丁爽渣打銀行大中華及北亞首席經濟師、中國首席經濟學家論壇理事
概要：我們根據一般公共預算和政府性基金預算的合併報表來評估中國財政政策的擴張程度。財政部近期發佈的2019年財政收支情況顯示，一般公共預算執行赤字佔GDP的4.9％，比預算高出0.6個百分點，體現了積極財政政策的力度。但是，政府性基金預算的執行赤字則只佔GDP的0.7％，比預算低1. 5個百分點。兩項合計，廣義預算執行赤字佔GDP的5.6％，比預算的6.5％低0.9個百分點，但比2018年的執行赤字率高1. 0個百分點。執行數據表明，2019年的財政政策比2018年更加擴張，但和預算相比，政策餘地並未用足，特別是地方政府性基金支出大幅低於預算水平。我們認為，2020年的預算在赤字率和收支結構方面都有進一步擴張的空間，實際刺激的力度取決於預算的執行情況。
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全國人大去年3月通過的2019年預算顯示，中央和地方的一般公共預算赤字均有所擴大，總赤字為2.76萬億元，佔GDP的2.8％，高於2018年的2.6％。與以往一樣，由於官方預算赤字的覆蓋面過於狹窄，且收支分類沒有采用國際通用的財政標準，官方數字低估了實際的赤字率。
我們將一般公共預算與政府性基金預算（包括地方政府土地收入及支出）合併起來，以便更全面地理解財政政策。另外，我們根據國際通用財政標準對官方預算數據進行了重新分類，不僅將地方專項債募集資金算作彌補赤字的融資項目，並且將中央和地方預算穩定調節基金的調入以及以前年度結轉結餘資金的使用，都計為彌補赤字的融資項目（官方預算將其作為當前年度的收入）。我們據此算出的2019年的廣義預算赤字率為6.5％，比官方赤字率2.8％高出3.7個百分點。使用同一計算方法，2018年的預算赤字率為4.5％，實際執行的赤字率為4.6％。
財政部上週公佈了2019年的財政收支情況。我們據此算出，一般公共預算和政府性基金預算合計的執行赤字率為5.6％（圖表1和2），低於預算赤字率6.5％，但高於2018年4.6％的執行赤字率。
2019年一般公共預算執行較為積極。2019年由於下調增值稅、個人所得稅和社保繳納比例，當年財政收入增長幅度由2018年的6.2％放緩至3.8％。而同期財政支出增長8.1％，超出預算安排。2019年實際財政赤字規模達4.85萬億元，赤字率為4.9％。
2019年政府性基金赤字低於預算安排，其中收入超出預算而支出未達預算。政府性基金收入增長達12％，主要由於土地出讓收入增長（11.4％）快於官方估計值（3％）。與此同時，支出增長僅為13.4％，比預算低10.5個百分點。政府性基金赤字規模為6,850億元（約佔GDP的0.7％），大幅低於2.18萬億元的預算水平（約佔GDP的2.2％）。
總體而言，2019年的財政政策比2018年更擴張，但財政刺激力度未得到完全釋放。與前一年的執行數相比，2019年財政刺激規模相當於GDP的1.0％。我們認為減稅（2019年稅收收入僅增長1％，比2018年回落7.3個百分點）和增支等規模可觀的財政刺激措施，對於抵消2018年去槓桿的滯後效應和2019年美國對中國加徵關稅的負面影響起到了舉足輕重的作用。如果簡單地採用0.5的財政乘數，相當於GDP的1.0％的財政刺激措施可以提升經濟增長0.5個百分點。換言之，如果沒有財政刺激，2019年的GDP增長率會只有5.6％而不是6.1％。
我們預計，2020年的財政政策會保持積極態勢，以抵禦新型冠狀病毒疫情帶來的增長下行風險。政府可能會將廣義預算赤字維持在GDP的6.5％左右。隨著財政政策執行力度的加大，並且刺激的重點由減稅轉向基建支出，財政政策對經濟增長的支持作用仍將顯著。
2020年官方預算（一般公共預算）赤字率可能會從2019年的2.8％進一步提高到3.0％。地方政府專項債券發行額度可能會由2019年的2.15萬億元增加到3萬億元左右。政府可能還會增加中央預算穩定調節基金調入和以前年度結轉結餘資金的使用，以填補融資缺口。若預算空間能夠得到充分使用，2020年的執行赤字率可以比2019年高出0.9個百分點。
財政刺激的組合會更側重於基建支出，其財政乘數效應往往高於減稅政策。目前政府已出臺部分財稅支持措施，幫助中小企業應對新冠肺炎疫情的衝擊，但今年出臺類似2019年的全面減稅措施的可能性似乎較小。另一方面，政府多次強調基建投資的重要性。2020年已提前下達約1.29萬億元的地方政府專項債券發行額度中，1月的發行額已佔額度的55.4％，發行收入主要用於支持基礎設施項目。
如果2020年實際執行的廣義赤字率能比2019年高0.9個百分點，同時支出政策的財政乘數也高於0.5，那麼財政政策對GDP的提升作用可望超過2019年。這一預期能否實現，政策執行力度是關鍵。
本文源自首席經濟學家論壇
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