季衛東 上海交通大學文科資深教授 博士生導師 上海交通大學中國法與社會研究院院長
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北京時間2020年1月31日凌晨，世界衛生組織決定把起源於武漢的新型冠狀病毒疫情確認為“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC），要求在暫定三個月的期間內採取協調一致的國際應對舉措，各成員國負有迅速響應的法律責任。這是自2005年《國際衛生條例》生效以來該組織作出的第6次PHEIC宣佈。
世界衛生組織總幹事譚德塞（Tedros Adhanom）特別指出，這並非意味著對中國控制疫情沒有信心，而是為了保護一些醫療系統比較脆弱的國家，防止出現全球性2019-nCoV肺炎傳染。他還提出了不對中國施行旅遊和貿易限制、各國加強防控疫情合作的7條建議。言下之意是中國政府具有應對緊急事態的超常規動員力和組織力，其他國家卻並非如此，因此更需要通過建立法律防火牆的方式進行預防。從依法治理風險社會的角度來看，世界衛生組織的決定和建議顯然是合理的。儘管如此，宣佈PHEIC將對中國的經濟和社會產生深遠的影響，我們必須正視和採取適當的舉措。
在2016年發表的論文《決策風險、問責以及法律溝通》中，我曾經強調“需要特別注意的是，風險社會，尤其是在中國的風險對策語境中，存在這樣的治理悖論：我們不得不更多地依賴決斷，但卻又往往很難做出決斷；不得不進一步加強責任制，但卻又經常出現無從問責的事態，更深刻的治理困境是民主問責越嚴厲，逃避做出決定的責任之傾向就越嚴重，逐漸導致人人有責、卻無人真正負責的結局；而通過獨任制集中權力和明確責任的嘗試又會引起與決定相關的風險聚合、滋長等效應，在制度設計上很難實現風險的分散和轉換”。
可以說，這也是當今中國新型肺炎疫情防控中的“三重困境”。在這樣的狀況裡，由於基本共識的裂變和流失，互相矛盾的聲音此起彼伏，甚至導致權威話語體系的信號紊亂，溝通和理解已經變得越來越困難。顯而易見，怎樣有效地改進風險溝通機制將成為非常重要的課題。
以法治的名義對8個議論和傳播新型冠狀病毒信息的醫生作為造謠者進行懲處，這是對現代法治精神的一次嚴重褻瀆，同時也證明這次武漢的疫情防控的主要失誤發生在圍繞決策的風險溝通環節。 不言而喻，風險溝通以風險意識為前提條件，那8個醫生只是風險意識比較強而已。當然，在這裡其實決策者的風險意識也很強，甚至可能更強。問題是，風險意識越強，決策者與受決策影響者對決定的風險性就越容易作出不同的評價，意見的分歧和對立也就越顯著。這時，圍繞風險的對話、議論、交涉以及其他形式的溝通活動當然更加重要，但也更加難以達成共識。另外，武漢的實例表明，各種風險防控舉措——例如根據預防法學和治安法學的思路不斷加強監督或規制以及警察的功能、嚴格限制表達的自由等等——本身也具有風險性，甚至會反倒把可能出現的風險轉變成現實存在的危機。
一般而言，對風險的恐慌大都起源於對概率的忽視，但法律的文本和效力卻不會隨著概率的不同而發生變化，因而圍繞法律應用的程序和議論就顯得特別重要。這次從武漢蔓延到全國的新型肺炎疫情雖然致死的概率並不算高，但由於前期風險溝通的失敗，在1月20日披露真相後對公眾心理產生了強烈的衝擊，造成了一種不斷擴散的恐慌共鳴效應，並隨著春運而不斷擴大增幅。在這樣的情況下進行決策，一種風險處理不得不與另一種風險處理相疊加；於是使得溝通活動連鎖化、網絡化，出現很多預料之外的相互作用，增加風險處理的複雜性、暫時性、相對性以及溝通障礙。但這次新型肺炎蔓延造成的後果究其本質倒還不是小概率事件被無限放大後產生的錯覺，而是個別職能部門在風險管理方面的系統性多重錯誤。尤其是在專家早已確認病毒的性質和結構、有條件及時採取防控舉措的情況下，有關決策者白白流失把危機消滅在萌芽狀態的良機，讓人覺得特別難以容忍。正是官僚主義導致組織性行為和決策的嚴重混亂，造成了極大的負面效應，對法治體制的信譽造成了深刻的傷害。非常遺憾的是，在亟需依法問責的時候，我們卻發現又不得不面對一個無人負責的怪圈。
在風險社會中，專家系統能夠發揮非常重要的作用。面對洶湧的疫情和國際法制度的壓力，公眾往往缺乏理解某些決策可能引起不利後果或損害的專門知識，也缺乏足夠的信息和理性判斷力；一旦發生重大事件，不明就裡的人們很容易產生不安感、輕信流言蜚語、採取跟風行動。這種不安的言行在社會網絡中傳播、滋長，很容易形成共振，進而造成集體性恐慌。但是，包括醫生、學者、律師等在內的專傢俱有相關領域的專業知識、信息和判斷力，可以發出理性和建設性的聲音，從而消解、減少人們的不安感，幫助各方甄別風險、權衡利弊並在此基礎上進行適當的選擇和決定，增強社會的信賴、團結以及穩定。正如吉登斯所指出的那樣，“安全經驗通常建立在信任與可接受的風險之間的平衡之上”。通過專家系統確立的信任、信心以及信賴對於風險甄別、風險管控具有關鍵的意義。一般而言，公眾正是因為對專業性問題的無知才不得不信任專家系統，但與此同時，也正因為這種無知又很容易產生對專家系統的懷疑。這就是圍繞專家系統而產生的一個風險與信任的悖論。為了更好地與風險共舞，決策者應該傾聽專家的意見和建議，儘量維護專家系統的質量和權威，否則就會引起社會信任以及穩定的崩盤。
圍繞新型肺炎的風險溝通，信息公開和決策透明化至關重要。在世界衛生組織1月31日凌晨宣佈PHEIC之後，這方面的要求會進一步提高，實施效果會直接影響中國的國際形象和解除PHEIC的判斷。預防病毒傳染需要整個社會的支持和配合，怎麼能指望“內緊外鬆”的暗箱操作來解決問題呢？！在這個意義上，世界衛生組織的宣佈是好事，有助於在防控疫情方面的國內外合作。當然，短期內還是會產生一些負面效應的，例如國際往來劇減、經濟下行壓力進一步增大、股市動盪、房地產交易停擺等等。根據哥倫比亞大學魏尚進教授等的研究和預測，這次疫情可能會使中國GDP增長率降低0.1個百分點。但如果不能在短期內有效控制疫情擴散，這個數值還有可能有所增大。如果對中國與外國之間往來的限制更嚴格、更持久，就有可能導致產業鏈轉移以及大批中小企業的倒閉。因此，我們必須首先採取一切可能的手段及時控制住疫情，鼓勵外國改撤僑為異地護僑（例如把僑民從武漢轉移到長沙的法國模式）、防止其他國家關閉邊境的連鎖反應，及時並有力地扶助中小企業度過難關。只要我們能夠有效地應對風險，危機就會轉化為中國社會轉型的契機。
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