以下文章來源於中國公路學報 ，作者梁康之
導 語
當前，在做好疫情防控工作的同時，恢復正常交通運輸秩序，全力有序推進復工復產，維護正常經濟社會秩序也很重要。那麼，進行應急響應，防疫情、保暢通，國外有何經驗可借鑑呢？
在美國應急響應過程中，州、地區和地方運輸機構所管理運營的地面運輸設施起著重要作用。州運輸機構除了負責重大交通、惡劣天氣以及自然災害導致的大規模撤離的常備管理外，還要在無準備的撤離和要求限制流動或隔離的情況下發揮應有的作用，例如應對生物襲擊、流行病、傳染病大流行和大規模毀滅性武器威脅。州運輸機構必須確定在常備的響應條件下如何升級應對，並協調配合國家應急行動。
一、運輸機構應急響應從方案和組織安排入手
美國安全應急管理模式為聯邦-州-地方政府綜合性、整合性全覆蓋式，採用自下而上的應急管理方式，大多緊急事件都先由地方處理，如果需要，再由更高一級政府機構提供協助。
州郡和市一級運輸機構應急響應要求從方案和組織安排入手，建立明確的政策和目標，管理層能指揮應急響應有序進行。州運輸機構需要與有關機構“溝通、合作、協調和達成共識”，做好應對瞬息萬變的環境，迎接挑戰的準備。針對緊急事件的應急響應，運輸部門的主要工作包括制定和管理州、地區和地方政府應急方案，內容包括：應急計劃階段、應急準備、應急響應及從應急狀態恢復。
在方案框架內，運輸機構應做到以下幾點：
◆ 具體準備應急行動中的工作；
◆ 熟悉事件指揮系統（ICS）的基本運行，熟悉美國國家事件管理系統（NIMS）制定的統一指令（UC），在應急運輸工作以及日常事件管理的流程中進行協調和合作；
◆ 規劃和執行緊急響應需要特殊的專業知識，要培訓合格的規劃師，保證規劃內容能滿足和維護突發事件的要求，隨時應對特殊挑戰；
◆ 制定有效的資源調配方案，保證在不同類別的緊急事件中，運輸機構能夠合理應對。明確的資源需求和運營方案在整體應急行動規劃過程中是重要的環節；
◆ 制定優先級和方案階層，有效地支持緊急情況管理和國土安全戰略。
二、應急響應需使用統一有效的應急指揮工具
事件指揮系統（ICS）和統一指令（UC）是標準化、統一有效的應急指揮工具，規定了緊急事件應急過程中的組織結構、部門分工、執行程序以及實際操作等。
1、事件指揮系統（ICS）
美國州一級政府設置事件指揮系統（ICS，也稱州應急行動中心），在發生緊急事件時，負責協調有關方面為應急行動提供支持、資源協調和調配，包括五個主要運行部分 ：發佈命令、操作運行、計劃制定、後勤保障及財務和行政，根據功能需要，每個部分可分為處室、組或單元。
實現安全和快速處理緊急事件的前提是保證響應者在事件現場履行各自職責。事件指揮系統（ICS）是美國國家事件管理系統（NIMS）的關鍵組成部分，提供應對緊急情況的框架，為應急指揮提供靈活而標準化的操作，並且明確運作特徵，負責事件處理全過程中的管理協調和應急響應的組織運作。參與應急救援的各機構和人員必須理解指揮框架，並且執行事件指揮系統的指令。
圖1：事件指揮系統主要功能
如圖1所示，事件指揮系統包括五項主要功能：
◆ 發佈命令：在事件指揮系統中，指揮人員由事件指揮部（IC）和各類特殊職員組成。
事件指揮部：負責事件的整體管理和控制，包括設定目標並確保所有參與部門共同達到這一目標。其具體職責有：發佈指令；制定應急政策；確保事件安全並確定響應優先級；啟動和控制聯絡，並批准公共信息員（PIO）發佈的信息；確定事件目標和遵循的總體目標，並批准、實施和評估事件行動計劃（IAP）；協調交通管理和控制；批准資源調配請求；監督事件清理恢復和報告。
公共信息員：與公眾和媒體，以及與事件相關的其他機構對接，並監控公共信息。
安全員： 對事件指揮部負責，確保應急響應人員、所需的系統和程序、以及事件操作的總體安全。在事件操作期間，安全員具有停止或防止不安全行為發生的緊急權限。在統一指令（UC）結構中，應指定獨立的安全員並對所有參與機構負責。
聯絡員：負責聯絡其他政府機構、非政府組織和各企業代表。
◆ 操作運行：負責所有應急救援項目的具體操作和運行。
◆ 計劃制定：協助制定事件行動計劃，保障所需要使用的資源，提供事件響應工作中所需要的特定技術支持，並與有關部門、企業和社區等溝通合作。
◆ 後勤保障：為整個事件響應工作提供人員、設施和材料支持。
◆ 財務和行政：追蹤賬戶和報銷費用。
2、統一指令（UC）
當緊急事件涉及多個司法管轄區或機構時，統一指令是事件指揮系統組織結構內進行事件管理、快速落實事件指揮部功能的有效方法。美國聯邦公路局發佈的《運輸專業人員事件指揮系統簡化指南》推薦了統一指令操作程序，應用於緊急事件響應工作。
下面通過具體案例介紹統一指令。假設某段公路發生兩輛小客車碰撞，一名駕駛人沒有受傷，能夠離開受損車輛；另一名駕駛人受重傷，需要從車輛中解救出來。事件的響應者包括消防部門、緊急醫療服務人員、執法部門、交通局服務巡邏隊和當地新聞媒體。執法部門（警察）第一個到達事件現場，並立即實施統一指令程序。該事件涉及多個響應者，對事件的主要方面負有職責。具體為：
警察：確保事件現場急救人員、事故調查人員、交通管制人員的安全。
消防部門：救助/解救傷員，收集和減輕有害物質洩露，保護事件現場。
緊急醫療服務：為現場傷員提供醫療服務，運送傷員到合適的醫療地點，確認傷員的目的地和交通要求。
交通局：保護事件現場，提供交通信息，設定和引導可代替的道路，實施交通管制方案。
在事件處理的開始階段，執法部門符合主要任務的要求，是統一指令內的“牽頭機構”。不過在響應過程各階段優先工作並不相同，隨著事件行動方案的實施和事件響應工作的變化，“牽頭機構”將轉移為其他機構。
上述示例事件的統一指令包括執法部門、消防部門、緊急醫療服務和運輸機構，都有各自職責，要提供資源和人員以支持事件響應操作。每個機構還負責參與事件響應工作的主要指揮或協調工作。
美國國家事件管理系統定義了120個資源類型 ，以便分類和描述通常在災難中可通用的應急響應資源。定義標準資源類型可以幫助事件響應者在請求或部署時“說同一種語言”，使用通用術語描述所需資源。正式記錄的響應術語定義幫助參與的機構識別、定位、請求、訂購和跟蹤位於各個機構管轄範圍之外的響應資源，瞭解和使用通用術語有助於響應者快速有效地將資源轉移到需要它們的司法管轄區。
三、應急響應需有合理的步驟
根據美國《國家運輸機構應急方案指南》的要求，事件應急管理方案包括應急計劃階段、應急準備、應急響應、從應急狀態恢復四個部分。其中的應急響應分為六個步驟：（1）啟動應急響應，（2）解決應急需求和支援請求，（3）管理疏散或隔離，（4）實施應急響應措施，（5）繼續應急響應，（6）結束應急響應。根據目前疫情和文章篇幅，本文僅摘要介紹應急響應的（2）、（4）和（5）項。
1、解決緊急需求和支援請求
隨著應急工作的進行，可能會要求州運輸機構提供必要甚至更多信息和資源支援正在進行的應急行動。要滿足持續和增加的支援請求，需要運輸機構保持高度準備狀態，擁有足夠的資源或在有限時間內獲得這些資源的能力。因此需要應急響應協調，根據應急情況變換，啟動相應的計劃、程序和協議。
美國國家事件管理系統要求有關部門根據需要調動不同專業的響應團隊，包括搜救團隊、犯罪現場調查人員、公共工程團隊、危險材料響應團隊、公共衛生專家或其他人員等。支援行動可能要求運輸機構及時與事件指揮系統聯繫、召集儲備的人員，啟用儲備的車輛和機械設備，徵集私有企業人員和設備，優化調配和追蹤現有設備狀況，優化道路行駛線路保證交通運行和安全，優化信息溝通聯絡，儘可能滿足需要。
2、實施應急響應措施
為保障應急響應工作的實施，州運輸機構要確認通往應急現場的路線，檢測應急通道的安全可靠性，確保進入和離開應急現場的道路暢通 。運輸機構必須隨時通過事件指揮系統將所有進出路線變更傳達給事件指揮部。必要時，運輸機構應部署自己的響應團隊人員，管理沿應急響應人員進出路線的交通流和清除道路上雜物。實施應急響應行動需要完成三個階段：
◆ 第一階段，採取響應措施。執行事件指揮系統指令，建立由多學科和多轄區責任人組成的聯合團隊，實施獨立或輔助指揮行動，為需要運輸機構支援的部門提供下列服務：部署公交車輛支援疏散，包括容納弱勢人群和安置攜帶的寵物；緊急行動小組要與公共安全人員挨家挨戶告知，以確保居民瞭解並遵守庇護/隔離命令；沿疏散路線間隔放置服務設施保證檢疫區內的緊急服務；採取關閉收費站、停止施工作業等方式開放通往疏散或隔離區路線最大運輸能力；部署道路養護人員隨時清理道路和其他運輸設施；執行現場事件指揮官和緊急行動中心/運輸（或交通）管理中心（EOC/TMC，Emergency Operations Center/Transportation (or Traffic) Management Center）指令，協調當地疏散隔離事件行動計劃；運輸管理中心（TMC）可調整道路使用情況，開放路肩、多乘員車輛專用車道（HOV）、反向車道等疏解交通。
◆ 第二階段，部署響應團隊。通過對現場人員和設備的部署，實施緊急運輸操作。需要確保現場指揮人員通過事件指揮系統與緊急行動中心（EOC）聯繫暢通，並保持與運輸管理中心（TMC）協調。
◆ 第三階段，傳達疏散或隔離命令，加強事件管理措施。向員工和居民傳達恰當的信息，並及時更新；定期向聯邦、州和地方政府有關人員（公共交通、衛生機構以及聯合信息中心等）彙報，提供準確及時和全面的信息；定期舉行媒體簡報會，向媒體通報疏散路線、庇護所和檢疫地點、交通和道路狀況以及其他相關信息，及時向公眾傳播。
為更好地完成疏散或隔離任務，特別注意下列事項：清晰、及時地散發與疏散或隔離命令有關的準確信息，以避免出現誤解、不必要的混亂或錯誤的疏散行程；居民區、各機構和組織的代表一起制定時間表；告知疏散人員可乘坐的運輸方式、聯繫方式以及是否對疏散人員可能攜帶的物品有任何限制；告知疏散人員開始和結束運輸的時間、地點及運輸間隔；在登上公共交通工具之前通知目的地；向公眾、家庭成員和被疏散人員公佈前往的目的地；
確認已建立的網站、熱線電話、短信群等處於正常狀態，民眾有渠道可找到問題和疑慮的答案；為有特殊需要的人特別服務；向疏散人員傳達有關非公共隔離點（例如旅館）的信息；在疏散隔離過程中使用智能運輸（ITS）收集數據，為疏散人員、參與疏散的工作人員及參與的團隊提供信息；在隔離檢疫區內，利用智能運輸（ITS）檢測不必要的車輛和人員移動，避免導致未感染的民眾受到進一步危害。3、繼續應急響應
隨著應急響應工作的推進，州運輸機構的角色和職責會隨著事件應急要求而變化。運輸機構必須持續監控響應工作，並根據變化對交通運行進行調整，隨時通過事件指揮系統與其他應急響應機構和團隊密切協調完成任務。持續響應要求涉及兩個階段：監控交通狀況並及時進行調整，保障運行能力，確保救援資源的充足供應；跟蹤緊急事件的進展情況及早期預測對交通的影響和需求，準備並及時在下一個應急響應期間調動人員和資源。
三、運輸和交通應隨疫情變化做相應調整
根據當前疫情的變化，運輸和交通也在做相應調整和改進。在本文發表時，有些對策可能已在實際中應用，僅提供在以後的緊急事件處理中借鑑。
1、設立交通運輸事件指揮系統
設立交通運輸事件指揮系統，協調應急響應，統一指令，有效協調運輸應急物資和救援人員。在這次疫情應急響應，國家衛生部門是主要負責機構，運輸部門是重要的支援機構，保障應急響應物資及時到位和救援人員安全有效的運送和返回。運輸部門要執行統一指令，按照上一級負責機構的要求，制定和調整運輸計劃，實施各項計劃；按照衛生部門的指導，執行參與運輸應急員工的防疫措施；及時發佈信息，告知道路和交通狀況；統一安排可使用的車輛和相應的設備，做好設備維護和原材料供應保障；清點能夠參與應急響應的一線人員和後備補充人員，執行合理工作和休息的作息時間；此外，還應補充制定統一指令和指揮系統，提高在疫情響應中的運輸支援能力。
2、調整公共交通運行方式
調整公共交通運行方式，補充居民居住區域和定點班車之間的擺渡車。現階段，公交車應改為定點定乘員，配合各類班車，按接駁運行模式在班車乘車點和居民區之間運行，彌補班車連接不足的區域；要控制車上人數，保持乘客之間、乘客與司機之間的安全距離；公交運行的線路要固定車輛、司機，GPS追蹤車輛，並及時向用戶發佈到達和始發的時間。
3、提高貨物運輸效率
提高貨物運輸效率，尤其是應急物資的運輸。應以從起點到終點的直達遞送為主，即在生產廠檢驗合格後裝貨，直接到達收貨的醫院或隔離點，儘可能避免中途換裝或分裝，避免倉儲和再分配。
4、合理安排停放車輛
合理安排停放車輛，
保障連接城市主幹路和居民區的道路暢通。大量居民集中在家隔離後會產生一定數量的車輛不能就近停放，導致連接道路和居民區道路進出不暢通，影響應急車輛和設備運行。要合理安排這些車輛停放，既要保障道路暢通，也要保障停放車輛安全和便於車主使用。5、維護道路設施
維護道路設施，保障交通控制設施正常工作、道路基礎設施完善，道路運行安全。在事件應急項目中，傳染病爆發對道路設備影響最小。但也需要保持一定工作人數，才能及時安排保證有效的道路設施維護。特別應急物資和人員的專用道路，除了維護道路設施和交通控制完好外，還要提供其他服務設施保障服務區的相關服務和防疫，如臨時維修設施、臨時燃料供應設施等等。
6、安排特殊運輸服務
安排為有特殊需要人群的運輸服務。
7、監控實時信息
運輸管理中心（TMC）應保持全天利用現有監控設施和調控手段對道路設施監控，提供道路維護保養的信息，調控交通控制，根據事件指揮系統的要求，隨時調整道路使用的優先等級；合理調配信號燈控制的配時和相位，保持主幹道和應急運輸通道的最短運行時間，減少延誤，保障道路運行安全；有關維護人員應隨時待命，及時解決突發問題。
參考文獻：
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[5]Office of Emergency Management and Homeland Security (OEMHS), Maryland, USA
（本文經授權轉載自微信公眾號 “中國公路學報”；作者：公安部道路交通安全研究中心特約專家、美國資深交通工程師 梁康之）
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