[作者簡介]闕明坤，廈門大學教育研究院博士研究生、無錫太湖學院高等教育研究所所長；謝錫美，上海市教育科學研究院民辦教育研究所研究員；董聖足，上海市教育科學研究院民辦教育研究所所長、研究員。
[文章來源]《中國教育政策評論（2018）》，上海教育出版社，2019年08月。
[摘 要] 民辦學校實行營利性和非營利性分類管理，是一項重大改革，這既是維護民辦教育公益性的要求，也是解決政策衝突和政策歧視的需要，同時也是適應調整後的法制環境的現實需要。目前民辦學校分類管理遇到一些制度瓶頸，主要是民辦教育扶持政策配套制度不健全，民辦學校分類轉設及終止退出路徑不通暢，長效監督機制尚未建立。為此，不僅需要加強完善國家頂層制度建設，強化部門協同，落實中央、省級和地方政府三級責任制；同時，需要地方發揮創造性，健全區域民辦教育政策體系,完善分類管理推進機制，對現有民辦學校制定切實可操作的過渡方案，加強分類管理風險防控機制建設，確保改革平穩有序落地。
[關鍵詞] 民辦教育；法人類型；分類管理；制度設計；路徑選擇
2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關於修改的決定》，明確規定對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理，允許舉辦實施學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育的營利性民辦學校。這為深化教育領域綜合改革、促進民辦教育健康發展提供了法律保障，這是民辦教育改革發展新的里程碑。２０１６年底，《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見（分類管理）》《中共中央辦公廳關於加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》相繼頒佈，２０１８年８月，司法部公開徵求《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》。這意味著我國民辦教育改革的大幕正式開啟，民辦教育頂層制度設計基本完成。
民辦學校分類管理，是一項涉及到全國17.76萬所民辦學校和5120.47萬名學生利益訴求的重大改革，民辦學校分類管理到底應當如何推進？分類管理將會遇到哪些制度瓶頸？有何突破路徑？這一系列問題值得深入探究。
一、民辦學校分類管理改革：背景及動因
我國民辦教育發展40餘年，一直沒有實行營利性和非營利性民辦學校分類管理。為什麼2016年修訂《中華人民共和國民辦教育促進法》提出分類改革策略並頒佈相關配套政策？究其原因，這是一系列因素和背景相互交叉影響，共同推動了民辦教育分類管理的實現。
1.實施分類管理是恪守民辦教育公益性的需要
（1）公益性是民辦教育的本質屬性
美國經濟學家薩繆爾森（Ｒ．Ｊ．Ｓａｍｕｅlｓｏｎ）將公共產品定義為，“每個人消費這種產品不會導致他人對該產品消費的減少。”［1］根據公共產品理論，民辦教育兼具公益性和私益性，民辦教育提供的教育服務屬於準公共物品，其公益性正是源於提供的服務具有正外部性。弗裡德曼對教育的正外部性有經典的闡述：“如果大多數公民沒有一個最低限度的文化和知識，也不廣泛地接受一些共同的價值準則，穩定而民主的社會不可能存在。教育對文化知識和價值準則這兩個方面，均會作出貢獻。”［2］我國民辦教育制度設計一直將民辦教育列入公益性事業範疇。
（２）合理回報制度衝擊了民辦教育的公益性
在《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）“不以營利為目的”
的總原則下，２００２年《民辦教育促進法》規定：“民辦學校在扣除辦學成本、
預留髮展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結餘中取得合理回報。”但是，合理回報的具體比例難以確定，國務院及其相關部委並沒有出臺具體辦法，２００４年《民辦教育促進法實施條例》也沒有具體規定，該制度飽受爭議。重要的是，不少舉辦者尋求回報的方式直接影響了民辦教育公益性的實現。在民辦教育大發展的進程中，大量尋利性資本進入教育領域成為一種事實，投資者通過各種方式對學校財產權進行控 制，通 過 各 種“隱性途徑”獲得的回報有時頗為驚人。一些民辦學校打著公益性幌子行營利之實，從教育中謀取暴利，帶來了很多相關的問題，因此，有必要區分營利性與非營利性民辦學校。
（3）民辦學校粗放式發展模式弱化了公益屬性
粗放管理是民辦教育發展初期階段的一大特徵。相當一部分民辦學校在治理結構上以及內部各類權力主體之間，普遍存在“分工不明、關係不順、程序不清”的現象，這導致決策機制不夠健全、執行機制出現扭曲、監督機制嚴重缺位，從而造成不少民辦學校重大決策的盲目性、隨意性，內部管理的無序性、低效性和辦學行為的功利性、短期性。
［3］
2.實施分類管理是解決民辦教育政策衝突歧視的需要
（1）我國民辦教育政策長期以來存在衝突牴牾
一是法人屬性問題。根據《中華人民共和國民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，民辦學校大多登記為民辦非企業單位；而根據《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）關於法人的規定，我國有四類法人，即機關法人、企業法人、事業單位法人和社會團體法人。很明顯，民辦非企業單位在《民法通則》規定的四大法人類型中找不到應有的位置。這一狀況成為《民辦教育促進法》中同等法律地位、支持和優惠等規定得不到落實的原因，也成為以後出現諸多制約民辦教育發展主要制度瓶頸的根源。二是稅收政策問題。非驢非馬的法人類型、尷尬的組織屬性和相互衝突的法律規定，使得民辦學校稅收優惠得不到落實。相關稅收法規並未對民辦非企業單位作出明確規定，使得民辦學校的稅收政策在實踐中產生了重大分歧，造成執法困難。三是會計制度問題。民辦學校執行的是《中華人民共和國民間非營利組織會計制度》，然而，《中華人民共和國民間非營利組織會計制度》規定了非營利組織同時具備的三個特徵，即該組織不以營利為宗旨和目的，資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報，資源提供者不享有該組織的所有權。這使得只有捐資辦學或不要求合理回報的民辦學校才適用此制度，而大部分要求合理回報的民辦學校則陷入“既不適用這一制度又不能完全採用企業會計制度”的尷尬境地
（2）我國民辦學校在辦學中受到政策歧視
由於沒有區分營利性和非營利性民辦學校，以及合理回報和變相套利現象長期存在，一些地方政府部門對民辦學校產生歧視觀念，出臺歧視政策，並在辦學自主權、教師待遇、學生資助等方面存在歧視行為。在自主權上，現實中民辦學校在招生方面受到諸多歧視，不同程度地存在擠壓招生指標、限制招生區域、靠後安排招生批次等現象。在收費自主權上，除了部分省（區、市）有條件放開學校收費或實行政府最高指導價外，大部分省（區、市）在收費標準特別是學歷教育收費標準方面進行嚴格管控。作為民辦非企業單位，民辦學校及其教師難以享受與公辦學校及其教師同等的權益。民辦學校教師的養老和醫療保險、住房公積金甚至教師人事檔案身份均與公辦學校教師不平等，這是導致民辦學校教師隊伍不穩定的重要原因之一。在學生補助方面，民辦學校也受到一些不公平待遇。試點經驗證明，分類管理是解決上述政策歧視問題的可行且合理的制度設計。
3.實施分類管理是適應國家法制環境最新變化的需要
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出進行民辦學校分類管理改革探索，黨的十八屆四中全會提出要實現國家治理體系和治理能力現代化，最引人注目的是系列法律法規進行編纂和修改。在這場聲勢浩大的法制變革中，與《民辦教育促進法》相關的主要包括外部的基本法《民法總則》的編纂和《慈善法》的修訂，內部的《教育法》《高等教育法》的修改。此外，《中華人民共和國社會服務機構登記管理條例》和《中華人民共和國財政部稅務總局關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》等行政規章的修改完善也同時展開。適應國家法制環境的這種變化需要，修訂《民辦教育促進法》勢在必行。
（１）《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）為民辦學校分類管理提供了基本法依據
與1986年頒佈的《民法通則》法人分類標準不同，《民法總則》將法人分為營利性法人、非營利性法人、特別法人。依據這一法人分類思路，民辦學校屬於非營利性法人中的社會服務機構，至此，民辦學校有了自己的歸屬，這必將改變長期以來我國學校法人屬性不明確的弊端。《民法總則》引入的三類法人對民辦學校分類管理制度的推出具有根本的、決定性的影響。三類法人的引入預示著，修訂《民辦教育促進法》，進行營利性和非營利性民辦學校分類管理，具有國家基本法依據。
（２）《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的修訂進一步明確了民辦學校屬性
《慈善法》第八條規定：“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以採取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。”這意味著：如果民辦非企業單位更名並確定為社會服務機構，非營利性民辦學校應在民政部門登記，並可以成為慈善組織。這在法理上明確了非營利性民辦學校的機構屬性，解決了非營利性民辦學校與會計制度和免稅資格政策的協調性和統一性問題。
（３）教育法律一攬子修訂為分類管理提供了法律依據
2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了關於修改《教育法》《中華人民共和國高等教育法》中關於“不以營利為目的”規定的修改，為民辦教育營利性和非營利性分類管理改革消除了最主要的法律障礙，為《民辦教育促進法》的修改提供了直接的法律依據。
總之，營利性和非營利性民辦學校分類管理制度之所以能夠啟動、推進並最終落實，既是更好地實現民辦教育公益屬性的要求，也是解決政策衝突和政策歧視的需要，同時，也是適應調整後的法制環境的現實需要。正是這些因素共同助推，使我國民辦教育邁入分類管理改革的新時代。
二、民辦學校分類管理改革：困難與挑戰
一分規劃，九分部署。我國民辦教育分類管理的宏偉藍圖雖然已經繪就，但是還有待地方政府具體落實和執行。目前，我國民辦教育發展的政策主導模式已從中央主導轉變為地方主導，這是我國民辦教育發展的一個重要特徵。［4］然而，我國民辦學校分類管理並沒有現成的模式和經驗可套用，在國家頂層制度的落實必然面臨系列的挑戰。我國民辦教育是生長在公立教育體制之外的新生事物，民辦教育政策的制定和落實往往要涉及多個政府部門，是一個多政府部門合作決策的行為。政府頒佈的政策的新意和亮點並不能完全兌現，其實現程度是打折扣的，甚至出現政策失靈的情況，這些情況往往是由科層組織運行狀況不良造成的，科層組織內部的慣性和阻力，阻礙了新政策的實施及其效果的體現。［5］
1.扶持政策落地面臨地方配套制度不健全的問題
為了讓分類管理政策更能適應各個地方民辦教育現狀和未來發展的需要，國家進一步放鬆了中央對地方的制度性約束，給予省級政府很大的政策制訂自主權，同時對各省級政府寄予了較大的政策創新期待。然而，從目前已經出臺的地方配套政策來看，部分地方行政部門在配套政策制定過程中，相關規定過於原則化，涉及分類改革的相關核心問題語焉不詳，甚至出現了配套政策導向偏差的現象。很多省級政府在教育政策創新的力度上與預期有很大的差距，表現在貫徹國家對民辦教育的頂層設計方面，原則性過強，操作性偏弱，導致國家法定扶持政策很難落實。
多數地方配套政策照抄照搬，缺乏操作性。從已經出臺的各省（區、市）配套政策來看，許多條文只是對上級政策的照搬照抄，機械簡單地“照章辦事”。一些已出臺的地方配套政策還存在象徵性政策執行的問題，在核心問題上，有的地方政府敷衍應付。例如，對選擇營利性辦學前以劃撥方式取得的土地如何處理，是否需要補繳土地出讓金，按何種標準繳納土地出讓金等問題，亟待地方行政部門進一步細化和完善。但在具體的操作過程中，部分地方行政部門卻出現了沿用《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》的現象，讓眾多民辦教育的投資人和舉辦者無所適從，也在一定程度上挫傷了潛在社會資源進入的積極性，並且在實際操作中容易造成種種亂象。
2.民辦學校退出和選擇登記面臨機制不健全的問題
從目前來看，雖然我國對兩類民辦學校的退出、登記設置了不同的法律依據，但是由於退出機制和登記機制不健全，導致我國民辦學校在退出和選擇登記過程中面臨著巨大的障礙。
第一，清產核資制度難以建立。
清產核資是民辦學校退出的一個重要步驟。主要包括賬務清理、資產清查、價值重估、損益認定、資金核實和完善制度等內容。眾所周知，我國民辦學校曾經歷一段允許合理回報的特殊歷程，由此累積了諸多的問題和矛盾。資產歸屬難以釐定，變更登記實施困難，原始出資沒有驗資難以界定；資產投入成分多樣，產權混亂不清。毫無疑問，這些歷史遺留的舊問題都成為目前資產釐定的攔路虎，制約著當下民辦學校順利完成資產清算，實現變更登記。同時，財務清算制度不完善。完善的財務清算制度是維護國有資產的安全與完整，防止國有資產損失和流失的重要舉措，也是民辦學校變更、終止等，維護舉辦者合法權益的重要保障。在我國監督機制不完善的情況下，很容易出現相關費用核算尺度無法統一，從而導致清算成本過高，傷害投資舉辦者的利益或者導致國家財產的流失。
第二，法人財產權難以落實。
民辦學法人財產權是法律賦予民辦學校對自身法定財產所享有並行使的一切法定權利。但是資產歸屬與處置困難，舉辦者的過戶積極性不高，資產管理和財務會計制度不健全，我國民辦學校法人財產權無法到位。從目前我國民辦學校舉辦者過戶的實際情況來看，無論是在分類管理前還是在分類管理後，舉辦者的過戶積極性都不是很高。這主要是資產過戶後，部分民辦學校可能喪失融資能力，這將使民辦學校通過信貸進行融資的渠道被堵塞，直接影響民辦學校的穩定運行和健康發展。同時，資產管理和財務會計制度不健全。從目前來看，我國民辦學校的財務和資產管理問題十分突出，財務管理中家族式管理現象比較嚴重，獨立開戶成為擺設，賬目管理混亂。學校收入挪作他用現象嚴重。
第三，民辦學校退出機制不完善。
我國民辦學校退出的法律依據主要是以《民辦教育促進法》為主，其他還有散見於《公司法》《教育法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《事業單位登記管理暫行條例》等法律規章中的有關條款。但是，《民辦教育促進法》無論是在退出形式、退出條件，還是退出程序上，都存在與其他法律規章制度不銜接和不一致的問題。一方面，民辦學校退出形式的適用法律不明確，另一方面，不同法律法規對民辦學校退出條件的規定存在差異。一旦《民辦教育促進法》與《公司法》出現不一致時，營利性民辦學校完全遵循公司的退出程序，是否合理合法還有待進一步明確。
第四，民辦學校分類選擇機制不健全。
在分類管理的背景下，健全的分類選擇機制是確保投資舉辦者合法權益的必然要求，是確保分類管理改革成功和推動民辦教育高質量發展的應有之義。但是從目前來看，我國民辦學校分類選擇機制的健全和完善仍然任重而道遠。無論何種選擇，學校都要經歷一次大的挑戰，導致學校承擔著較大的政策風險，讓民辦學校面臨兩難的抉擇。因此，民辦學校補償和獎勵辦法有待進一步細化。在已經公佈的23個省（區、市）的地方實施意見，均不同程度反映了地方對“補償獎勵條款”的理解偏差。
3.長效監督面臨法律體系不健全的挑戰
一方面，監管法律法規不健全、不配套。完善的監管制度和體系是我國民辦教育事業健康發展的客觀需要，也是堅持社會主義辦學方向的根本保障。教育質量的高低取決於多種因素，其中監管無疑是重要因素。就教育質量的外部監管機制而言，主要有政府監管和市場監管，政府監管需要制定教育質量的監管標準和建立監管體系,市場監管主要靠市場競爭機制，通過市場競爭“良幣驅逐劣幣、真幣驅逐偽幣”的過程實現。
［6］實施分類管理過程中，我國民辦教育學校面臨眾多法律法規的制約和監管，不僅要受到《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》管束，還要受到《公司法》《審計法》《企業所得稅法》約束，不同的法律、法規對民辦學校相關處理不一致。對於營利性學校，國家已經出臺了《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《營利性民辦學校名稱登記核准有關事宜對應表》。然而，對於非營利性民辦學校的監管問題，還沒有專門的政策予以說明，有待進一步健全。另一方面，民辦教育監管體制沒有理順。按照現行法律的規定，設立民辦學校必須符合《教育法》和《民辦教育促進法》中的必要條件，還需要獲得教育部門頒發的辦學許可證，並在相關部門進行法人登記之後才算成立。而對比《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十九條和二十條的規定可以發現，登記機關和教育部門的監管職責存在很多交叉重疊，不僅民辦學校的成立、變更以及註銷和年檢均需由教育部門預先審查後再由民政部門進行復審，而且教育部門和民政部門在查處民辦學校違法行為時，職責界限也十分模糊。這種監管方式的設計佔用了大量的制度資源，多頭管理也使得互相推諉的現象時有發生，進而出現監管的空白地帶。登記機關則常依賴教育部門的前期監管而疏忽自己的監管職責，最終使得雙重管理體制流於形式。馬克斯·韋伯（ＭａｘＷｅｂｅｒ）認為，行政機關科層制一旦確立，便總是運用其權力維護其地位，而不是促進變遷和革新。
［7］因此，如何理順業務主管和登記機關的管理職責和權限，始終是當前影響民辦教育發展的突出問題之一。目前我國已有超過２０家民辦教育集團在境外上市，而絕大多數主營學歷教育的教育集團使用了ＶＩＥ結構，對此，目前缺乏有效監管。在民辦學校中也存在關聯交易，而且具有多重表現樣態，各種灰色關聯交易的存在及其造成的負面影響，已成為民辦教育宏觀治理中的盲區和難點。［8］
三、民辦學校分類管理改革：路徑及策略
民辦學校分類管理改革是一項系統工程，面廣量大，任務艱鉅，工作繁重。要妥善推進這一重大制度創新的有效落地，就必須進一步加強頂層設計，強化部門協同，落實中央、省級和地方政府三級責任制，完善推進機制，確保改革平穩有序推進。
1.完善國家層面制度建設
民辦學校分類管理是黨和國家深化教育綜合改革的一項重大決策部署，自上而下推動這項工程，離不開國家層面的領導、協調和推動。
（1）細化部門任務分工和完善聯席會議制度
民辦教育改革進入深水區，平穩推進分類管理，需要國家層面的統一領導和強力推進，破除各部門之間的利益掣肘，使相關部門聯動協作，形成合力。一是要進一步明晰國家相關部門在分類管理中的任務分工。教育部等十四部門聯合制定了《中央有關部門貫徹實施任務分工方案》。下一步，需要進一步完善細化各部門分工：明確銀保監會和人民銀行在創新投融資機制方面的職責；明確財政部在財政支持方面的職責；明確國土部門在辦學用地支持方面的職責；工商總局需要進一步明確營利性民辦學校能否進行前置審批。二是完善民辦教育部際聯席會議制度，根據民辦教育發展的新形勢新變化，應該進一步完善民辦教育部際聯席會議制度：增強部門協調的便利性，根據工作需要，聯席會議的召集人可以由國務院副總理或者副秘書長兼任，以增強部門協調的便利性。加強信息公開，聯席會議議定的事項，經與會單位同意後以紀要形式印發有關單位，及時向社會公佈，釋疑解惑。根據民辦教育發展需要，適當調整聯席單位，增加相關部門。
（2）推動非營利性民辦學校免稅資格認定
推動非營利性民辦學校免稅資格認定，對於推進民辦學校選擇非營利辦學和提升辦學質量等都具有十分重要的作用。國務院規定：“非營利性民辦學校與公辦學校享有同等待遇，按照稅法規定進行免稅資格認定後，免徵非營利性收入的企業所得稅。”根據2018年《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，符合條件的非營利組織必須同時滿足8個條件。民辦教育新法新政規定，現有民辦學校選擇登記為非營利性學校的，終止時，允許“給予出資者相應的補償或者獎勵”。在實際操作中，非營利性民辦學校登記和申請免稅資格認定時，這一“補償或者獎勵”與《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》中“九項條件”的第六條之間容易出現認識分歧，導致一些非營利性民辦學校在向稅務部門申請免稅資格認定時遇到障礙，甚至在民政部門申請非營利性學校法人登記時也遇到問題。對此，國家稅務部門應進一步明確規定，登記為非營利性的民辦學校，憑審批機關頒發的非營利性民辦學校辦學許可證，可以與公辦學校同樣到稅務機關取得免稅資格認定，不受非營利性學校舉辦者或出資人依法取得“補償或獎勵”因素的影響。
（3）儘快修訂《民辦教育促進法實施條例》
根據全國人大的修法決定，新修訂的《民辦教育促進法》於2017 年9 月1 日起實施，新法從宏觀上明確了民辦教育分類管理改革的依據和方向，但是具體的內容還依賴於《民辦教育促進法實施條例》的細化、解釋和補充，以便增強其可執行性和可操作性。2018年8月，司法部將教育部提請國務院審議的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《實施條例》及其說明公佈，再次徵求社會各界意見。為了促進民辦教育穩定健康發展，做到科學立法、民主立法、依法立法，《實施條例》需要對社會關切的一些問題予以關注和明確。包括：明確“現有民辦學校”在分類登記中的土地變性與價格計算問題；加強對公辦學校舉辦民辦學校的規範；細化非營利性民辦學校舉辦者變更程序；明確民辦學校的招生區域；規制民辦學校集團化辦學和關聯交易的。
（4）督促各地加快制定具體配套政策法規
國務院《若干意見》規定“地方各級人民政府要根據本意見，因地制宜，積極探索，穩步推進，抓緊制定出臺符合地方實際的《實施意見》和配套措施。”全國的大多數省份積極開展政策文件的制定工作，截至２０１８年１２月，全國已有２９個省（區、市）先後發佈了促進民辦教育健康發展的《實施意見》。與此同時，上海、陝西、江蘇、四川等省（區、市）出 臺 了相應的配套文件。但在推進過程中，還有少數省（區、市）的促進民辦教育健康發展的《實施意見》尚未落地，部分省份仍存在工作進展緩慢，配套文件遲遲未能出臺的情況；部分已出臺的政策文件操作性不強，現有民辦學校分類登記的關鍵環節尚不明確；部分省份工作力量薄弱，工作機構和機制不夠健全。對此，應督促各地落實民辦教育新法新政，打通分類管理改革落地的“最後一公里”。
2.健全地方民辦教育政策體系
深化民辦教育改革，推進分類管理，既需要國家層面進行頂層設計，又需要基層學校大膽自主創新，同時還需要地方政府擔當責任、主動作為。地方政府制定的民辦教育分類管理配套政策往往更具地方性、適用性、針對性和操作性，因此，亟需健全地方政策體系。
（1）制定各級各類民辦學校設置標準
一方面，要制定教育培訓機構設置標準。教育培訓機構近年來發展迅猛，數量極為龐大，同時亂象叢生，問題較多，成為黨和政府高度關注的一大群體，中央深改委對教育培訓機構的治理問題進行了專門研究。教育培訓機構設置標準應從以下幾個方面入手：一要明確教育培訓機構的範疇；二是要明確教育培訓機構章程載明的事項；三要明確教育培訓機構的組織機構；四是要規定辦學場所和設施設備基本要求。各地應在貫徹國家相關法規精神的基礎上，結合本地實際，鼓勵規範並重，制定好本省（區、市）教育培訓機構的設置標準。
另一方面，要制定民辦中小學設置標準。隨著“全面二孩”政策放開，適齡入學人口增加，全國湧現出一批新建的民辦中小學。地方政府應落實民辦教育新法新政，清理民辦學校設置門檻，出臺基本設置標準，讓國家機構以外的社會組織和公民個人利用非國家財政性經費面向社會舉辦的實施普通小學教育、普通初級中學教育、普通高級中學教育及普通高級中學附設小學、初中教育的學歷教育機構有章可循。
（2）制定民辦學校分類登記管理辦法
一是出臺地方性民辦學校分類登記實施細則。目前，全國已有10多個省（市、區）出臺了《民辦學校分類登記實施辦法》，仍有許多省（市、區）尚未出臺專門的民辦學校分類登記實施辦法，因此，進一步健全民辦學校分類登記辦法依然任重道遠。各地在分類登記辦法中應明確設立民辦學校的程序，明確管理和審批權限，明確法人登記事宜等。二是明確民辦學校分類登記中的土地稅收政策。民辦學校分類管理過程中，土地和稅收政策至關重要，這直接關係到民辦學校舉辦者選擇營利性或非營利性的意向，需要進一步作出明確規定。目前全國各地出臺的政策中，針對土地和稅收的具體規定不多，只有浙江、海南較為明確。例如，海南規定，以劃撥方式取得的用地，不改變土地用途的，應按規定補辦土地使用權出讓手續，並按國土部門同意補辦時該宗地經確認的市場評估價格的４０％補繳土地使用權出讓金。三是明確現有民辦學校變更登記類型的辦法。目前全國各地許多省份均未出臺現有民辦學校變更登記類型的具體辦法。各地在政策中宜明確：選擇營利性民辦學校的變更登記程序；對一貫制民辦學校的分類選擇作出規定；明確非營利性民辦學校和營利性民辦學校轉設的問題。
（3）建立健全民辦學校財務管理制度
一要制定民辦學校專項財務管理辦法。目前，全國只有浙江、重慶、上海等部分省份出臺了專門針對民辦學校的財務管理辦法，因此，急需填補這一政策空白，探索制定符合民辦學校特點的財務管理辦法，完善民辦學校年度財務、決算報告和預算報告報備制度，讓民辦學校的財務管理在新法新政下有章可循。二要進一步健全預算管理制度。民辦學校預算按照會計年度進行編制，並在年度預算開始執行前完成審批。民辦學校要明確預算編制方法，完善預算審批程序。民辦學校校長負責組織財務部門和有關職能部門擬訂年度預算，交由民辦學校決策機構審批後實施。三要明確要對財務狀況的監管。對民辦學校進行財務監管，是當前民辦教育領域最為缺乏的也是最緊迫的舉措，此舉是優化民辦教育治理體系的關鍵之舉，具有標本兼治之重要意義。審計機構、教育主管部門要加強對民辦學校的財務監督。上海規定，健全完善民辦學校財務監管平臺，建立民辦學校財務評估體系。這一規定具有一定的借鑑意義，值得全國範圍內推廣。
（4）健全民辦學校黨組織負責人建設制度
民辦學校黨組織書記是抓黨建工作的第一責任人，建立健全民辦學校黨組織負責人建設制度，是加強黨對民辦學校的領導的有效途徑。首先，要健全黨組織負責人選派制度。目前，關於黨組織負責人選派制度的專門規定還比較缺少，各地應儘快健全民辦高校黨委書記選派管理制度，向民辦高校選派黨委書記，強化民辦高校黨委書記的主要職責。其次，要健全民辦學校黨組織書記述職制度。民辦學校黨組織書記應該向上級黨組織述職彙報，形成抓黨建的長效機制。再次，要加強民辦高校黨委書記隊伍建設。要規範民辦高校黨委書記的薪酬 待 遇。目 前，一些省份反映民辦高校黨委書記的待遇難以落實，存在困難，需要予以協調解決。要大力組織開展書記培訓，提高黨組織書記的履職能力。最後，要加強民辦中小學、培訓機構黨組織書記隊伍建設。民辦中小學、培訓機構黨建工作是薄弱環節，必須切實加強黨組織書記隊伍建設，形成“抓書記、書記抓”的格局。
（5）落實三方合理分擔的民辦學校教師社會保障機制
民辦學校教師與公辦學校教師相比，社會地位低、社會保障機制不平等，很難安心執教，從而導致民辦學校骨幹教師匱乏、高層次人才引進困難、人才流失嚴重等頑疾，嚴重影響了民辦學校的辦學質量。要建立教職工年金或補充保險制度。為依法保障教職工待遇，民辦學校必須繳納教職工社保及住房公積金。探索補充保險與企業年金的政府分擔制度，是未來發展的趨勢，浙江、遼寧、上海等地圍繞補充保險與企業年金等制度的政府分擔問題作出了規定。實際上，在新修訂的《民辦教育 促 進 法》頒佈以前，已經有部分省份開展了補充保險與企 業 年金制度的探索。政府要分擔非營利性民辦學校職工社會保障資金。縣級以上地方人民政府要加大對非營利性民辦學校的資金投入，分擔非營利性民辦學校職工社會保障資金，運用財政補貼、基金獎勵、費用優惠等方式支持建立職業年金制度。
3.明確現有民辦學校過渡方案
明確現有民辦學校過渡方案，是確定民辦學校分類管理推進路徑，促進各地民辦學校分類管理順利進行的重要前提。
（1）明確民辦學校分類登記辦法
由於營利性民辦學校的資產屬性、辦學價值取向等帶有非公益性的某些屬性，如果一方面通過辦學獲得營利，另一方面還同時享受國家財政資金，顯然不符合社會公平的原則。修訂後的《民辦教育促進法》實施後，一些從幼兒園至高中“一體化”民辦學校可能不得不分拆辦學。因此，義務教育的國家公益性行為與辦學營利性行為之間應該有明確的劃分。民辦學校必然面臨一體化民辦學校資產分割問題。從小學到初中的義務教育只選擇成為非營利性學校，學前教育、高中階段可以選擇成為非營利性或營利性民辦學校。這樣，一個學校就要分拆成幾所不同類型的學校，進行財產分割和債務剝離，管理人員，甚至教師都要進行拆分。隨著民辦教育新法新政的落實，分類管理的推進，必然面臨一體化民辦學校資產分割問題，對此，應該對同時實施義務教育與非義務教育的民辦學校的分類登記、資產分割政策進行完善。
（2）靈活安排分類登記過渡時間
從已經頒佈的政策文件來看，除了遼寧省、甘肅省、天津市三個省（區、市）暫時沒有明確過渡時間外，大多數省（區、市）都明確了過渡期的具體時間。不過，各地關於過渡期的規定差別比較大，要因地制宜安排過渡時間。一是對不同地區民辦學校設立不同分類登記過渡期。各地設置的完成分類登記的過渡期時間長短不一，一般為3-6年，過渡期最短的是上海市，最長的是內蒙古。國家將民辦學校分類登記過渡期的設置和相關的權限充分地賦予了各地，各省（區、市）要在尊重本省（區、市）民辦學校的歷史和現實和未來發展的基礎上，採取多種措施促進現有民辦學校的分類選擇和登記順利進行。二是對不同學段民辦學校給予差別化過渡期。各地可以根據本省（區、市）情況，對不同學段的過渡期時間做出靈活安排，以推動分類管理工作有序開展。三是對不同時間成立的民辦學校設置不同的過渡期，採取精細化的政策措施。
（3）明確現有學校轉設企業法人的路徑
對待營利性民辦學校不應戴有色眼鏡，事實上，“民辦教育的公益性與可營利性並不矛盾, 允許部分教育機構合法地營利，不僅無損其公益性，甚至還會促進整個教育事業的發展, 從而增加社會公益。”［9］從各地已經頒佈的《實施意見》來看，正式批准設立的營利性民辦學校，按相應管轄權到工商行政管理（市場監管）部門登記。各省要在此基礎上，頒佈實施細則，為推進民辦學校轉設企業法人提供指導性建議。一方面，進一步明確民辦學校轉設企業法人的具體路徑。現有民辦學校選擇變更為營利性的，需向原審批機關提供現有民辦學校理事會（董事會）關於變更的決議、變更申請、變更方案、營利性民辦學校股東名單以及同級工商行政管理（市場監管）部門核發的《企業名稱預先核准通知書》。開展清產核資，經有關部門依法明確土地、校舍、辦學積累等財產的權屬並繳納相關稅費。經原審批機關同意後，核發新的辦學許可證，再到同級工商部門重新登記。另一方面，進一步明確民辦學校產權流轉制度。目前，湖北省、安徽省、內蒙古等地文件對民辦學校產權流轉制度作了規定。湖北省規定，要求民辦學校舉辦者退出辦學、變更舉辦者權益應嚴格按照法定程序報審批機關核准。舉辦者股權結構發生變化的，應事先公告，並經審批機關同意。各地應制定本省（區、市）的產權流轉細則，充分確保分類登記過程中民辦學校和舉辦者等相關方面的權益，明確學校的產權歸屬。
（4）細化現有民辦學校補償和獎勵辦法
民辦教育新法新政允許舉辦者可以根據自願選擇舉辦非營利性或營利性學校。但是，對於舉辦者前期及滾動投入所形成的資產，到底如何進行補償和獎勵，並沒有做出明確規定，而這正是民辦教育舉辦者最為關心的一環。因此，有必要進一步細化補償和獎勵辦法。
首先，要進一步明確補償和獎勵的原則和額度。各省配套文件涉及現有學校剩餘資產處置的規定原則性強，缺少可操作性。只有上海、江蘇等少數省域針對補償獎勵的方法、數額和原則等做出了專門的規定。各地可以借鑑經驗，進一步明確本地民辦學校退出的補償和獎勵的金額。其次，進一步明確補償與獎勵的計算方法和具體程序。上海制定了《補償與獎勵的計算方法》，對於補償和獎勵的金額、計算辦法、等做出了具體的規定。各地應該進一步出臺民辦學校補償和獎勵金額的具體計算辦法，對獎補政策進行細化。此外，進一步明確清產核資的辦法與程序。面對新一輪分類管理，民辦學校財務清算由誰負責？如何進行清算？是由教育廳主管部門，還是教育廳委託專業機構，還是民辦學校自己確定的專業機構，是一個值得思考的問題。在清產核資時，怎樣進行財務清算，房產土地價值怎樣計算，無形資產怎樣計算，目前這些細節問題暫無明確規定，有待進一步明確，均需制定詳細方案。
4.建立分類管理風險防控機制
民辦學校分類管理是一項重大改革，面臨較多風險，包括教育教學穩定風險、辦學資金鍊風險、學校法人財產安全風險、社會穩定風險。對此需要提前研判，統籌預防。
（1）落實民辦學校的法人財產權
獨立的財產權，是法人對外獨立行使權力承擔義務的前提要件。《民辦教育促進法》規定，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵佔。”但在實踐當中，民辦學校法人財產權落實的情況並不理想，許多舉辦者未將涉及辦學的資產及時、足額過戶到學校法人名下，很多民辦學校實際上都處於“輕資產”乃至“空殼”狀態。因此，落實民辦學校的法人財產權，建立分類管理風險防控機制，刻不容緩。各地要從進一步引導舉辦者加快資產過戶、優化資產過戶的稅費優惠政策、健全資產管理和財務會計制度等方面進行積極探索。要依法明確舉辦者的出資義務。相關省域可參考浙江省的相關規定，明確舉辦者資產過戶到學校的截止時間，強化違反出資義務的責任追究。進一步引導舉辦者加快資產過戶。為了消除民辦學校舉辦者財產過戶的顧慮，促進落實民辦學校的法人財產權，各地應切實制定好分類登記的各項政策，明確補償和獎勵的原則和具體方法，以消除舉辦者的資產過戶顧慮。制定資產過戶的稅費優惠政策。早各級教育行政部門應當採取必要措施，簡化資產過戶程序、減免資產過戶相應規費，將法人資產落實情況與政府專項資金扶持和招生指標分配相掛鉤等，推動民辦高校將相關教育資產及時足額過戶到學校法人名下。
（2）健全監督管理機制
各省（區、市）應從細化民辦學校信息公開制度、完善民辦學校違規失信懲戒機制，立聯合執法機制和第三方質量認證和評估制度等方面進一步健全監督管理機制。一是進一步細化民辦學校信息公開制度。推進民辦教育信息公開，要求民辦學校按照統一標準公開辦學條件、招生、就業、收費、財務管理等辦學信息，並對其真實性負法律責任，接受社會監督。二是建立健全民辦學校違規失信懲戒機制。要制定違規失信的懲戒政策，將違規辦學的學校及其舉辦者和負責人納入“黑名單”，以規範學校辦學行為。三是進一步健全聯合執法機制。建立常態化的聯合執法機制，由教育行政部門或者人力社保部門會同同級公安、民政或市場監管等部門組成聯合執法隊伍，對違反國家有關規定擅自舉辦民辦學校的行為開展聯合執法。四是建立第三方質量認證和評估制度。要大力推進管辦評分離，以建立民辦學校第三方質量認證、評估或和質量監控制度。
（3）建立註冊資本金及風險保證金制度
在實踐中，不少民辦學校舉辦者因自身實力不濟而不能很好履行出資義務，或因存在營利動機而刻意減少學校建設及運行經費投入，從而造成民辦學校後續發展困難乃至陷入財務危機等狀況，所以有必要建立註冊資本金及風險保證金制度，對舉辦者在資金實力方面的主體資格作出新規定，提出新要求，以降低辦學的資金風險。其一，制定民辦學校註冊資本金及風險保證金制度。國家教育行政部門應該提升對制定民辦學校註冊資本金及風險保證金制度的認識，並會同相關部門，參照國家針對金融、保險等特許行業所採取的管理辦法，制定相關政 策法規，以規避民辦學校的資金風險。其二，制定民辦學校辦學最低註冊資本金額度。明確民辦學校辦學的最低註冊資本金額度的設置原則或給出最低額度，有 利於各地在制定民辦學校辦學最低註冊資本金相關法規政策時，能夠兜住底線，有利於最大限度地規避民辦學校辦學的資金風險。各省（區、市）可以參照國家針對金融、保險等特許行業所採取的管理辦法，積極探索建立各級各類學校的最低註冊（開辦）資本金制度，並且在開辦時對註冊資金實行實繳制，而不是認繳制。
參考文獻：
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來自《高教研究前沿》
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