解讀十九屆四中全會公報
機構是職能實現的組織載體；在新時代，黨的全面領導是內涵於中國的現實需求，是馬克思主義政黨實現價值使命和共產黨人初心實現的必要要求；因而，在機構改革過程中，必須將黨的全面領導作為一條主線貫穿始終。黨的十九屆三中全會吹響了新時代機構改革的號角，對黨和國家機構進行了系統性、整體性和革命性的重塑，實現了合署辦公、人員轉隸、機構掛牌等“物理重組”，也產生了人員融合、業務融合和職能優化等一系列“化學反應”。正如習近平總書記指出：“深化黨和國家機構改革組織實施工作已經結束了，但推進機構職能優化協同高效、提高履職服務能力水平的工作永遠不會結束。”因而，黨的十九屆四中全會提出“健全黨的全面領導制度”“完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力”。黨的全面領導作為機構改革的一條主線貫穿始終，既是改革的目標導向，也是改革過程中的基本遵循；同時，機構改革塑造了強大的政黨能力，進而為國家治理能力的提升奠定了組織基礎；最後，為了進一步提升國家治理水平，必須在機構改革中加強制度能力建設。
原文 ：《機構改革要以提升黨全面領導能力為統領》
作者 |中共上海市委黨校公共管理教研部主任、教授 羅峰
圖片 |網絡
提高黨全面領導能力
是機構改革的基本遵循
在新時代，堅持和加強黨的全面領導是內生於中國共產黨的歷史使命，內生於新時代中國特色社會主義事業發展的需要，因而，新一輪機構改革是落實黨全面領導進而推進“五位一體”“四個全面”的戰略性安排；同時，黨的全面領導也是本輪機構改革得以順暢進行的前提條件，更是將機構改革進行到底的基本遵循。
首先，黨的全面領導內涵於中國共產黨強烈的歷史使命。
中國共產黨是一個有著強烈歷史使命的政黨。這種歷史使命來自於其對人民福祉、利益增進的深刻體味和切實行動中。正是這種強烈的使命感賦予了中國共產黨人的責任擔當，在將國家、民族和人民的利益放在心裡、扛在肩上的過程中，必然要堅持和加強黨的全面領導。其次，加強黨的全面領導是新時代中國特色社會主義事業發展的需要。黨的十九大報告指出，黨要團結帶領人民進行偉大斗爭、偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，必須做到“兩個毫不動搖”：毫不動搖堅持和完善黨的領導，毫不動搖把黨建設得更加堅強有力。“四個偉大”的宏偉目標的實現和現實需求呼喚著黨的全面領導，沒有黨全面領導的具體制度設計和組織支撐，統籌推進“五位一體”總體佈局，協調推進“四個全面”戰略佈局就失去了“發動機”和“動力源”，“四個偉大”的推進也就失去了“領航人”和“主心骨”。
再次，新一輪機構改革是落實、落細、落小黨全面領導的一項戰略性安排。黨的全面領導不是抽象的，而是具體的。它不僅體現在思想觀念上，落實到行動中，也滲透到組織設計中。毛主席指出：政治路線確定之後，幹部就是決定因素。在新時代，在十九大藍圖已繪就的前提下，以什麼樣的理念、採取什麼方式將幹部組織起來將是接下來的現實任務，也是機構改革必須解決的現實問題。
最後，黨的全面領導是新一輪黨和國家機構改革順暢進行的必要條件。這一方面體現在習近平總書記和黨中央對此次改革的具體部署和親力推動上。改革始終是在以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導下進行：習近平總書記親自擔任十九屆三中全會文件起草組組長，發表了一系列具有定向導航作用的講話，主持召開了座談會，聽取各民主黨派、全國工商聯和無黨派人士的意見；2018年3月，6位中央政治局委員在權威媒體密集發表系列文章，從黨的領導體系、以人民為中心、長期執政能力建設、機構職能體系、國家治理體系與治理能力現代化以及一場深刻的變革等角度解讀本輪機構改革，既是談學習體會，也是工作的動員和部署。另一方面，此次機構改革體現了黨的全面領導還表現在改革方案的高效執行與落地生根上：中央和國家機關機構改革在2018年底前落實到位；省級黨政機構改革方案在2018年9月底前報黨中央審批，2018年底前機構調整基本到位；省以下黨政機構改革由省級黨委統一領導，在2018年底前報黨中央備案；所有地方黨政機構改革任務在2019年3月底前基本完成，這樣的時間節點安排與令人歎服的執行力檢驗了黨全面領導的能力，也是執政黨具有高超政黨能力的具體體現。
機構改革塑造了
執政黨強大的政黨能力
對執政黨而言，強大的政黨能力既來源於黨的全面領導地位的確立，也來源於提升組織力的機構改革的塑造與支撐。
強大的政黨能力來源於黨的全面領導。堅持黨的全面領導，是黨的十八大以來我國取得歷史性成就、實現歷史性變革的根本原因。要提升黨的全面領導能力，就必須推進黨的建設新的偉大工程。所以，在黨的十九大提出的“四個偉大”中，“起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程”，“偉大工程”的主要目標是要確保黨始終“走在時代前列”，始終“成為全國人民的主心骨”，始終“成為堅強領導核心”。之所以說提升黨全面領導能力有助於提升執政黨的能力，這主要是基於兩個方面的原因：其一，“全面領導”與“人民性”的對應性。始終同人民在一起，為人民利益而奮鬥，這是馬克思主義政黨同其他政黨的根本區別。這次機構改革的系統性、整體性重塑就是考慮到了人民利益的整體性。其二，對“全面領導”中“領導”內涵的精準把握。黨的全面領導並不意味“黨包辦一切”，並不意味著“以黨代政”。
習近平總書記指出：我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作；並且提出了“四個善於”：善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導；善於運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。在這樣的“全面領導”過程中，既發揮了執政黨導航定向的作用，也發揮了國家政權機關、各民主黨派、各人民團體、各階層、各界人士等的作用和積極性。習近平總書記不僅使用過“眾星捧月”，也使用過“眾星拱月”，要“月明星燦”，不能“月明星稀”，這說的就是在黨領導過程中要發揮出執政黨與其他組織雙向的積極性。在本次機構改革過程中，無論是對機構撤併過程中的幹部人事的安排，還是在群團改革中對工青婦等組織積極性的調動等方面，都很好詮釋了對“領導”內涵的精準把握。
強大的政黨能力來源於提升組織力的機構改革。習近平總書記指出，黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現。因而，在新時代，對黨全面領導的強調還需落實在黨政機構的設置與重組上，這也是這次機構改革的主要動因之一。組織理論認為，組織能力的提升要考慮多重因素：除了要有對組織適時、合理的目標定位外，還離不開組織職責的確立，組織內角色關係的理順與重構，還離不開組織間關係的調整與整合。體現在本次機構改革中，在黨政軍群等組織的核心職能得到確立的情況下，通過一系列舉措：優化結構，如組建國家監察委員會，不再保留監察部、國家預防腐敗局；理順職能，如不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔；整合機構，如中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室和公務員工作，中央宣傳部統一管理新聞出版工作和電影工作；創立或升格機構，如組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會和中央教育工作領導小組，以及將原有的四個領導小組改為委員會；這些舉措為黨的全面領導提供了組織支撐和機構保證，進而提升了黨在國家治理中的組織力、向心力和執政績效。
以制度能力提高國家治理水平
十九屆四中全會提出要“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。機構改革作為全面深化改革的重要組成部分，不僅關涉國家治理體系的重組與構建，而且還關涉國家治理能力的提升，概括起來就是執政黨要通過制度能力來提高國家的治理水平。這種制度能力主要包括國家治理體系的建構能力、國家治理體系的有效運轉能力這兩方面。
國家治理體系的構建能力。在整個國家治理體系中，執政黨居於最高地位，這是中國特色社會主義制度“特色”與“優勢”的體現。在本輪機構改革中，國家體系的建構能力不僅體現在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等管理主體——即組織機構的設置與整合上，使其職能定位更加合理、職能歸併更加科學，而且還體現在實現黨對這些機構、領域全面領導的機構設置與制度安排上。所以，
習近平總書記在今年7月5日深化黨和國家機構改革總結會議的重要講話中指出，“要把機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來”“要健全黨對重大工作的領導體制”“要推進機構編制法定化”等，這些直接關涉國家治理體系的建構能力，它們構成了當下黨和國家機構改革的著力點。
國家治理體系的有效運轉能力。國家治理體系現代化主要解決了制度能力建設中制度體系的有無以及科學化問題，在某種程度上是一種“物理”層面的努力。但是，有形的制度體系要產生出“化學反應”，要發揮出制度體系設計時所預期的功能，那就是國家治理能力現代化所要解決的問題了。
習近平總書記在今年7月5日深化黨和國家機構改革總結會議的重要講話中指出，這次黨和國家機構改革完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有幾件事情要做，其中，“提高機構履職盡責能力和水平”“要發揮主觀能動性，結合地方實際創造性開展工作”“要增強幹事創業敢擔當的本領”，這幾項就直接關涉國家治理體系的有效運轉以及制度的執行問題，它們構成當下黨和國家機構改革的著力點。總之，堅持和加強黨的全面領導，必然貫穿在黨和國家機構改革始終，它既是這次改革的基本遵循，又是改革順暢進行的基本保障。正是基於此，新一輪機構改革塑造了執政黨強大的政黨能力。從國家治理體系和治理能力現代化的視角來看，要進一步推進黨和國家機構改革，必須通過增強黨和國家的制度能力，即國家治理體系的建構能力和國家治理體系的有效運轉能力，來提高國家的治理水平。
文章原載於社會科學報第1682期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。
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