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我們上一講的主題是政府幹預，這一講我們來探討福利國家。自由市場經濟會導致貧富分化，這是一個常識。在一個市場經濟的社會中，總有一部分收入很低的人、失業的人、年老體弱的人，甚至還有喪失勞動力的殘障人士。問題是，一個社會應該怎樣對待這些弱勢群體呢？
今天，你容易想到的解決方案，就是福利國家。但實際上，一直到19世紀上半葉，歐洲還沒有達成建設福利國家的共識。那麼，後來，這種向福利國家的戲劇性轉變是如何發生的呢？
從《舊濟貧法》到《新濟貧法》
拿英國來說，早在1601年，英格蘭就制定了《濟貧法》，史稱《舊濟貧法》。到1802年為止，英國總共建立了3700多個濟貧院，還有很多人獲得院外救濟。總的來說，這種救助相當有效。
美國名人本傑明·富蘭克林到英格蘭遊歷後，甚至這樣說：“從來沒有哪個國家像英國這樣慷慨地對待窮人。”當時，英國濟貧院的主食是奶製品與麵包，還經常供應魚類和肉食。有記錄說，英國東南部城市布萊頓的一家濟貧院甚至還提供啤酒。
隨著時間的推移，到了19世紀上半葉，由於工業革命的推進，英國已經成了著名的“世界工廠”。正是在這種背景下，英國於1834年通過了又一部《濟貧法》，史稱《新濟貧法》。
聽到這裡，你可能容易認為，這應該是一部建設福利國家的法律吧？但事實並不是這樣。儘管是一部新濟貧法，但它卻是一部非常嚴苛的濟貧法。它並不是一部支持福利國家的法律，而是一部反對福利國家的法律。
為什麼會這樣呢？因為當時英國社會的主流觀念認為，過分慷慨的社會救助與福利政策，並不是一項好政策，反而是一項壞政策。
- 一種意見主要是基於勞動力市場的考慮。有人提出來說，如果濟貧院的貧民都生活得很好，工廠就無法管理那些收入微薄的工人了。過分慷慨的救助政策，還會鼓勵下層民眾的懶惰行為。
- 另一種意見主要是出於人口質量的考慮。鼎鼎大名的經濟學家馬爾薩斯說，貧民更難結婚生育，這聽起來似乎並不人道，但實際上卻促進了人口的優勝劣汰。如果濟貧院生活條件優厚，只會鼓勵接受救助的貧民生育更多子女。當然，今天看來，這種觀點肯定是政治不正確的。
正是基於這些考慮，1834年的《新濟貧法》所確定的一條首要原則，就是隻幫助那些真正需要幫助的人，而要儘可能把那些有能力自食其力的人排除在外。你可能會想，在政策或管理上究竟怎麼區分這兩種人呢？
《新濟貧法》採取了非常有用的兩招：第一招，不再大規模地發放院外救助金，而是以濟貧院的院內救助為主；與之配套的第二招是，濟貧院只提供很差的飲食與居住條件，同時還給被救助者安排了較艱苦的勞動。
正因為如此，當時的濟貧院常常成為文學作品鞭撻的對象。比如，英國作家狄更斯的名著《霧都孤兒》，作品的主角奧利弗小時候就在濟貧院過著可憐的生活。所以，英國濟貧院甚至被稱為“窮人的巴士底獄”。
但這樣一來，濟貧院就能將那些並非真正需要救助的人排除出去了。但凡有可能，沒有什麼人願意接受濟貧院的飲食與居住條件。這就實現了制度設計的初衷。
福利國家政策為何轉向？
聽到這裡，你可能會想，那英國什麼時候才想起來要建設福利國家呢？實際上，一個世紀之後，英國主流社會的態度才發生了戲劇性的轉變。
以1946年通過《國民保險法案》為標誌，英國開始邁入了全面建設福利國家的軌道。那麼，為什麼會發生這種轉變呢？一個具有里程碑意義的事件，是1942年英國經濟學家威廉·貝弗裡奇發佈的《貝弗裡奇報告》。這份報告全面地評估了人生的主要風險，進行了有針對性的制度設計，最終設想了一整套“從搖籃到墳墓”的、全覆蓋的社會福利方案。
該報告發布後，受到了英國公眾的普遍歡迎，產生了重大影響。在隨後舉行的1945年大選中，英國保守黨對是否全面接受《貝弗裡奇報告》有些猶豫不決，因為保守黨更擔心英國能否承受建設福利國家的社會成本。而工黨就不同了，他們決定將《貝弗裡奇報告》的主張作為自己的政治綱領。結果是，儘管保守黨政治家溫斯頓·丘吉爾領導英國戰勝了德國，卻在大選中敗給了工黨。
那麼，為什麼1834年英國通過的是條件苛刻的《新濟貧法》，而1946年卻啟動了全面的福利國家建設呢？原因當然有很多，但最重要的原因恐怕是，到1928年為止，英國民眾已經獲得了普選權。在新增加的選民中，很多都是中低收入者，他們不同於原來擁有投票權的社會精英，他們更渴望福利國家政策。
撒切爾夫人改革與政治領導力
我們講到這裡，你可能又會產生一個新的疑問：照這個邏輯，既然英國後來一直是民主政體，多數民眾也更偏好社會福利，為什麼30多年之後會出現了一位號稱要“打爛福利國家”的女首相呢？這個人就是大名鼎鼎的撒切爾夫人。
當時的背景是，20世紀六七十年代，福利國家已經導致了“英國病”。慷慨的社會福利、過多的政府管制、龐大的公營部門以及強勢的工會，已經使英國陷入了經濟停滯，可以說英國已經危機重重了。
面對這樣的局面，1979年到1990年連任三屆首相的撒切爾夫人，發起了一場改革運動，至少部分地挽救了這位“英國病人”。聽到這裡，你可能也會想：為什麼撒切爾夫人能夠力挽狂瀾、改變福利國家走向、重塑英國的競爭力呢？
要知道，這看起來非常難。比如，她的保守黨前輩丘吉爾，就是被更支持社會福利的多數選民拉下馬的。很多普通選民，通常都會基於自己的直接利益來投票，他們才不管什麼國家競爭力、政府負擔和政策可持續性呢。
所以，要理解這個問題，我們就不得不談到撒切爾夫人的領導力。2002年，在BBC舉辦的有史以來“百名最偉大英國人”的評選中，撒切爾夫人曾高居第16名。這種巨大的影響力，跟她非凡的領導力是分不開的。
簡單地說，撒切爾的領導力有三個鮮明的特點。
第一個，就是原則明確。上世紀70年代中期，撒切爾夫人考察保守黨總部時，發現政策研究人員含糊其辭，說不清楚保守黨到底要幹什麼。
她從手提包裡拿出奧地利學派經濟學家哈耶克的書——《自由憲章》，扔在會議桌上，大聲說：“這才是我們應該信奉的。”一句話，撒切爾夫人的政治原則，就是要用自由市場與小政府來醫治“英國病”，而非任何猶豫不決的中間道路。
她的第二個特點，是目標清晰。正是基於自由市場與小政府的原則，撒切爾夫人確定了改革所要實現的清晰目標：減稅，放松管制，削減福利，縮減公共部門，國企私有化，以及限制工會運動等。
她的第三個特點，是勇氣非凡。任何改革都會遭遇阻力。當時，很多工會組織都反對撒切爾夫人的政策。特別是，當撒切爾夫人下決心要關閉持續虧損的國有煤礦時，就遭到了英國礦工聯合會的嚴厲抵制，他們甚至在1984年3月發起了全國大罷工。
撒切爾夫人有著非同一般的勇氣，她一方面不惜出動上萬名警察與破壞煤礦的礦工對峙；另一方面在煤炭庫存、替代性能源和運輸方式上準備了充足的後備方案，以抵消罷工的負面影響。最終，撒切爾夫人挫敗了這場大罷工。
撒切爾夫人這樣說：“如果你的出發點是讓人喜歡你，那麼你就需要隨時隨地在任何事情上準備做妥協，這樣，你就做不成任何事情。”
可見，政治並不只是個人善良意願的簡單集合。你看，儘管人總有善良的天性，但在維多利亞時代，英國精英們卻能依靠有效的領導力，為英國制定了近乎苛刻的《新濟貧法》。
撒切爾夫人也一樣，她更是依靠強大的領導力，團結了保守黨，同時說服了許多國民，成功實行了很多跟他們自己的眼前利益看似衝突的改革。可見，政治家的領導力，始終是當代民主政治的重要組成部分。
講到這裡，我可以給你簡單總結一下。具體政治措施變化的背後，其實是社會結構的變化。但社會結構的變化，要想影響具體政策措施的變化，還需要藉助兩個變量的傳導作用：一是社會主流觀念的改變，二是政治家的領導力。
政治學認知升級清單
好，這一講，我們從福利國家的演變出發，為你解讀了背後的很多政治問題。
本講還有兩個重要啟示：
- 第一，今天，福利國家被認為是一個好東西，但過去，福利國家不見得是個好東西。所以，不同的時代，往往有著非常不同的社會主流觀念。
- 第二，政治領導力始終是現代民主政治的一個重要變量。
政治，既不是善良願望的簡單加總，也不是普通民眾直接利益的簡單較量，而是常常會受到政治家的原則、願景、勇氣和意志力的左右。
這一講，我們的主題是福利國家，福利國家的一個可能後果就是政府的財政壓力越來越大。今天，甚至已經有許多發達國家陷入政府債務危機。那麼，這種現象背後的邏輯又是什麼呢？這是我們下一講的主題。
課後思考
最後，我要留給你一個思考題：對今天的發達國家來說，要麼是低稅收、低福利的組合，要麼是高稅收、高福利的組合，請問你更支持哪一種政策方案呢？歡迎你在留言區分享你的觀點。——包剛升《政治學通識三十講》
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