“學區制”是推進教育公平的重要政策之一。２０１３年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，宣佈義務教育要“免試就近入學，試行學區制和九年一貫對口招生”。隨著學區制政策的推進，學區房交易日益增多，引發了許多社會問題，也引起了社會廣泛關注。目前，學者對學區房熱的研究視角主要有：從經濟學角度探討高房價的形成機制，從公共政策角度分析房地產對教育公平影響及其所帶來的社會問題，從社會學角度分析學區房對家庭社會資本的影響，從人口政策變化研究其對學區房溢價的影響。這些研究很有啟發，但學區房熱的制度根源是什麼，還缺乏深入分析。學區房熱是否與學區制政策有某種聯繫？以房擇校是否成為學區制政策的障礙？如何從教育公平和效益結合的角度加強學區房治理？

一、學區房：一個社會關注的熱門話題

（一）學區制：就近入學新政策

學區制，狹義上來說是盛行於英、美兩國的教育制度。全名為“地方教育行政區域”，即地方學區。廣義上來說指國民教育或義務教育階段招收學齡兒童的居住範圍，即所謂的入學學區。我國的學區，是指根據就近入學政策要求，綜合居民教育需求和公共教育供給能力，由地方政府為每一所義務教育階段學校劃定的免試招收學生的服務範圍。

從我國學區制管理發展歷程來看，經歷了由“學區（化）管理”向“學區制”管理兩個階段。始於２００４年的“學區化”在很大程度上是根據優質學校相對平衡和地理位置“劃學區”，是一種按學區招生入學的制度安排，但“學區”的管理不足。２０１４年開始的“學區制”改革，轉變為由教育行政部門主導，地方政府、學校、社區、社會公眾共同參與的區域基礎教育綜合改革，是由政府統籌學區內教育資源，實現校際間資源共享、共同發展的均衡發展新體制和新機制。

（二）學區房熱：學者的反思

學區房是房地產市場的衍生品。在行業術語中，學區房又被稱為“教育地產”。廣義的學區房指名校附近的房產；狹義的學區房則指遵從就近入學的政策，提供子女免試進入該學區的房產。

近年來，隨著我國基礎教育階段“就近入學”政策的落實，傳統的擇校方式受到空間限制，“擇學區房”演變成新的合法的“擇校”形式，學區房也逐漸成為熱門話題。天價“學區房”屢見不鮮。特別是在一些大城市名校附近的房產，備受學生家長青睞。研究表明，重點中小學對周邊住宅價格存在著比較重要的積極影響，在相同情況下，學校等級越高、學校排名越靠前、距離重點學校越近，住宅價格則越高；重點小學和重點中學相伴的“雙學區房”更加受到青睞。

伴隨著學區房熱，理論界開展了兩個方面的研究：一方面直接從抑制學區房的非理性擴張角度思考治理對策；一方面從學區制管理的科學性角度進行論證。

這些研究對學區房熱和學區制管理進行了初步思考，具有啟發價值。如何理性地看待學區房的買賣熱和學者們的冷思考，如何從根本上解決學區制管理體制下就近入學與合理擇校之間的矛盾，需要從制度層面進行深入思考。

二、以錢擇校：學區房熱現象實質及其對學區制政策的影響

對“學區房熱”影響評價上，有的學者提出學區房熱使“就近入學”政策的公平性大打折扣。有的學者認為畸形的學區房價會引發教育不公平、房地產市場震盪、城市病等一系列社會問題。如果不加以遏制，勢必會愈演愈烈，造成教育資源配置效率低下、房地產市場震盪以及城市空間的畸形發展。但對為什麼學區房影響教育公平的機制缺少深入論證。我們認為，只有認清學區房熱的實質，才能深刻認識其影響的內在機制。

（一）學區房熱的實質

從一般意義上看，學區房熱是指學區房的價格不斷上漲，超出房地產一般價格數倍，甚至出現一房難求的房地產現象。我們認為，在就近入學政策的背景下，“學區房熱”是由政府、房地產商、家長、媒體等多主體利益博弈而湧現的一種複雜的經濟、文化和教育現象。

首先，它是一種特殊的經濟現象，反映了房地產成為我國經濟發展的重要領域。在較長時間內，土地財政成為地方政府ＧＤＰ的主要來源。在政府監管不足，放縱房地產商的漲價行為的條件下，房地產商為了謀求更高的利潤，藉助媒體炒作，造成名校周邊住房價格虛高；作為買方的富裕階層來說，他們通過以房擇校，實現了經濟資本向教育資本的轉移；還有不少人看中了學區房的升值空間，將學區房作為投資理財產品，故意炒作。

其次，它是一種教育高消費現象，反映了經濟條件改善背景下家長們對優質教育的迫切需求。在江蘇省蘇州市一項學區房購買願望的調查中，有將近９０％的被訪者認為一所好的學校對於子女的成長及其未來的發展是極其重要的，並表示在自己經濟條件容許的條件下願意購買“學區房”，以期孩子可以獲得優質的教育。而在這其中７２％的人在就近入學政策實施之前沒有買房的打算。由此可見，購房意願確實因教育資源發生了變化，並且人們對於可以獲得優質教育資源的房屋，即所謂的“學區房”，有著較為強烈的需求。

再次，它是一種追求穩定預期的社會心理現象，反映了人們通過追求名校從而實現階層向上流動的文化心理。政治、經濟等領域的不斷改革，社會急劇變化，各種信息不斷湧現，增加了人們對未來的焦慮，高質量的教育成為人們的確定性的追求。

總之，學區房熱是在就近入學新政策實施後一種新的擇校方式，即以房擇校的外部表現，但本質上是以錢擇校。在就近入學的合法外衣下，這種擇校比赤裸裸的以錢擇校更隱蔽。以經濟權利的優先性取代了教育權利的平等性，導致了新的教育不公平，如優質公共教育的品牌收益損失、學區入學機會新門檻、新辦學校的公共教育服務質量不高等問題，還導致了教育房地產市場的野蠻生長等經濟社會問題。

（二）學區房熱對執行學區制政策的影響

學區房是我國社會發展到一定時期的特定產物。炒作學區房可以拯救房地產，但不能拯救教育，反而對推進學區制管理、執行就近入學政策的消極影響越來越明顯，具體表現在以下幾個方面：第一，強化了以房擇校的合理性，阻礙了就近入學新政策執行；第二，扭曲了公共教育價格，擴大了義務教育機會不平等；第三，弱化了政府的公共教育服務職能，損害了政府公信力。

總之，以房擇校是擇校的一種新機制，是在“身份”合理的前提下的一種教育權利的表達，似乎無可厚非。但從法理上看，以房擇校強化了房產權優先於教育權的觀念，將房產權和教育權捆綁在一起，將公民的教育選擇權簡單等同於學區居住權。從現實角度看，在優質教育不均衡的前提下，政府為取締擇校而施行的“就近入學”政策干預，可以更好地保障教育機會的均等。然而，“學區房熱”進一步異化了就近入學政策，它不僅沒有消解擇校風，反而在一定程度上加劇了擇校之風，強化教育領域的“馬太效應”，干擾了正常的教育秩序。同時，以房擇校，加重了人們的經濟負擔，加深了家長的教育焦慮。

三、學區房熱：學區制約束下多主體利益的博弈

學區房熱是多種主體行為相互作用的複雜現象，是從區域的學校管理到學區管理制度變遷，不能從教育地產意義上簡單分析，需要從新制度經濟學角度探尋其成因。在學區管理體制下，地方政府、房地產開發商、優質中小學、擁有學區房的家庭和學生個人都是房地產熱中的受益方。對開發商來說，開發名校周邊的地產意味著更高的經濟回報率；對有經濟能力的家庭來說，購買該學區房屋就能夠得到優質教育機會；對於住在優質校學區內的家庭，房產還可以成為一項投資，優質學校的空間升值帶給他們的豐厚利益（或利潤）。他們對學區房都持積極或默許態度，最終使學區房高熱不退，導致社會整體福利受損。

（一）土地財政和學區管理背景下的政府行為

“學區房熱”指的並不是所有學區周邊的房地產都熱，而是主要指擁有優質學校的學區的房屋價格不斷攀升現象。土地財政持續刺激地方政府發展房地產業，政府權力與名校聲譽以及社會資本的加成促使政府將房地產與名校聯合起來。優質學校空間升值後，政府不僅獲得了優質教育擴大的政績，還實現了學區內的土地增值，堪稱一舉多得。

從單一學校管理到學區制管理，是一種制度創新。學區制度以學區為單位，統籌教育資源，從而縮小學區內校際間的差距，以此來達到均衡配置教育資源。學區制管理使整個學區內優質教育資源的擴大，預期收益群體應為學區內的全體成員，包括本學區內的所有學校和居住在本地的學生家長。然而，由於現行學區的劃分缺乏居民的聽證和協商，論證不充分，學區制管理更多體現的是一種行政思維而不是法治思維，公共教育質量並沒有因為空間結構改變而迅速提高。學區邊界反而強化了優質教育資源的剛性需求；越是擁有名校學區，學區房價格越高。高價的學區房讓政府看到了可觀的收益，卻忽略了由於經濟不平等造成的教育不平等，以及由此而引發的社會問題。

（二）“名校＋名樓”營銷策略和政府支持下房地產商的推波助瀾

名校的品牌資源成為房地產商推銷的主要策略，開發教育地產已成為房地產市場平穩發展的一個重要突破點。這既是一種教育產業行為，也是一種市場行為。作為行為主體的政府和房地產商以及學校間都有著不同的目的。政府的目的是為了發展地方經濟，拉動房地產同時也能建立配套學校。房地產“聯姻”名校，其目的就是儘可能增加房產的附加值，以謀取更多利潤。同時，一些重點學校也希望通過房地產商的廣告效應來多方面宣傳自己學校的實力，以吸引更多生源，提高學校品牌聲譽。

應該說，教育地產在一定程度上能夠滿足人民對優質教育服務的需求，緩解了教育壓力，對於擴大優質教育資源有一定的推動作用，但並不是其主要目的，甚至是開發商追逐利益過程中的伴隨物。從長遠角度看，房地產商盲目跟風，企業缺乏社會責任，用名校招牌作為自己的營利手段，必然會高風險，誤導教育消費，強化教育競爭，引發嚴重的經濟和社會問題。

（三）剛性的就近入學政策和糾結的房產決策背景下家長的被動選擇

就近入學政策是購房者產生“以房擇校”的制度根源。將居住權和受教育權結合起來，學區房熱是“擇校熱”的延續和“創新”。學區的劃分，並沒有扭轉優質教育資源分佈不均衡的格局，也沒有改變家長選擇優質學校的意願，只是強化了選擇“低價”的優質公立學校還是選擇“高價”的優質民辦學校的決策。

但是，剛性的就近入學政策限制了家長跨學區選擇“優質低價”的公立中小學的機會。２０１４年１月教育部出臺政策，加快落實就近入學為義務教育的主要入學方式。就近入學成為主要的入學形式。由於戶籍與可免試就讀的學校直接掛鉤，購置學區房成為合法的擇校行為。這樣一來，以往的以分擇校和以權擇校正在被以房擇校所取代。家長為使孩子取得重點學校入學資格，競相購買學區房。儘管家長通過購買學區房追求優質教育，實現經濟資本向教育資本轉換，本身無可厚非，但學區房總是有限的，或者說優質的學位有限，這就加劇了學區房價格不斷上漲趨勢。“戶籍＋居住地＋學籍”的入學模式，意味著學區居住權成為了公民的優質教育選擇權，學區房擁有者代表了房產購買力，高額的房價成為教育消費的高成本。

（四）市場誘導和政府助推下優質中小學校的適應性行為

擴大優質公共教育資源，需要政府持續不斷投入。公立學校的社會責任促使名校落實政府推動名校擴張政策，但隨之帶來的則是辦學成本的顯著增加。在政府投入不足的情況下，這些學校只好藉助市場的力量發展自己，成為開發商合作的對象，與房企合作獲得經濟效益改善辦學條件，提高教師待遇。與房企合作的附加效應不僅包括廣告效應，同時也帶來了優質資源的吸納效應，實現了學校與房地產商的雙贏。但這種合作是長期還是短期合作，許多學校並沒有明確的規劃。學區的地產收益並沒有成為公共教育服務經費的穩定來源。

綜上，在學區房熱形成過程中，存在著政府與房地產商、政府與公立學校、購房者與房地產商、學區內部居民與外部居民等多種博弈。博弈的結果是：房地產商為追求經濟收益，鎖定政府依賴市場需求和居民高質量教育需求，獲得最大利益；政府依靠公立學校擴容和房地產商投資，增加了地方財政收入，擴大了優質教育規模，取得了雙重收益；學區房購房者付出了沉重的經濟代價，換取了優質的學位；名校也藉助房地產商的宣傳獲得了更大的知名度和房企近期的投入；學區原住居民，獲得了可觀的房租收益。可見，學區房熱不過是藉助發展教育的名義拉動經濟發展而湧現的社會現象。學區制管理政策並未有效抑制以房擇校的勢頭。

四、綜合治理：抑制學區房熱的制度建構

越來越多的人們認識到學區房熱的不良後果。政府也在積極治理，如推進義務教育均衡發展，完善並落實就近入學政策，通過集團化辦學、校際聯盟、教師輪崗等手段縮小校際間差距。許多學者建議：房地產商應轉變經營理念，自發規範市場行為。引導家長轉變原有觀念、理性購買學區房。但這些分散治理的舉措，治標不治本。要實現學區制管理的目的，抑制學區房的非理性溢價，需要調整原有的制度供給，圍繞受教育權的保護和優質公共教育資源的擴大，進行制度改革與創新。

（一）完善學區管理制度

學區制管理是化解學區房熱，促進教育均衡發展的主要舉措。

目前，儘管我國無法建立完全獨立的學區制，要想使改革更進一步，有必要建立一個權責利三者統一的獨立的管理機構——學區管理委員會，需要行政部門讓渡包括財權、人權和事權在內的部分權利，並規定其權責範圍，明確職能。從長遠角度看，必須在釐清政府與學區、學區與學校的關係基礎上因地制宜推進學區制，建構政府與學區、學區與學區、學區與學校、學區與社會等的多維雙向合作機制，形成教育行政部門、學校、社會等多方參與、立體的多元治理結構。

（二）創新教育供給政策

學區房久熱不散的根本原因是優質低價的公共教育資源的稀缺性，給學區房熱降溫的根本措施是要在擴大優質資源供給的同時，辦好每一所學校。

１．鼓勵特色辦學，提供多元化、特色化的教育。首先要對學區內的薄弱學校全面幫扶，特別是通過選派優秀教師支教、教師校本培養等措施提高教學質量；其次要引導和鼓勵各成員校在學區整體發展的策略引導下堅守本校的辦學特色、文化傳統，在合理吸取其他成員學校優質資源的基礎上進行自我創新，在參與學區資源共建共享中找準品牌生長點。再次，加大學校個性發展的支持力度，開展對學校進行多元的個性化評價，引導學區內居民理性選擇學校。