檢察院制定了《民事行政檢察案件息訴和解工作規定》，健全執法辦案息訴和解工作機制，共對864件依法不支持監督申請的案件，做好服判息訴、化解矛盾工作；雲南省檢察院印發了《關於充分發揮民事行政檢察監督職能 深入開展協助解決拖欠農民工工資問題專項監督的實施方案》，在全省開展“協助解決拖欠農民工工資問題專項監督”，取得了良好效果。安徽省檢察院組織開展“美麗鄉村檢察行”專項活動，突出民事檢察職能的普法宣傳和零距離解決農民維權訴求。
在依法平等保護民營經濟合法權益方面，福建省檢察院制定了發揮民事行政檢察職能服務民營經濟創新創業創造“16條意見”，全力助推新福建建設；河北省檢察院與省工商聯會簽了《關於貫徹落實〈關於建立健全檢察機關與工商聯溝通聯繫機制的意見〉的實施方案》，為服務民營經濟發展提供堅實的法治保障。
“在生效裁判結果監督方面，2019年2月，第六檢察廳抽調25名省級院和分州市院員額檢察官作為最高檢員額檢察官助理，在香山辦公區開展以案代訓集中辦案活動，共辦結積壓民事訴訟監督案件250餘件。通過集中辦案，既優質高效地審結了一批積壓案件，也培養鍛鍊了下級院民事檢察業務骨幹，還對上下級一體化辦案模式進行了有益探索。”馮小光說。
而在審判違法行為監督方面，河南省檢察院認真落實其制定的《關於民事行政訴訟違法行為監督工作若干規定（試行）》，把審判人員違法行為監督作為強化監督剛性的重要突破口，增強發現、跟進審判程序深層次問題和重點環節案件線索的敏銳性，有針對性地提出監督意見。
“另外在執行監督方面，第六檢察廳對2018年度全國檢察機關民事非訴執行監督專項活動情況進行總結和通報，不斷深化非訴執行監督專項活動，力爭從源頭上促進仲裁、公證以及行政行為依法規範進行，取得了較好的監督效果和影響。”馮小光說。
此外，在虛假訴訟監督方面，各地檢察機關也功不可沒：北京市檢察機關就建立和加強立案監督，與監督調查部門、民事訴訟監督部門，就虛假訴訟線索發現和移送機制達成共識，實現線索雙向移送。雲南省文山州檢察院與廣南縣檢察院在相關刑事案件線索的基礎上，查明廣南縣人民法院辦理的478件虛假訴訟案件，提出抗訴408件，提出再審檢察建議70件。浙江省檢察機關依託“民事裁判智慧監督系統”，發現分佈全省10個市、36個縣共計6000餘件涉套路貸虛假訴訟串案，省檢察院整合三級院力量集中辦理，兩個月已提出監督約500件。
四級聯動，全面開花，使得民事檢察工作的騰飛指日可待。
閱讀更多 鳳城市人民檢察院 的文章
